地方人大常委会保证宪法遵守和执行的四十年

2019-12-12朱应平

人大研究 2019年11期

朱应平

各级党组织和人大及其常委会应当重视并采取有效措施，提升对地方人大常委会“保证权”重要性和独立性的认识，明确其在整个国家宪法实施中占有重要的地位。地方人大常委会的“保证权”是整个国家宪法实施的重要环节和核心内容。

2019年是地方人大设立常委会四十周年，四十年来，地方人大常委会依据宪法法律做了大量的工作，取得了重要的成绩，对我国人民代表大会制度的完善作出了重大贡献。回顾四十年历程，在全国人大常委会的指导、督促和推动下，地方人大常委会在保证宪法遵守和执行（以下简称“保证权”）方面取得了显著的成绩，但也存在需要改进的地方。

一、全国人大及其常委会推动地方人大常委会“保证权”的演进

地方人大常委会享有保证宪法在本行政区域的遵守和执行职权，得益于全国人大常委会的努力工作。全国人大常委会通过诸多方式促进此项工作的开展。

1.通过全国人大作出决定设立地方人大常委会并明确其职权，但未明确规定其“保证权”。1978年宪法尚未设立地方人大常委会。1979年7月1日五届全国人大二次会议审议决定，同意县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。1979年全国人大制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第二十八条规定了县级以上的地方各级人大常委会行使十一项职权，但没有规定其享有保证宪法在本行政区域遵守和执行的权力。

2.全国人大常委会修改法律明确规定“保证权”。1986年之前，当时只有地方人大享有“保证权”。如1978年宪法第三十六条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行……现行宪法第九十九条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行……1979年制定、1982年修正的《地方组织法》均没有赋予地方人大常委会“保证权”。

直到1986年全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二十八条改为第三十九条，增加三项，其中第一项规定：“（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”此项权力被学者称为地方人大常委会的“保证权”。保证权是地方人大常委会的一项主要职权，而且居于十分重要的位置。它是地方人大常委会各项职权的核心，是地方人大常委会其他职权得以行使的前提条件。只有保证权的全面、真正落实，其他权力才能得到有效行使。不能保证法律在本行政区域内的贯彻实施，其他“四权”[1]的行使只能是空中楼阁。因为，无论行使立法权、决定权，还是行使监督权、任免权，都要“依照法律的规定进行”，都要“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。每一种权力都有自己本来的功能，都有自己的行为指向。保证权、立法权、决定权、监督权、任免权相辅相成，互有区别而又互有联系[2]。从这个意义上说，“保证权”是个泛称，其他四权是实体性内容和具体途径。就是说，“保证权”从实体内容上说，要保证立法权、决定权、监督权、任免权行使符合宪法的规定。从途径上来说，“保证权”是通过立法权、决定权、监督权、任免权行使的途径来实现宪法的规定。

地方人大常委会“保证权”中所指的“宪法的执行”通常指所有国家机关在运行活动中贯彻落实宪法的活动。要求这些国家机关在活动程序和活动方式上必须严格执行宪法的规定，也要求这些国家机关在组织其他国家机关、建立各种制度的过程中严格遵循宪法的规定。“保证权”中所称的“宪法的遵守”通常包括两层含义：一是依据宪法享有并行使权力;二是依据宪法承担并履行义务。宪法的遵守主体，通常指一切国家机关、社会组织和公民个人依照宪法规定从事各种行为的活动，其中国家机关和政党特别是执政党尤为重要[3]。地方人大常委会有责任保证上述监督、督促上述各类主体按照宪法规定行为。

