“互联网+人大履职”：模式创新与优化路径

潘国红

人大要正确处理好虚拟政治与现实政治、直接民主与间接民主、网络民意与现实民意等之间的关系，充分发挥“互联网+”的正向作用，突破现有人大工作方式的局限，以“互联网+”促进人大履职，不断壮大人大制度的价值和潜能。

当今世界已进入互联网时代，这是一个人人触网、人人谈网，互联网技术日新月异的时代。互联网正在从一种工具逐步变成了一种思维、一种文化、一种工作和生活的状态。“互联网+”的“+”号不是一种简单的附加，互联网带来的变革早已超越技术范畴，不止作用于企业、经济，而是逐渐、广泛地植根于人们的生产生活，乃至政治权利的追求和政治活动的开展过程之中。适应“互联网+”发展趋势，以“互联网+”助推人大履职质量和水平提升，已成为当前各级人大面临的重要课题。

一、“互联网+”为人大履职提供新技术和新思维

“互联网+”是互联网功能增强和应用的拓展，是互联网化的新阶段。党的十八届五中全会明确提出“互联网+”行动计划和国家大数据战略。2016年10月9日，中共中央政治局就实施网络强国战略举行集体学习，习近平总书记强调要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。互联网的特点、功能及其无法匹敌的强大影响力和广泛覆盖面，决定着“互联网+”不仅仅可以实现互联网技术与传统产业嫁接，完成经济转型升级，同时，它必将在经济、政治和文化领域引发一系列深刻变革，对人们生活、社会治理理念和方式产生巨大影响和变化。

“互联网+”为人大履职提供技术支持。科学技术作为一种最革命的力量，历来是推动人类社会发展和文明进步的主要动力。技术通过对自然的改造，推动生产力大发展，带动社会进步，影响政治发展。技术创新为政治实践提供了有效的进步路径，辅助政治解决工具性问题，提高政治效率。网络传播的开放、及时、去中心化、平等、社群等特征孕育了新的政治规范，互联网带来了流动的空间与权力，重新塑造了社会生活[1]。人大是权力机关和民意机关，履行立法、决定重大事项、监督等诸多职能，是人民群众意见表达的主渠道，必须积极适应“互联网+”的社会形态和网民心态，及时主动把工作触角延伸到网络层面，使人大在收集处理信息、扩大公众参与、推进代表履职等方面，能够以更加快捷、更加经济的方式进行，推进履职方式持续改进，工作效率不断优化，制度绩效全面提升。

“互联网+”不仅为人大履职提供崭新的“交互工具”，而且也带来了思维方式的重大变化。现代信息技术的发展使网络交往模式快速介入人类生活空间，互联网渗入人们生产生活的方方面面，改变了人们的交往方式，同时也变革着人们的思维方式。开放、平等、互动、协作、共享，目前被公认为互联网思维最重要的几个特点，它要求人大履职必须保持思想的敏锐性和开放度，充分利用网络工具，不断创新网络政治参与载体，实现与网络对接，借助网络发现问题、解决问题，提升人大履职民主性和实效性。“用户至上”理念在互联网思维中居于核心位置，它以用户体验、用户反馈、用户需求来定义新产品，要求时刻与用户保持沟通、分享与互动，根据用户意见不断修正和更新产品。人大是受人民委托行使管理国家事务的权力机关，人大履职要把为人民谋利作为一切工作的出发点和落脚点，关注民生热点，反映民生诉求，解决民生问题。唯有如此，人大工作才能拥有厚实的民意基础，才能赢得人民群众的拥护和支持。

二、“互联网+”在人大履职中的广泛运用

“互联网+”对人大履职理念和传统运行模式提出了诸多挑战，也为人大履职质量和水平的提升带来了巨大机遇。近年来，一些地方人大先行先试，积极寻求互联网和信息技术与人大民主发展的契合点，充分发挥“互联网+”强大的信息分享、交流和传播功能，构建代表、选民、人大的互动网络，并从而创造了一种新的政治生态。这种“新”不仅体现了技术和形式上的先进性，而且反映了思维方式、管理模式上的创新性[2]。

