基层群众自治制度的实践逻辑、理论趋向及其展望

2019-12-10陈科霖谢靖阳

中共天津市委党校学报 2019年6期

陈科霖谢靖阳

[摘要]基层群众自治制度作为我国的四项基本政治制度之一，在当前推进国家治理现代化过程中的作用日益凸显。新中国成立70年来基层群众自治的实践演进经历了探索与曲折发展，规范化、制度化与法治化以及党领导下的基层协商治理三个阶段，每个阶段都具有显著的时代性。基层群众自治的相关研究呈现从“基层自治”到“基层治理”、从“基层选举”到“基层协商”、从“大众参与研究”到“治理精英研究”等趋向。随着中国特色社会主义进入新时代，未来的基层群众自治将进一步向着党的领导、有序参与及有效治理的方向发展，从而推动和完善国家治理体系和治理能力的现代化。

[关键词]基层群众自治;政治制度;党的领導;国家治理现代化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）06-0061-08

一、问题的提出

“民主”作为社会主义核心价值观的重要组成部分，在社会主要矛盾发生变化、中国特色社会主义进入新时代的今天具有更加重要的现实意义。作为制度意义上的民主，在中国国家治理的诸多制度安排中都有相应的体现：作为根本制度的社会主义制度内含着社会主义民主的必然要求，在此基础上进一步形成的作为根本政治制度的人民代表大会制度，以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，共同构成了我国基本政治制度的基础。在四项基本政治制度中，基层群众自治制度的基层性、民主性、广泛性使得这一制度在推进中国特色社会主义民主建设，乃至推进国家治理现代化进程中都有着特殊的重要意义。《中华人民共和国宪法》第111条明确规定了基层群众自治制度的宪法地位。长期以来，我国实行城乡二元分治的治理体制，因此基层群众自治制度也相应地划分为城市领域的居民自治制度与乡村领域的村民自治制度①。

新中国成立初期基层群众自治制度始于城市的基层群众自治;改革开放以来，村民自治的建设“一马当先”，率先推动了社会主义民主制度的改革进程;随着中国特色社会主义进入新时代，基层群众自治也面临着新的时代转型。与此同时，随着实践的不断演进，相关的学术研究热点主题随着制度安排和基层实践创新的变化而不断加以创新，呈现出高度时代化、理论性与实践性交相辉映的特征。因此，通过系统回顾新中国成立70年来基层群众自治的实践变迁逻辑，提炼相关学术研究的关注趋向，进而在此基础上探讨基层群众自治的未来走向，将为新时代基层群众自治制度建设与学术研究提供有益的借鉴。

二、基层群众自治制度的实践逻辑

（一）探索与曲折发展：1949年～1978年

1.居民委员会的建立及其行政化。20世纪50年代初，我国城市开展了民主建政活动，形成具有自治性质的基层居民组织试点。除居民委员会外，治安保卫委员会和人民调解委员会等都是城市居民自治实践的初始样态。在1953年决定建立居委会的时候，彭真就指出，居委会的性质是群众自治组织，而不是政权组织，不是政权组织的“腿”[1]（P426）。1954年第一届全国人民代表大会通过《城市居民委员会组织条例》，规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”。从1956年开始，全国开始建立居民委员会。一直到1958年，居民自治制度发展都十分顺利，被认为是居民自治制度发展的“黄金时期”[2]（P511）。从1958年到“文革”结束，居民自治制度经历了一段曲折的过程，基层群众自治在形式上产生了偏离，并逐步成为行政权力的延伸。与此同时，单位则在组织、动员、服务居民的事务中承担了大多数的职能，由此形成了具有中国特色的“单位体制”。

2.村民自治的艰难探索。农村范围内大体有三种组织形式，即村级政权组织、居民小组和生产队，生产队之下的生产小队则是基本的自治单元。居民小组在实践中也存在着乡村自治的雏形，但其缺乏宪法和法律基础。虽然在村级组织的这三种形式中农民的民主权利有所体现，但总体上随着人民公社化运动的展开，农村基本上被纳入各级政权组织的直接或间接控制之下，农民民主权利无法得以充分体现，如城市居民中推行的群众性自治组织就没有推广到农村。村民自治在事实上落后于城市居民自治的发展。