虽然从《地方组织法》文本来说，直到1986年地方人大常委会“保证宪法遵守和执行权”才入法，但实际上，地方人大常委会从成立就开始履行保证宪法在本行政区域遵守和执行的权力。如1979年地方组织法第二十八条规定的十一项内容，都是为了保障宪法的规定在本行政区的遵守和执行。如第一项“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举”是为了确保宪法第三十四條规定的选举权和被选举权的落实，以及宪法第九十七条规定的地方人大代表的选举制度的落实。第二项规定“召集本级人民代表大会会议”也是为了落实宪法规定的地方人大正常开展工作的需要。第三项“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”，第四项“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域国民经济计划和预算的部分变更”是为了落实宪法第九十九条规定的县级以上地方人大职权的行使。第五、六、七、八、九、十项是为了落实宪法第一百零四条的工作监督、法律监督和人事任免权等。总之，虽然1979年地方组织法没有规定县级以上人大常委会“保证宪法在本行政区域的遵守和执行”，但实际上其精神都是这方面的要求。

3.全国人大常委会推动地方人大常委会依宪行使“保证权”。从全国人大常委会工作报告来看，实际上也承认了地方人大常委会有此项职权。（1）明确常委会的权力机关性质和四大职权，为“保证权”行使提供前提和实体内容。1980年全国人大常委会工作报告指出：“县级以上地方各级人大常务委员会的工作是新的工作。全国人大常务委员会负责同志与各省、自治区、直辖市人大常务委员会的负责人座谈了地方人大常务委员会的职权、任务、工作以及上下级人大常务委员会之间的关系等问题。大家认为：根据宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，地方人大常务委员会是地方国家权力机关，是工作机关，不是‘清谈清谈‘建议建议的机关，是任务很重，有很多工作要做，有很多重大问题要负责决定的机关。”这是对其性质的明确，因为只有正确认识其性质，才能担负起保证宪法在本行政区域的遵守和执行。报告还指出：“省、自治区、直辖市人大常务委员会的任务、职权，主要是四条……第四，监督本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作，主要是监督他们的活动是否违反宪法、法律、法令，是否正确执行党和国家的方针、政策。”这里明确提到具有监督“一府两院”工作是否违宪的问题。这就是保证宪法在本地遵守和执行的内容。

（2）通过常委会法制工作委员会答复地方人大常委会的工作疑难，指导、支持和督促地方人大常委会纠正违反宪法的行为。1985年全国人大常委会工作报告指出：“六届全国人大二次会议以来，常委会加强了法律监督工作。对各地提出的法律适用、法律程序和其他有关法律问题，常委会法制工作委员会都尽量作了答复，对保证各地依法办事起了重要作用。许多地方加强了法制观念，注意依法办事，并采取适当措施纠正不依法办事的现象。如有的省人民政府自行决定废止省人大常委会批准的地方性法规，有的县人大常委会制定地方性法规，有的县张榜招聘县政府的局长，有的地方聘任乡长、镇长，有的地方未经人大选举或人大常委会决定就公布任命应由人大选举或人大常委会任命的国家机关领导人员等等不符合法律规定的做法，有关的地方人大常委会发现后都采取措施，予以纠正。”这里所说的地方人大常委会的做法就是保证宪法在本行政区域的遵守和执行。可见在1986年修正《地方组织法》之前，地方人大常委会已经在维护宪法尊严、保证宪法在本地的贯彻执行方面作了很多具体的工作。

1986年修正的《地方组织法》明确地方人大常委会“保证宪法遵守和执行”的要求之后，地方人大常委会采取更加多样的方式落实法律的要求。1989年全国人大常委会工作报告指出：“当前法制建设的一个突出问题是，有些已经制定的法律没有得到很好的实施。造成这种状况的原因是多方面的，需要采取有力措施综合治理，切实加以解决。各级人大、政府、法院、检察院都负有保证宪法和法律实施的重要职责。全国人大常委会的一项重要职权是监督宪法的实施。一年来，常委会在支持和督促有关地方和部门纠正违反宪法和法律的行为方面，做了一些工作，但还需要进一步改进和加强……”1999年全国人大常委会工作报告指出：“常委会加强了与地方人大的联系，听取地方各级人大的意见，对他们的工作给予帮助和指导。委员长、副委员长到各地视察、调研时，注意了解地方人大工作情况，探讨如何搞好立法和监督等工作。各专门委员会和工作机构也与地方人大经常沟通情况、交流经验，促进了各级人大工作的开展。常委会工作机构对地方人大代表换届选举工作中遇到的问题，认真作了答复，还督促有关部门及时纠正一些地方在选举过程中出现的违法行为，以保证地方选举工作严格依法进行。”可见，全国人大常委会指导地方人大常委会遵守和执行宪法的相关要求。