（一）扩大人大信息公开。互联网为人大信息公开创造了前所未有的便利条件，人们足不出户就可以查看人大履职过程和结果。各地人大门户网站建立了“人大新闻”“重要发布”等栏目，及时发布人大及其常委会召开的会议，开展的視察调研、代表活动，通过的地方性法规、决议决定、人事任免事项，发出的审议意见及办理情况等，为公众了解人大工作提供了便捷平台。2013年，全国31个省、自治区和直辖市实现了省级人大网站的全覆盖，地市级、区县级人大也都普遍建立了自己的门户网站。许多地方人大还开通人大网站手机版、官方微博、微信公众号，发布相关新闻报道，有的还用视频、图文直播人大会议实况，变过去“关门”开会为“敞开大门”开会，让公众更及时更直接了解人大履职情况。

（二）收集和吸纳民意。网络空间具有参与主体的平等性、政治活动的开放性、参与方式的互动性等特点，为社会公众提供充分的话语空间，是实现民意表达的又一重要渠道。一些地方人大因势利导，把网络民意纳入自己的视野，实现人大工作空间向线上延伸，联系对象向广大网民拓展，联系方式向更为多元、多维互动转变。通过创设电子留言板、论坛、贴吧等在线交流平台，以平等姿态与网民进行沟通交流，形成人大与社会、人大与网络之间的良性互动，拓展和巩固了人大履职的民意基础。一些地方人大主动把网络生活中虚拟的政治参与同现实生活的政治参与“链接”起来，重视网络民意的鉴别、汲取和吸纳，把网络民意作为人大履职议题设置、决策完善的重要参考，提升人大监督效能。

（三）用大数据精准履职。在大数据时代，随着数据收集、存储、分析技术的突破性发展，我们可以更加方便、快捷、动态地获得研究对象有关的所有数据，而不再因诸多限制不得不采用样本研究方法，相应地，思维方式也应该从样本思维转向总体思维，从而能够更加全面、立体、系统地认识总体状况[3]。“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”，已经成为互联网时代的一大特征。人大履职必须克服传统数据搜集过程中数据类型简单、数据量有限和数据维度低等弊端，变“小样本采集”为“大数据应用”，汇聚吸纳民意，正确有效履职。许多地方人大在传统调研方式基础上，利用大数据技术汇总多维度信息，分类甄别和科学量化舆情民意，推进人大决议决定合乎民意、更具公信力。在监督工作中，挖掘和研判民意咨询、民意举报投诉、民意求助等各类数据，梳理和分析代表会议审议发言和所提议案建议，找出群众期望和“一府一委两院”实际作为之间的差距，精准把握政策实施中的薄弱环节和突出问题，提升人大监督刚性和实效。2018年7月上线运行的“广州智慧人大”，建成12个应用子系统，来自44个政府单位、司法单位的1983个数据主题在后台滚动，实现数据由孤立单一向系统性、关联性转变，大数据技术全面助力人大精准履职[4]。

预算监督方面，广东等部分省市人大启动预算联网监督系统建设，将财政、社保基金数据导入省人大自主建立的数据库，及时了解资金流向，及时发现预算编制、预算执行中存在的问题并提出建议。2017年6月30日，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，明确推进地方人大预算联网监督工作“时间表”，逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络，使人大对政府预算监督由事前、事后监督，转变为实时在线全程监督，由形式上的程序监督升级为多层次、全方位的实质监督。

（四）促进代表履职作为。“互联网+代表工作”为代表闭会期间履职提供平台支撑。杭州市人大开发治水监督APP，在“杭州河道水质”APP平台中增设“代表监督”模块，人大代表既能在上面实时监控全市1800多条河道的水流水质情况，也能“随手拍”“随时传”，即时反映问题，开展治水工作监督[5]。代表议案建议网上办理系统，代表会前、会中、会后都可以在线提交建议，可以在网上客观地对建议办理情况进行意见反馈，较好地解决了以往一些代表建议“被满意”问题。

近年来，许多地方人大开发使用代表履职信息管理系统，将代表会议期间审议发言、提出议案建议，闭会期间联系选民、视察调研、学习培训等履职活动，进行实时记录、智能统计和量化分析，形成代表履职个人档案，并以信息化、网络化形式公开，推进代表自觉接受选民监督与评价，积极履职作为。大连市人大“代表履职”APP，实时记载代表履职情况，同时“知情知政”“履职参阅”等功能模块，及时发布人大工作信息，上传与代表履职有关的法律法规、学习资料、经验事迹等，成为代表实践具体化、学习常态化的重要载体[6]。