（二）规范化、制度化与法治化：1978年～1998年

1.村民委员会的自发建立与村民自治制度的曲折恢复。党的十一届三中全会以后，我国积极推进经济体制改革。政社结合的人民公社制度的解体，在一定程度上导致农村基层权力真空和农村社会环境的恶化。为应对社会环境的变化，1980年广西宜州市合寨村出现了第一个自发的群众自治组织——村民委员会。此后，村民自治的自发实践如村民委员会、村民自治会等在多个地方相继出现。

此后，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等一系列法律的修改与制定都为村民自治提供了法律依据。但是，村民自治制度的建立过程并不顺利。一些农村工作者持有“条件论”和“能力论”的观点，认为农民政治存在着参与的被动性、参政能力低、参政环境恶劣，以及“非制度化参与”增多的问题，使得村民很难积极参与村民自治的运作。一些理论工作者持有“超前论”的观点，认为村民自治超越了现实需要，给农村基层治理带来了许多问题。一些基层政府反对推行自治。由此形成了关于村民自治制度的争论。

有关村民自治制度争议的核心是，乡镇政府与村委会之间的关系是“领导”还是“引导”。一些了解农村工作的中央和地方干部认为乡镇政府与村委会之间的关系应该是领导关系，他们认为，如果以指导关系开展工作，这会使国家的相关任务如计划生育等难以贯彻落实在农村基层。而彭真通过摆事实、讲道理的方法，反复解释村民自治作为民主训练班的历史意义所在，最终使引导关系原则赢得多数代表的支持[3]。

尽管村民自治制度在曲折中恢复并逐步完善，但村民自治仍处于“示范”阶段。根据中国社科院1996年的一项全国调查，村民自治实施较好的乡村多是相对富裕的乡村，干群之间契约程度较高。而许多农村的自治只是口头自治，流于形式，甚至有三分之一的村庄变成“瘫痪村”或“失控村”[4]。特别是随着分税制改革开展后，农村治理能力下降，使得村民自治呈现出一些新的问题。

2.居民自治制度的恢复及“后单位制”时代的居民自治创新。

随着早在1952年颁布的《治安保卫委员会暂行组织条例》、1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》和《人民调解委员会暂行组织通则》三部法规的重新颁布，居民委员会在改革开放后逐步恢复其自治性质。

1982年《中华人民共和国宪法》规定居民委员会是基层群众性自治组织。1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，并于1990年1月1日起实行。该法的颁布为居民委员会的建设提供了法律依据。

1992年之后，我国市场化改革步伐加快，加速了传统治理方式即单位制的解体。“后单位制”时代单位所承担的职能“溢出”，需要新的组织承接。在社会机制发育不完善的前提下，居委会首当其冲承担越来越繁重的任务。由于居委会疲于应付自上而下的行政事务，使得居委会日益呈现准行政化组织的倾向。在这样的背景下，民政部于1991年首次提出“社区建设”概念，征求各地意见，并选取若干城市作为试验区，鼓励城市基层自治创新。随后以“沈阳模式”“南京模式”“江汉模式”等为代表的探索为进一步完善居民自治制度提供了宝贵的实践经验。

（三）党领导下的基层协商治理：1998年至今

1.政治话语的建构：党领导下的基层协商治理。进入新世纪以来，中央日益突出党的领导和协商民主在基层治理中的作用。党的相关重要文件不仅将“基层群众自治制度”在“中国特色社会主义政治制度”的制度框架内加以确定，还将“党的领导”和“协商民主”等制度安排内置于“基层群众自治制度”之中。党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[5]，从党和国家事业发展全局出发，提出了新时代党的建设总要求，明确“党是领导一切的”。基层的选举也出现了两委“一肩挑”的实践，即党委书记兼任村、居委主任。“国家治理”“基层治理”“党的全面领导”“协商民主”等日渐成为理解基层群众自治制度发展方向的关键词。

2.党领导下的村民自治新实践。在村民自治领域，与1987年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》相比，1998年正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》增加了明确基层党组织在农村地区地位和作用的规定。可以看出，基层自治制度的发展已经被定调为“党领导下的村民自治”。党的十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的“三治合一”治理体系，也推动了村民自治的发展。

出于减轻农民负担、规范遏制地方政府行为等目的，2001年起中央逐步推行税费制改革。这项改革一定程度缓解了农村干群关系。但税费改革后，出现了所谓的“悬浮型”[6]和“内卷化”[7]政权。实践中，党领导群众共治的探索在各地兴起，如广西宜州推行的“党领民办，群众自治”的“党群理事会”等。协商民主實践越来越广泛，如浙江温岭的“民主恳谈会”、各地的“乡贤理事会”和“村民议事会”等。这些村民自治创新日益推动了村民自治形式的多样化与活力的提升。