（3）重视和支持地方人大常委会制定地方性法规来遵守与执行宪法的规定。1998年在九届全国人大一次会议上常委会工作报告指出，“重视和支持制定地方性法规的工作。近五年来，享有制定地方性法规权力的人大及其常委会共制定4200多个地方性法规，成为国家法律的重要补充，对促进本地区政治、经济和文化事业的发展起了重要作用”。制定地方性法规是保证宪法在本行政区遵守和执行的重要方式。

（4）充分肯定地方人大常委会在民主法制建设中的重要地位，以及肯定其在履行宪法职责方面的创新经验。2000年全国人大常委会工作报告指出：“一定要加强与地方人大的联系，共同推进国家的民主法制建设。近20年来，地方各级人大认真履行宪法和法律赋予的职责，工作取得了显著成绩，创造了许多好的经验和做法，例如组织人大代表对行政机关、审判机关、检察机关的工作进行评议，建立代表接待日和人民群众接待日制度等，值得认真研究总结。全国人大常委会制定的许多法律，都凝结着地方人大多年实践的心血。常委会通过的法律，也要依靠地方人大才能得到正确有效的实施。因此，加强同地方人大的联系，通过认真总结地方人大工作中的经验，不断改进全国人大常委会的工作，是推进社会主义民主法制建设的客观要求。”这是对地方人大及其常委会落实宪法的充分肯定。

2001年全国人大常委会工作报告对地方人大工作做了比较全面的说明，指出：“要加强与地方人大的联系，总结地方人大的工作经验，共同推进社会主义民主法制建设。”“地方各级人大是地方国家权力机关，在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，发挥着重要作用。加强与地方人大的联系，总结地方人大的工作经验，共同做好人大工作，是全国人大常委会义不容辞的责任。二十多年来，地方各级人大及其常委会在邓小平理论和党的基本路线指引下，在地方各级党委的领导下，履行宪法和法律赋予的职责，积极探索，勇于实践，各方面工作都取得了显著成绩，并在工作中创造和积累了许多好的经验和做法，主要包括以下幾个方面：在立法工作方面，根据本行政区域经济、社会发展的具体情况和实际需要进行立法，坚持立法有地方特色，不搞重复立法;充分发扬民主，坚持走群众路线，公布重要的地方性法规草案，广泛征求意见;对全国人大及其常委会专属立法权以外的事项，尚未制定法律和行政法规的，有立法权的地方人大及其常委会先行立法，为国家制定相应的法律积累经验。在监督工作方面，对行政机关、审判机关、检察机关依法行政、公正司法的情况进行执法评议;对由地方人大选举任命的干部履行法定职责、廉政勤政的情况，进行述职评议;在坚持党的领导、不代替审判机关和检察机关依法办案、坚持集体行使监督权的原则下，对审判、检察工作中的重大违法案件，开展工作监督，主要是督促审判、检察机关运用内部的监督机制纠正错案，以促进公正司法。在决定重大事项方面，从本地的实际出发，对本级人大常委会行使决定权的原则、程序、范围作出具体规定。一些没有立法权的地方人大，通过对本地区的重大事项作出决定，对同级政府、法院、检察院进行监督，履行法定职责。在联系人大代表和人民群众方面，组织人大代表小组开展闭会期间的代表活动;建立常委会负责同志接待人大代表日制度;认真办理人大代表向常委会提出的意见和建议;组织人大代表向原选举单位或选民述职;公布与人大代表联系的办法，便于人民群众反映问题;建立公民旁听人代会和常委会会议的制度;设立人民群众建言信箱，了解和解决人民群众提出的意见等。”报告指出：“地方人大的这些经验和做法，对于坚持和完善人民代表大会制度，推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程，都有积极意义。全国人大常委会对地方人大在宪法和法律范围内，解放思想，创造性地开展工作的经验和做法，要继续加以总结和提高，并在条件成熟时，经过法定程序，上升为国家的法律或决定。”可见全国人大常委会工作报告从四个方面概括了地方人大及其常委会保证宪法在本行政区域遵守和执行的具体方式。这是目前为止，全国人大常委会对地方人大常委会“保证权”行使的内容、方式作出的一个最详细的总结。