（五）提升人大影响和形象。加强人大新闻宣传，是提升公众权利意识、参与意识、法治意识的重要手段，是提升人大影响和形象、增强人大制度自信的有效途径。当前，门户网站和微信、微博、新闻客户端等“两微一端”网络媒体的发展，提高了新闻传播的时效性和有效性，充分满足了人们的信息需求。随着互联网的发展，人大新闻宣传环境也发生了深刻变化，互联网媒体日益成为人大新闻宣传的重要阵地。各地人大高度重视互联网背景下的人大新闻宣传工作，在继续发挥报纸、广播、电视等传统媒体作用的同时，积极借助互动的网络新媒体平台，打造人大宣传新阵地，使人大新闻宣传渠道实现平面媒体与互联网多媒体并举，实现“文、视、声、网”立体宣传，提升了人大宣传覆盖面和影响力。

三、“互联网+人大履职”的优化路径

“谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。”随着国家“互联网+”行动计划和大数据战略的实施，互联网正以前所未有的速度席卷各行各业，国家机关也概莫能外。作为权力机关、政治机关和民意机关，人大要正确处理好虚拟政治与现实政治、直接民主与间接民主、网络民意与现实民意等之间的关系，充分发挥“互联网+”的正向作用，突破现有人大工作方式的局限，以“互联网+”促进人大履职，不断壮大人大制度的价值和潜能。

（一）坚持规划先行，引领“互联网+人大履职”发展。“互联网+人大履职”是一项复杂的系统工程，也是一项长期的工作任务，需要统筹规划，有重点、分阶段逐步推进。2012年，全国人大常委会办公厅印发《2012—2017年人大机关信息化建设规划》，推动了互联网技术在各地人大的广泛运用。当前，各地人大“互联网+人大履职”建设发展还不平衡，还存在不少问题，主要表现在思想观念落后，对“互联网+人大履职”重要性认识不足;缺乏整体规划，条块分割，各自为政，网络信息资源共享和业务协同不够;专业人才缺乏，信息化设备不能充分发挥作用;等等。为此，要研究制定长远的、具有前瞻性和可操作性的“互联网+人大履职”发展战略规划，在建设目标上从过去注重业务流程电子化、提高办公效率，向更加注重支撑人大履行职能、提高工作绩效转变，在建设方式上从部门独立建设、自成体系，向跨部门跨区域协同互动和资源共享转变。

人大履职数据库，是“互联网+人大履职”的基础性工作，是信息资源共享的关键。要加快以立法工作数据库、监督工作数据库、人大代表工作数据库、机关工作数据库为重点的人大信息资源库建设，汇聚整合上下、左右、内外部信息资源，最大限度地实现人大信息资源共享和开发利用，为人大科学民主决策提供信息支持。要注意纵横协调，将“互联网+人大履职”纳入当地信息化建设的总体规划，实现人大数据库与党委及“一府一委两院”数据库互联互通、共享交换。要注重人大的特色，通盘考虑人大依托互联网履职的硬软件建设、安全运行等问题，形成具有人大特色又符合信息化建设共性的工作体系。

（二）扩大“互联网+”政治参与，提高人大履职回应性和民主性。互联网模糊了线上和线下的空间距离，实现了线上推动线下的政治发展。在此背景下，线上参与和线下参与并存已成为客观存在，各种混合的参与手段也在不断地扩展着公民参政议政的途径[7]。人大要深刻把握网络政治的特点，立足自身职能，不断创新网络政治参与载体，提高人大履职的回应性和灵敏度。

密切关注网络民意。了解公众对当地政治、经济、文化、民生等方面关注的热点，作为人大掌握民意，科学决策，行使职权的重要依据。建立网络民意收集、整理、吸纳、反馈的长效机制，加强对网络民意的科学分析，过滤网络民意中非理性内容，及时将公众多元、真实的社会利益需求以合法的途径输入公共决策过程。

加强与网民交流互动。充分发挥人大门户网站作用，优化栏目设置，强化交流互动栏目，方便公众建言献策，为公众参与人大工作提供渠道。人大立法、监督议题的选定、视察调研项目设置等，可在网上征求意见。开设访客留言、网上论坛、在线问答等栏目，与网民交流互动，向网民征求意见和建议。建立人大代表专页和“网上窗口”，公布人大代表的联系方式，建立并公开代表个人工作邮箱、微博和博客等，主动发布有关信息，征集公民意见，接受公众监督。