3.党领导下的城市社区自治新实践。在城市自治领域，随着改革开放的深入发展，“社区建设”的重要性日益突出，并与居民自治的功能紧密结合。1999年民政部开展“全国社区建设实验区”的试点工作。

2004年《中央办公厅转发〈中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见〉的通知》强调，在新形势下社区党组织要“领导社区居民自治组织……推进社区居民自治”。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，这是党中央、国务院在居民委员会建设史上首次发布的政策文件。党的十九大报告则进一步强调社区治理中心的下移，并借此推动社区建设。

为了改变居委会处于城市政府管理体制的“末梢”、居委会与政府部门关系错位、政府部门下派给居委会的任务令其不堪重负等情况，多地开始推行“议行分设”“居站分设”的改革。在党建引领基层治理的大方向下，城市的基层党组织正在日益发挥其统合社区各组织、引领群众自治的领导核心作用。各地的协商民主实践如“居民议事会”“党群议事会”“院落（楼栋）议事会”等蓬勃发展，从而以党建引领推进基层治理进入“绣花”式的精细化阶段。

三、基层群众自治制度的理论趋向

在基层群众自治的研究领域，相关探讨主要聚焦在八个议题：一是自治与否之争，即村民委员会和居民委员会发展方向应该是自治化还是行政化？二是民主价值之争，即基层群众自治是否是民主政治的突破口？三是理论与经验之争，即基层群众自治研究应该要面向理论还是面向中国的实际？四是居民委员会与村民委员会的组织研究;五是居民与村民的政治参与研究;六是基层的权力结构及权力关系研究，如“乡政村治”“两委关系”研究等;七是自治单元研究，如农村的自然村自治、村民小组研究等，以及城市的楼栋自治、院落自治等;八是自治资源研究，如社会资本、社会组织、村规民约等。

总结基层群众自治研究可以发掘出三个主要的研究趋势。从价值层面看，呈现出从“基层自治”到“基层治理”的转变;从技术层面看，呈现出从“基层选举”到“基层协商”的转变;从主体层面看，呈现出从“大众参与研究”到“治理精英研究”的转变。这三个主题的研究趋势有其内在联系，随着从“自治”到“治理”的价值转换，“基层选举”独大的局面让位于“基层选举+基层协商”的双轮驱动，进而促进基层治理的现代化;为了使基层治理绩效更加显著，学界对治理主体的研究不再局限于“大众参与研究”，而是把目光放在更能够促进基层有效治理的“治理精英”，如农村的“新乡贤”、城市社区的“积极分子”等。

（一）价值：从“基层自治”到“基层治理”

对“基层自治”和“基层治理”相关关键词的检索发现，二者研究数量一直处于上升趋势，自2009年开始，以“基层自治”为主题开展的研究趋于稳定，而以“基层治理”为主题的研究则呈现指数级的增长。关于基层自治领域的研究，大体可以分为两个阶段基于学科发展史的特点及技术原因，本文所关注的基层群众自治研究主体部分始于1978年，下同。。

第一个阶段约为20世纪70年代末到90年代末。这一时期我国正大力推行基层群众自治制度，研究特点是“自治话语”独大。在乡村基层自治领域，该阶段初期学界侧重于村民自治相关理论探讨，如村民自治的必要性、功能、意义等，或侧重对村民自治制度、代表会议制度等的制度分析。实践中村民自治相关示范活动也如火如荼进行着。这些都表明乡村自治初始期的学界研究，其“制度推广”“政策宣传”色彩浓厚。在该阶段中后期，学界的探讨热点是国家与社会关系问题，村民自治价值问题，村民自治制度与中国政治民主化的关系问题等。在实践中村民自治经过了十余年的发展，诸多问题如村民自治与政府行政的关系问题（乡政村治）、村委会与村党支部关系问题（两委关系）、村委会半瘫痪状态等已经开始显现，这些现实问题都带动了学界的研究热潮;在城市基层自治领域，学界的研究多是对居民为何不参与、居委会行政化、政府为什么及怎样退出社会领域等话题。在居民自治领域，同样有着突出的现实问题。虽然国家层面力主自治政策推行，但社区自治行政化倾向明显，学界主要探讨的主题是“为何居民不参与”以及“怎样提高居民参与”，在这一阶段的研究中，“自治话语”占据了主流。