之后的全国人大常委会工作报告继续肯定地方人大常委会的工作。

二、地方人大常委会保证宪法遵守和执行的具体途径

根据宪法和《地方组织法》的规定，在全国人大常委会指导、支持和督促下，地方人大常委会在保证宪法遵守和执行方面作了很多直接的工作，积累了丰富的经验。

（一）通过制定地方性法规遵守和执行宪法

制定地方性法规是确保宪法在本行政区域内遵守和执行的重要途径。宪法第九十九条规定，地方各级人大在本行政区域内，保证宪法……的遵守和执行。这一条规定的地方人大“保证权”，其“主要是通过制定地方性法规和其他规范性文件，通过作出决定监督地方政府严格执法等方式”[4]。这个含义也可以看作《地方组织法》规定的地方人大常委会行使此项职权的理解。

制定地方性法规必须严格遵守和执行宪法的要求。宪法第五条规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第一百条规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

如《上海市信访条例》第一条规定，“为了保障公民、法人和其他组织的民主权利及其他合法权益，规范信访工作和信访行为，保持国家机关与人民群众的密切联系，促进国家机关的工作，根据宪法、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、国务院《信访条例》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。”该部地方性法规把宪法作为制定的直接依据。

通过制定地方性法规或者作出重要决定等形式把党组织的意志转变为国家意志，是地方人大常委会实施宪法的重要路径。

2017年中共中央办公厅发布《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，这是中央一项政策。江苏省迅速作出回应。江苏省人大常委会很快修订了《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》（1999年省人大常委会通过，2017年修订）。第一条规定，为了保障和规范省人民代表大会常务委员会依法行使讨论、决定重大事项的职权，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律，结合本省实际，制定本规定。第三条规定，下列事项应当经常务委员会审议，并作出相应的决议决定：（一）保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议决定在本省得到遵守和执行的重大措施;（二）中共江苏省委建议讨论、决定的重大事项;（三）保证省地方性法规和省人民代表大会及其常务委员会决议决定得到遵守和执行的重大措施……（十）撤销设区的市人民代表大会及其常务委员会不适当的决议决定;（十一）撤销省人民政府不適当的决定、命令……2017年7月18日省人大常委会秘书长吕振霖在《关于〈江苏省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定（修订草案）〉的说明》中指出，2017年1月，中共中央办公厅下发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。在全国人代会期间，习近平总书记对健全人大讨论决定重大事项制度提出明确要求。张德江委员长参加江苏代表团审议时，要求江苏在落实讨论决定重大事项制度方面带个头。3月底，中共江苏省委及时出台了实施办法，明确规定，各级人大根据法律法规，从实际出发，制定或修改地方性法规和具体办法，进一步明确讨论决定重大事项的范围、程序以及保障措施。为了更好地贯彻落实中央和省委文件精神，并与上位法的有关规定保持一致，有必要在深入总结江苏省人大讨论决定重大事项工作实践经验的基础上，对《规定》进行修改完善。

2019年7月25日下午，上海市人大常委会第十三次会议全体会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》（以下简称《决定》）。为支持浦东新区先行先试，《决定》提出，上海市人大常委会授权浦东新区人大常委会享有立法权。此项决定就是为了落实上海市委作出的《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》的具体举措[5]。