积极回应网络热点。借助网络发现问题、解决问题，提升人大监督的针对性和实效性。收集分析网络舆情，及时发现本地事关改革发展稳定大局的重大问题和人民群众切身利益、社会普遍关注的热点问题，作为人大监督工作重点，回应社会关切，在反馈溝通中实现与公众的良性互动，以此彰显人大履职的民意理念和民权取向。

（三）立体化媒体传播，扩大人大新闻宣传覆盖面和影响力。在传播领域，互联网被称为继报纸、广播、电视等传统媒体之后新的“第四媒体”，网络时空的开放性、时效性和互动性特点实现了“全历史、全社会、全受众、全天候”的信息传播，使得网络新闻拥有数量最为众多、层次最为多样的大众群体。2019年1月25日，中共中央政治局就全媒体时代和媒体融合发展举行集体学习，习近平总书记强调要运用信息革命成果，推动媒体融合向纵深发展。人大新闻宣传要积极适应现代信息技术迅速发展要求，在利用传统媒体开展新闻宣传的同时，加强各类新平台终端建设，大力运用网站微博、微信、手机客户端等新兴媒体，形成全媒体传播体系，抢占人大宣传舆论的制高点。要跳出人大系统，打破工作壁垒，建立健全人大与宣传部门、新闻媒体的交流协作机制，实现信息互通，资源共享，整体协同作战。

要强化受众意识，贴近公众需求，瞄准和把握网民的浏览习惯，聚焦公众和社会的“关切点”，寻找人大事件与公众生活联系的“结合点”，用群众语言、网络语言、身边事例、鲜活方式讲好人大故事，唱响人大声音，吸引公众对人大新闻宣传的关注和参与。注重多元多样，综合运用图文、图表、动漫、音视频、同步直播等多种形式，实现从可读到可视、从静态到动态、从一维到多维的升级融合，让人大新闻宣传丰富多彩，雅俗共赏，焕发生机和活力。

在互联网时代，“人人都是麦克风”，人人都可以通过网络终端查阅、转发、评论公共事件和公众人物，网络不仅仅是虚拟意见表达渠道，而且已经成了新的社会动员方式。人大要加强网络舆情监测和研判，组建网评队伍，对苗头性、倾向性舆情信息及时回应，以权威性的“人大声音”引领网络舆论走向，牢牢掌握网络政治动员主导权。

（四）强化要素支撑，推进“互联网+人大履职”持续健康运行。要建立健全工作机构，落实专职人员负责网站和新媒体运行与管理，落实人大网站和新媒体技术支撑单位，实现人大网站统一建设、统一管理、统一维护。管理制度建设是“互联网+人大履职”有效运行的基石。要建立健全信息保障和栏目共建机制，明确网站信息报送、信息审查、信息发布的具体实施办法和流程，保证网站信息资源丰富、渠道畅通、来源可靠、更新及时。建立保密、机要和信息安全工作机制，保障人大网络和信息化系统安全可靠运行。

开发建设业务应用平台，建设立法工作业务系统、监督工作业务系统、代表工作业务系统、综合服务保障系统。针对互联网用户向移动端迁徙这一趋势，加强微平台、微信公众号等移动终端的开发和软件配套，及时推送文字、图片、文件、语音、视频等信息，为代表履职提供信息化服务，实现人大与代表、代表与代表、代表与选民的密切联系。

提高人大机关干部和人大代表互联网信息技术应用的能力和水平。加强人大机关干部和人大代表全员培训，提高互联网硬件设施和软件应用能力。引进和培训精通平台建设管理、网页制作更新、网络维护与故障排除的专业技术骨干，满足“互联网+人大履职”运转要求。

参考文献：

[1]贾哲敏：《互联网时代的政治传播：政府、公众与行动过程》，人民出版社2017年版，第60页。

[2]张慧娟：《从强制性供给推动到自发性需求导向：“互联网+”代表工作的演进逻辑》，载《人大研究》2017年第7期。

[3]张义祯：《大数据带来的四种思维》，载《学习时报》2015年1月26日。

[4]何瑞琪：《人大工作装上智慧大脑》，载《广州日报》2018年12月7日。

[5]胡国强：《大数据擦亮人大监督“慧眼”》，载《人大研究》2019年第6期。

[6]张天思：《“数读”代表履职信息化“答卷”》，载《人民代表报》2019年3月3日。

[7]【德】诺贝尔·克里斯丁、朱一湄：《互联网背景下中国政治参与的创新——基于混合参与空间理论》，载《理论月刊》2017年第5期。

（作者系江蘇省启东市人大常委会副主任）