第二个阶段约为21世纪初至今。在这个阶段，党的相关文件突出“城乡社区治理”的理念，“协商民主”“党的领导”等融入“治理体系”中。研究的特征体现为：“治理话语”越来越成为学界研究主流，“自治话语”开始谋求转型。虽然对群众参与和自治组织行政化等现象持续关注，但学界多是从“如何治理好社会”这个基调出发开展更加具象化的研究，“实用主义”“实证主义”色彩凸显。

在乡村基层自治领域，经过税费改革，乡政村治关系发生剧变，“三农”问题也受到更多重视。经过约20年的实践发展，村民自治并没有带来学界所关注的预期绩效。“三农”问题似乎并不能在“自治”安排下被妥善处理，而“治理”正因其所内在包含的“自治”精神和治理績效导向而受到学界热捧。正如贺雪峰在探讨村民自治时指出，最为重要的争论不应该再集中于“是否应该实行村民自治”这一政策判断上，而应在村民自治的政策框架下，针对农村社会实际，构思出赋予政治技巧的村治装置[8]。村民自治价值独大的时代已经过去，“治理话语”与“自治话语”并存。随着实践的深入，在“治理话语”下，学界研究呈现横向扩展和纵向深入特点。研究主题增多，除了乡村关系、两委关系、村委会问题等，还有宗族问题、精英参政问题、农民流动问题、弱势群体问题等。

进入21世纪初，尽管质疑村民自治的声音并没有中断，但修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》重申了村民自治权利。治理理论的引入进一步肯定了自治的价值。研究者开始在“村民自治”政策框架内探索村民自治的“有效实现形式”。同时，学界更多关注到要开发农村资源，如社会资本、新乡贤等，以实现历经剧变的农村社会的“善治”。可以看出，虽然“治理话语”独大，但“自治话语”开始谋求转型，融合进“治理话语”。

在城市基层自治领域，伴随“协商民主”“共治”“治理”等理念的流行，学界更多关注到如何从“治理”层面来探讨社区建设问题。随着“找回政府”的呼声渐起，学界开始呼吁党组织、政府、社会组织、居民自治组织等主体共同推动社区治理，即所谓“合作治理”或“共治”，相关学术观点则更多强调协商民主，而非强调“自治至上”。

（二）技术：从“基层选举”到“基层协商”

选举民主是村民自治的基础，学界一般对选举民主给予积极评价，农村民主选举作为一种治理方式是必然选择，农民可通过这种方式来维护和扩大其利益。虽不可否认选举民主有缺陷，但至少能作为一种纠错机制[9]。一定意义上讲，人民熟悉选举程序，能够奠定社会稳定的基础，此即农村选举的关键所在。但村委会选举在家族竞逐利益的情况下，容易演变为一场家族博弈，而且村委会选举中的贿选问题、宗族问题频发，

这成为农村比较普遍的现象。

学界开始反思“基层选举”的弊端。有学者对“选举是民主的本质”这一观点提出质疑，认为选举民主只是弱意义的民主，而协商民主因使公民通过讨论，参与公共政策的形成，是民主发展的更高形态[10]。有学者也指出，选举出来的村委会并没有在村级事务上进行有效的治理

[11]。有学者提出了一个比较尖锐的问题——“中国的村民选举是民主之路吗？”中国乡村的“权力行使”并没有跟上“权力获取”的变化，政府、党支部和宗族等组织妨碍了民主规则的进一步实施。所以对民主进行单纯性的程序性定义是有问题的[12]。

伴随着“协商民主”概念的引进和传播，学界越来越多地讨论协商民主的内涵、特征等，并关注协商民主政治作为民主政治的一种具体形式在中国运行的现实可行性[13]。有学者将公民协商提高到中国基层民主建设的战略任务高度[14];有学者认为协商治理是中国特色的人权实现途径和机制[15];有学者认为村民自治并没有为村民建立起有效的制度性权益保证机制，而在中国农村推进协商民主建设，赋予村民更多民主决策、管理、监督权，将会更好地保障村民权益，提高农村民主水平[16]。

以1999年浙江温岭城乡的“民主恳谈会”和1996年上海市建立的全国第一个“居民议事会”为代表，各地蓬勃发展的基层协商民主实践引来众多学者开展基层协商民主的研究。在农村环境日益复杂的情况下，协商民主有助于重拾村民自治制度的价值。