2018年修正的宪法第一条增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这是对党全面领导的宪法确认。它要求各地人大常委会要及时把党中央和地方党组织的方针政策转变为国家意志，以更好地获得实施。

（二）作出重大的决定或者决议

保证宪法在本行政区域遵守和执行的另一种途径是地方人大常委会就本行政区域重大事项作出决定或者决议。各地人大常委会据此作出了很多决定或者决议。

2002年上海市人大常委会制定《上海市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》规定，“为了规范人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）依法行使讨论、决定重大事项职权，根据宪法、地方组织法和其他有关法律的规定，结合本市实际情况，制定本规定。”宪法是其制定本法规的依据。第三条第一项规定，提请市人大常委会审议，并由市人大常委会作出相应的决议或者决定的重大事项的第一项是：“为保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本市遵守和执行的重大措施。”这就通过地方性法规明确了地方人大常委会此项“保证权”。

1989年8月11日，上海市人大常委会通过了《关于在本市全体公民中开展以宪法为主要内容的法制教育的决议》。决议要求，“今后每年在宪法颁布日（12月4日）的当周为全市宪法宣传周”。2018年上海市人大常委会作出表决通过修改《上海市实施宪法宣誓制度办法》的决定。

2018年湖南省人大常委会作出《关于深入学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国宪法〉的决议》。2018年5月厦门市人民代表大会常务委员会作出《关于深入学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国宪法〉的决定》。

上述这些决定和决议都是直接涉及宪法遵守和执行方面的举措。

此外，地方人大常委会还有很多决定和决议是对涉及宪法相关内容的举措。如为了推动改革开放，为全国改革开放提供新的经验，上海市人大常委会作出了一系列决定，推动浦东新区的改革试点工作。2007年4月26日上海市人大常委会作出《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。这是为了促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作，充分发挥浦东新区在加快推进“四个率先”中的示范带动作用、在加快建设“四个中心”中的核心功能作用，按照科学发展观和国务院关于浦东新区进行综合配套改革试点的部署，结合上海实际作出的。决定要求，浦东新区综合配套改革试点，应当切实贯彻国务院的要求，着力转变政府职能、转变经济运行方式、改变二元经济与社会结构，把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，积极探索，推进制度创新，率先建立起完善的社会主义市场经济体制……2014年，上海市人大常委会组织《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》实施情况检查，提出浦东新区人大要用好决定授权，积极作出支持改革的决议决定;全市各级国家机关要进一步形成支持和保障浦东综合配套改革的长效机制，更好发挥浦东对国家和上海市改革开放、创新驱动的示范引领作用。

2013年9月26日，上海市人大常委会作出《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，这是全国第一个关于自贸区负面清单的制度保障，其经验成功地在其他地方复制推广。《决定》采用自贸区的制度保障经验，解决上海地方性法规与将要出台的国家法规可能出现不一致时，我们可以作出的相应制度调整，以确保重大改革于法有据。

（三）保证宪法遵守和执行的其他形式

基于宪法精神保证选举活动依宪开展。人民代表大会制度的本质是实现人民当家作主。依宪依法选举人大代表是落实宪法人民当家作主的重要制度。多数地方的人大常委会都能够按照宪法法律规定，确保人大代表依法选举，并监督、指导人大代表履职。根据宪法规定，地方人大常委会还有人事任免权、监督权等，通过行使此类职权，保证宪法的规定得以实现是“保证权”不可缺少的方式。

1.纠正选举、任免国家机关工作人员上的违宪行为。1985年纠正了几件违宪行为。河北省人大常委会纠正唐县人代会选举地方国家机关领导人员时发生的违法事件。 1984年11月27日至12月3日，唐县召开九届人大一次会议，在选举时发生了严重的违法事件。一是没有按照法定程序提名、协商候选人。大会主席团主要负责人无视代表的民主权利，不将代表依法提出的候选人名单交代表酝酿讨论，而是要求各代表团“就地消化”（即自动撤销所提的候选人）。最后只根据主席团提出的候选人名单搞了等额预选。二是在正式选举中，副县长候选人吕某、法院院长候选人史某，投赞成票的人数均未超过全体代表383人的半数。根据1979年地方组织法规定，吕、史二人已落选。但大会主席团又把此二人提为候选人，未经与会代表讨论，就搞了第二次选举，并宣布第二次選举吕某为副县长、史某为法院院长有效。三是8个代表团中都有部分代表对主席团提名吕、史为候选人有意见，并提出新的候选人。这时，大会主席团常务主席冯××（县委书记）说这是“有组织、有预谋的活动”，令大会保卫组进行追查。结果认定原县委办公室副主任李××“搞非组织活动”“造成与会代表思想混乱”，决定开除其党籍，并以“破坏选举罪”指令政法部门将其逮捕。事件发生后，省人大常委会选举工作办公室会同省委组织部、省检察院和保定地委有关部门，进行了调查核实，省人大常委会主任会议听取了汇报，作了认真研究，提出了处理意见，并报告了省委。

乌鲁木齐市人大常委会自行撤销任免三位副市长的决定。1984年，该市九届人大十三次常委会会议作出了关于任免三位副市长的决定。后经研究，认识到在一次常委会会议上任免三位副市长不符合地方组织法中关于“个别任免”的规定，超越了人大常委会的职权。于是，在1985年3月召开的市九届人大常委会第十五次会议上，作出了关于撤销三位副市长的决定。市人大常委会主任在会上作了检查。他说，这次违法的主要原因，一是对地方组织法学习不够深入，法制观念不强，对依法办事不习惯。二是没有把党管干部的原则与人大依法任免干部正确地统一起来，在接到党委和市长的建议名单后就仓促召开常委会会议履行法律程序。三是没有充分发扬民主，听取不同意见。在第十三次常委会会议上，有少数委员提出任免三位副市长不合法的问题，对这种意见没有听进去。

中共黑龙江省人大常委会党组就选举、任免地方国家机关工作人员时发生的违法情况向省委报告。报告中说，目前仍有些地方或单位的领导由于对宪法、地方组织法和选举法等有关法律学习不够，理解不深，对选举、任免干部的法律程序还不熟悉、不习惯，甚至嫌麻烦，仍然沿袭旧的做法，违法现象时有发生……黑龙江省人大常委会之所以这么做，是因为选举和任命干部中出现的一些违法现象往往与党委没有严格依法办事有关，而人大常委会又不能直接监督党委，故采取以党组名义向省委提出，建议省委重视并出面纠正。这样做是可行的，六届全国人大常委会也采取过这个办法[6]。

可见，在1985年当时《地方组织法》尚未明确规定地方人大常委会“保证权”的情况下，地方人大常委会已经在采取多种方式保证宪法在本行政区域的遵守和执行。

2.加强审查地方政府规章和规范性文件，确保其符合宪法的规定。如2019年3月，福建省人大常委会第九次会议首次听取和审议上年度规章和规范性文件备案审查工作情况的报告，加大监督纠正力度。备案审查报告指出，2018年福建省政府和设区市政府共报送备案19件规章和96件规范性文件，总体上适应实际需要，符合宪法法律的规定，也符合省人大及其常委会的决议、决定和省地方性法规的规定。2018年，省人大常委会还对福建省1979年以来制定的相关法规进行自查和清理的“回头看”，并组织对省、市、县三级涉及生态文明建设和环境保护方面的规章和规范性文件进行全面清理，确定相关的39件法规、10件规章、1003件规范性文件不符合要求，需要修改或者废止。按照分期分批原则，这些法规、规章和规范性文件将在2020年底前完成修改和废止工作[7]。