在基层自治领域，协商民主已成为学界研究主流，有学者提出协商民主虽好，但实现选举民主与协商民主的共生式发展，才是民主建设的可行路径。因为民主选举已经成为基层政治生活不可或缺的一部分，而民主协商进展缓慢。但协商民主的意义重大，因此要推进选举与协商双重发展，作为基层自治的“双轮驱动”[17]。

从“基层选举”到“基层协商”的制度重心变化和学术研究转向，背后体现的是党和国家关于基层民主发展方向的战略转变。基层协商有利于弥补基层选举的不足，改善基层治理因基层选举带来的混乱局面，维护了基层社会稳定，巩固了党的执政根基。在各种政治力量的博弈中，中国共产党选择以基于中国传统政治文化的“协商民主”话语体系来替代西方式的“选举民主”话语体系[18]。

（三）主体：从“大众参与研究”到“治理精英研究”

村民自治在实践中存在着诸多村民参与方面的问题，如普通村民对村民自治权利的忽视，或者其处于劣势地位而不利于参与自治，抑或农村中的精英阶层存在着“操纵”的现象，这些问题都反映出学术研究与现实之间的差距。与此同时，在中国学界语境下，“国家-社会”视角似乎隐藏着弱社会的意味，

而探讨“三农”问题时，农民被理所当然地视为弱势群体，为此，学术界对这一弱势群体给予了一定的关注。

城市社区居民自治与农村村民自治相比，居民参与率低，参与机制不完善，参与方式以动员式参与为主、参与内容以非政治性参与为主等问题都直接导致了居民自治效果不佳。关于居民参与不足的原因，学术界的主流观点给出了相关理论解释，比如，我国社区居民的自治意识和社区归属感不足、“单位意识”依然存在、政治全能主义的长期影响、长期行政化的社区管理方式助长居民对政府的依赖心理、现代都市生活的特征客观上并不利于居民社区参与行为的发生

[19]、居委会的资源约束和理性驱使等[20]。此外，利益因素、社区“失权”、社会资本匮乏等因素的探讨对其提供了一些可资借鉴的解释。

随着研究的深入，部分学者开始转向对“治理精英”的研究。这些学者对基层社会中的政治人进行分析，并将其分为两种角色，即精英群体和普通村民（居民）。精英阶层的参与是高效的，而普通村民（居民）的参与明显不足。有效和制度化的精英参与，既改善了基层社会公共权力的合法性基础，又帮助基层干部更有效率推行政策，使民主和秩序都得以体现。进一步完善精英群体的制度化参与机制，并提升其公共理性，是促进基层自治模式持久发展的动力源泉。广东等发达地区农村的实践证明，能人治理与制度化治理相结合、权威治理与专业化治理相结合，优化了农村的治理结构[21]。城市区域也朝着精英治理的方向发展，业委会的领头人和其他参与社区公共事務者，往往是社区中的积极分子。他们或因拥有政治资源和经济资源，或因热衷于参与公共事务而成为社区治理的精英。

但精英治理也存在一些问题，虽然业委会确实发挥了利益表达和聚合、扩大社区自主权的作用，但又可能加剧少数既得利益业主精英排斥大众参与的寡头统治，形成所谓“准派系政治”，进而损害基层民主[22]。在乡村治理中，虽然精英阶级为村民自治带来了动力，但村庄的治理精英和非治理精英的博弈使得村庄中各类行为主体都存在一定程度的行为偏差，容易导致村庄公共治理呈现“亚瘫痪”状态[23]。富人精英治村，也可能带来严重的政治排斥[24]。此外可能加剧“两委关系”矛盾。在挣脱土地束缚之后，大规模农村人口流动带来了乡村发展的“空心化”，大量精英人士外流造成“当家人”缺位[25]。这些问题都值得我们深思，精英治理该走向何方？

近年来，“新乡贤”开始在相关研究中成为热词。农村税费改革后，基层政权悬浮于乡村社会之上，传统的地方权威面临治理失效困境，而新乡贤群体因其具有较高的道德文化修养，可以突出当代农村治理的时代价值，满足当前农村治理主体缺失的需要[26]。在乡村精英人士流失、自治制度失语失效、乡村治理精神呈现断裂的背景下，新乡贤对于推动党的十九大提出的“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”建设有着积极的现实作用。由此，新乡贤的研究或许提供了一种未来基层精英治理的发展方向。