三、问题和改进措施

（一）问题

十年前，学者刘松山认为，地方人大及其常委会在保证宪法实施中远未发挥应有的作用。地方人大常委会在保证宪法遵守和执行上至少存在五个方面的问题，一是地方各级人大及其常委会在各级领导干部中倡导宪法、宣传和普及宪法的工作做得很不够。二是地方人大及其常委会在监督地方立法，特别是监督和撤销政府各种违法“红头文件”、维护法制统一方面，尚未发挥应有作用。三是地方人大及其常委会对发生在本行政区域的一些违背宪法和法律进行国家机关改革、甚至乱设国家机关的行为，没有发挥应有的监督作用。四是地方人大及其常委会对于选举工作中违背宪法和法律的现象，监督不够。五是地方人大及其常委会对“一府两院”的日常工作监督不力[8]。今天看来，这些问题都一定程度上存在，由多种原因造成。

1.尚未重视地方人大常委会保证宪法遵守和执行权力的独立性和重要性。虽然《地方组织法》在1986年将此作为地方人大常委会一项独立的职责，但在实际工作中，地方人大常委会的工作主要集中于立法权、决定权、监督权和人事权。很大程度上没有将此项职权作为一项独立的权力事项。从全国人大常委会工作可以看出这一点，其工作报告中很少独立谈到地方人大常委会此项“保证权”，也很少涉及全国人大常委会如何在此方面指导和监督地方人大常委会开展工作，尚未将其纳入重要的议事日程。地方人大常委会工作报告很少有此方面的内容。

2.对于地方人大及其常委会保证宪法实施的含义不能准确把握，往往把此项职权等同于前述的四项权力。“保证权”与四项职权有密切的关系。它们之间也有区别，相比较而言，“保证权”比四项职权更深入一步。地方人大常委会的四项职权是其实施宪法的主要方式，但“保证遵守和执行”的含义更广泛、内容更丰富、程度更进一步。地方人大常委会的“保证权”不仅要保证其四项职权得到合宪地遵守和执行，还要采取各种有效措施督促、监督、指导其他主体遵守和执行宪法的规定，对于违反宪法的行为还要采取措施予以追究。可见，地方人大常委会的“保证权”比“监督宪法实施”范围更广，监督宪法实施是保证宪法遵守和执行的应有之义。

3.从实际情况看，地方人大常委会对于保证宪法遵守和执行的方式、体制和机制较少有探讨。对于地方发生的违宪事件，地方人大常委会没有主动开展监督督查，导致宪法遵守和执行情况难以有效开展。

2016年9月13日下午，第十二届全国人大常委会第二十三次会议决定：决定成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组，代为行使辽宁省人大常委会部分职权。会议听取并审议了第十二届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于辽宁省十二届人大常委会选举产生的部分第十二届全国人大代表当选无效的报告。可见，出现大范围违宪事件，地方人大常委会自己没有及时作出处理。

4.在现实中，有些地方人大常委会自己违反宪法法律，制定地方性法规。如《山东省盐业管理条例》中涉及许可设定和处罚的规定违反三部法律和一部行政法规。

最高人民法院就山东省高级人民法院请示所作的《关于盐业行政处罚法律适用问题的请示的答复（2016）最高法行他110号》指出：你院《关于盐业行政处罚法律适用问题的请示》收悉。经研究，答复如下：人民法院审理行政案件，对地方性法规与行政法规规定不一致的，应当执行行政法规的规定。《山东省盐业管理条例》第四十四条与《盐业管理条例》的相关规定不一致，人民法院应当依据《盐业管理条例》的有关规定依法作出裁判。

該批复涉及的案件是淄博海力通盐化有限公司诉德州市陵城区盐务局行政处罚案，原审原告淄博海力通盐化有限公司诉德州市陵城区盐务局行政处罚一案，已由德州市陵城区人民法院作出行政判决，原审被告德州市陵城区盐务局不服，向德州法院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院德州市陵城区人民法院审理查明：原告淄博海力通盐化有限公司是经工商行政管理部门登记的营业范围包括工业盐的有限责任公司（自然人独资），其于2014年11月22日使用鲁N×××××货车运输盐产品16.9吨到陵县销售。被告陵县盐务局以先行登记保存方式对上述盐产品予以扣押，并于2014年11月28日作出处罚决定书，认定原告在未取得山东省盐务局核发的批发经营许可证的情况下于2014年11月22日使用鲁N×××××货车运输盐产品16.9吨到陵县销售的行为违法，违反了国务院《盐业管理条例》第二十条及《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第（二）项的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，给予原告没收盐产品16.9吨、责令改正并罚款62700元的行政处罚。原告不服，向德州市陵城区人民政府提起行政复议，陵城区人民政府作出维持陵城区盐务局作出的行政处罚决定书的复议。