四、基层群众自治制度未来之展望

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对社会主义民主的要求呈现出“质量齐升”的新格局。因此，基层群众自治制度的研究与实践将从“有没有”“够不够”转向“好不好”。在这个意义上，新时代的基层群众自治，其学理与实践仍有着巨大的发展空间，如何进一步回应新时代的要求，以基层群众自治的科学化、民主化、法治化建设，真正落实社会主义对“人民当家作主”的本质要求，需要继续加强党的领导，确保有序参与和有效治理。

（一）党的领导：基层群众自治制度的根本保障

构建中国基层治理故事的叙事逻辑，需要关注“中”“西”“马”三个源流。“中”即中国源流。长期的集权主义政治传统限制了基层自治的发展经验积累，继续推行基层自治需要有引导性力量支持。“西”即西方源流。“民主”“自治”等来自西方，在我国的革命、国家建设和改革中逐步纳入我国的价值体系。推动基层自治有利于维护我国的国际形象，改善国家治理的合法性基础，因此需要进一步凸显基层群众自治的民主属性。“马”即马克思主义源流。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者和社会发展的真正动力，而中国共产党正是代表中国最广大人民根本利益的政党。因此，在“强国家—弱社会”的格局未发生根本改变的情况下，我国的基层群众自治应当走向“引导型自治”的发展道路。新时代推进基层群众自治制度的继续发展，其根本的政治保障是加强党的领导。中国共产党因其广泛代表性、权威领导性而成为基层自治的引导者。在基层自治的未来发展方向上，应始终坚持党的领导，在不断克服长期集权主义并有序实现分权的基础上提高基层治理的效能，进一步增强党的执政合法性，提升党的引导力、执政力和治理效能，从而形成基层治理良性循环。

（二）有序参与：基层群众自治制度的实践要求

国家治理有两个核心的目标，即“政治现代化”与“政治稳定”。国家建设的目标是现代性，推动社会主义现代化建设，是国家治理需要实现的长远目标;但国家现代化过程中各种政治、经济利益诉求的冲突很可能造成现代化进程中的政治不稳定。因此，两大核心目标之间存在着既有的体制性张力。对于基层群众自治制度而言，放任的基层群众自治显然不利于社会稳定：在村民自治领域，由于村民自治架构不完善，使得村干部存在“有利可图”的权力灰色空间，而村民的政治参与能力偏低，造成了许多农村的贿选现象发生，从而导致诸多的“村霸”与村治腐败现象。而在城市基层自治中，若完全加以放任，则很可能会出现反对意见领袖影响基层治理的困局。世界诸多国家的经验表明，民主参与的前提是理性参与、有序参与，否则就会陷入无政府的混乱状态，以民粹主义运动为代表的所谓“自治”，在根本上存在着逻辑上的困境，从而无法达成“政治现代化”与“政治稳定”并举的双重目标。

在新时代建设社会主义现代化国家，“和谐”是其中应有之义。而和谐社会的基本要求就是政治社会稳定，这势必要求建立一个有序的社會治理格局。

党的十九大报告已经指明了基层治理的发展方向，即“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[5]，在保证基层群众参与、焕发基层自治活力的同时，通过加强党委领导和政府负责的作用，可以进一步确保基层群众自治制度在政治社会稳定的框架内运行，从而发挥“引导型自治”的体制性优势。

（三）有效治理：基层群众自治制度的最终归宿

基层自治作为基层治理的有机构成部分，其最终归宿是实现基层社会的有效治理，即“善治”。基层群众自治制度未来发展应注重两个方面：一是回应基层群众的需求;二是实现基层的有效治理。“协商民主”和“治理精英”是有效治理的重要抓手。协商民主能够让民主不仅体现在起始授权阶段，还能够体现在过程参与阶段。协商民主与选举民主的结合，既能够有效回应基层群众诉求，又能确保基层社会稳定，实现有效治理。实践表明，治理精英在基层自治框架内的制度化参与有利于改善基层社会治理绩效。未来应进一步促进协商民主与选举民主的“双轮驱动”，并在技术上对协商民主的程序进行优化。

同时，以“自治、德治、法治”相结合的要求指导基层群众自治制度的发展方向，将城市社区积极分子、乡村“新乡贤”等吸纳进基层自治制度框架内，在确保回应基层群众需求的基础上，实现基层社会的有效治理。

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