原审法院和二审法院都认为，《山东省盐业管理条例》存在违反《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》和国务院《盐业管理条例》的情形，与宪法第一百条规定的“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”的要求直接抵触。2018年9月21日山东省人大常委会决定，废止《山东省盐业管理条例》。可见，如果不是本案的公司的诉讼启动，如果没有法院严格依照宪法法治原则处理案件，违反宪法法律的地方性法规很难被废止。

2017年7月，中办国办公开通报了甘肃省祁连山自然保护区生态环境破坏的问题。此次事件的核心问题在于，在立法层面为破坏生态行为“放水”。甘肃省有关方面对“五位一体”总体布局和新发展理念认识不深刻，片面追求经济增长和显绩，长期存在生态环境为经济发展让路的情况。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核时，把2015年和2016年环境资源类指标分值分别设为9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。省政府法制办等部门在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中，明知相关规定不符合中央要求和国家法律，但没有从严把关，致使该条例一路绿灯予以通过[9]。

4.地方人大常委会要在年度工作报告中专门汇报每年“保证权”实施的情况，对于本地违反宪法的行为及其处理情况作出明确的说明，接受人大代表及其社会的监督。特别要激发社会公众和组织、团体在监督宪法遵守和执行方面积极发挥作用，要充分发挥专家、律师等在协助审查确定相关行为是否合宪方面的智力作用。

5.建立健全地方人大常委会与其他国家机关依法分工相互配合的审查监督工作体制和机制，确保地方违宪行为能获得及时有效的解决。前述案件提到有些违宪违法案件实际上往往在司法途径或者政府行为环节提出或者解决，仅仅靠地方人大常委会自身还不足以完成宪法在地方的有效遵守和执行。为此需要强化各个公权主体监督功能的有效发挥，加强各个国家机关之间的协作工作机制。在此方面，国外也有不少的经验值得借鉴[13]。

注释：

[1]1980年4月18日，在全国人大常委会召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会上，彭真同志作了《关于地方人大常委会的工作》的重要讲话。他第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为4个方面：立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权，对指导地方人大开展工作起了重要作用。参见吴兢：《地方人大常委会30年30事》，载《人民日报》2009年7月1日。

[2]施远成：《保证权也是地方人大常委会的主要职权》，载《楚天主人》1997年第4期。

[3]李树春：《地方人大常委会要充分发挥保证宪法和法律的遵守和执行作用》，载《吉林人大》2016年第5期。

[4]蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第407页。

[5]参见丁伟：《关于〈上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定（草案）〉的说明》，《上海市人民代表大会常务委员会公报》2019年第5号，总第300号。

[6]刘政：《从1985年纠正违宪违法的几个事例说起》，载《中国人大》2004年7月29日。来自中国人大新闻网，http：

//npc.people.com.cn/GB/7696614.html，2019年9月27日浏览。

[7]郑昭：《福建人大常委会首次听取和审议年度备案审查报告》，载《福建日报》2019年3月29日。

[8]刘松山：《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》，载《法学论坛》2009年第3期。

[9]《中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，载《人民日报》2017年7月21日。

[10]朱宁宁：《全国人大常委会首次全面听取备案审查工作情况报告》，载《法制日报》2017年12月25日。

[11]曾庆辉：《全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考》，载《北京航空航天大學学报（社会科学版）》2018年第3期。

[12]刘松山：《准确把握党在宪法法律范围内活动的含义》，载《法治研究》2019年第2期。