新时代农村基层党组织组织力评价体系研究

2019-12-10赵晓霞白玉邝良锋

中共天津市委党校学报 2019年6期

赵晓霞白玉邝良锋

[摘要]目前对农村基层党组织组织力的研究多集中在其内涵、困境和提升路径等方面，尚缺乏对组织力评价体系构建的研究。依据组织理论和政党理论从解决外部问题的实效性和增强内部的凝聚力两方面搭建组织力的内部和外部评价体系。作为外部评价体系的实效性评价指标需要围绕组织解决问题的复杂性、成功性和可靠性来搭建;作为内部评价体系的凝聚力评价指标应依据组织的公众支持力度、党员力量和财政实力来确立。构建农村基层党组织组织力评价体系可以为落实党的十九大提出的提升基层党组织组织力的目标提供评价依据。

[关键词]农村;基层党组织;组织力;外部体系;内部体系

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）06-0025-08

一、问题的提出

党的十九大指出基层党组织的建设“要以提升组织力为重点，突出政治功能”。由此，基层党组织组织力成为学术界关注的热点问题。目前，围绕基层党组织组织力问题，学术界取得了很大研究进展。一是组织力内涵界定。有学者从基层党组织解决组织“内”“外”问题出发，将其界定为“对内开展党内活动”和“对外处理与群众关系的能力”[1];有学者基于基层党组织需具备满足“上”“下”需求的能力，将其界定为“完成执政党自上而下赋予的任务和使命”及“满足和帮助民众实现多样化的需求”的能力[2]。二是组织力提升困境。当前农村基层党组织普遍存在“运转低效”“凝聚力和向心力不足”“干部人才储备青黄不接”等现象[2]，致使农村基层党组织组织力呈现“弱化、虚化、边缘化”的问题[3]。三是组织力提升路径。学者从满足“民众需求”、优化“运行机制”[2]角度，提出强化政治功能、夯实基层组织基础、完善公共服务、提升自治能力等组织力提升的具体路径选择[4][5]。总之，学者们围绕基层党组织组织力的概念、提升困境和具体路径进行了不同程度的研究。但由于基层党组织组织力弱化的原因“通常并不是基层党支部主观意向，或客观上无法克服的困难”，而与“缺乏评价的标准”息息相关[6]。由此可见，建立一套科学、合理的农村基层党组织组织力评价体系显得非常必要。这恰恰也是目前学术界研究所缺乏的内容。

二、基层党组织组织力评价的理论依据

由于基层党组织不仅是一个一般意义上的组织，更是一个以执政为目标的政治性组织，因此，构建基层党组织组织力评价的理论依据既有组织理论依据，也有政党理论依据。

（一）组织理论依据

“组织能力被认为是嵌入到社会，由社会互动产生的，代表了一种集体的‘解决问题的方式”[7]。可见，组织力就是一种解决问题的能力。首先是处理复杂问题的能力。复杂性是指“不确定性下问题的情境和决策的特征”，“解决复杂的任务需要具有广泛的能力”[7]。评价一个组织组织力高低不是看这个组织能否处理简单问题，而是看能否处理具有“模糊性”[8]（P129）且“松散耦合”[8]（P140）的任务。其次是成功处理问题的能力。由于能力与性能息息相关，被认为是在处理一件“必须被认可和欣赏”的事情[9]。而评价处理一件事情是否被认可和被欣赏的标准就是成功，因为“只有在取得成功的情况下，它们才会得到认可，并被归因于一个执行良好的组织”[7]。最后是解决问题的可靠性。西方学者认为，“一组解决问题的活动并不能称为一种能力，除非它被证明在各种情况下都是成功的，并且组织能够复制它。”[7]解决问题的可靠性不是指一次偶然性解决问题的经验，而是经常性的经验，这种经验可以为解决其他类似的问题所借鉴。“因此，对于一个组织来说，将偶然成功的协调工作转化为可靠的解决问题模式的能力变得至关重要。”[7]

（二）政党理论依据

政党一方面要解决“它们为谁的利益和信仰服务”的问题，另一方面又要解决“为其活跃成员获得理想或物质上的优势”的问题[10]。政党作为一种特殊的组织需要实现两种目标，即对外和对内的目标，对外的目标就是为社会公共利益服务，对内的目标就是为党内利益服务。“为了实现这些目标，他们需要权力，而其中一个主要方面是获取政治权力的资源。”[10]西方对于政党力量的评价始终围绕获取政治资源来进行。这些资源包括“选举（选票）、参与性（成員）和财政（资金）”等[10]，这也实际上是从公众支持力度、党员力量和财政实力来进行综合评价。

第一，就公众支持力度而言，指的是“一个政党在赢得民众支持方面的成功”[10]。由于“公众对政党能够进行有效的选择，是西方政党政治存在与发展的前提条件”[11]，而这与选票密切相关。评价一个政党获得选票的实力就体现了公众的支持力度。

第二，就党员力量而言，指的是“一个政党在发展强大的个人支持、从属关系和参与纽带方面所取得的成功”[10]。这种强大的“个人支持”实际上就是指一个政党能发展多少党员的绝对数量以及合格成员的比例[10]。

第三，就政党财政实力而言，指的是一个政党“吸引物质资源——货币资源或实物资源的能力”[10]，因为“经费保障是任何一个组织生存和发展的前提，政党财政则是政党政治的重要基础”[12]。对于政党财政实力评估，西方学界采用的一个方法就是“以可用财政资源（年收入和净资产）的绝对值计算”[10]。

当然，我们的政党制度与西方政党制度是截然不同的。由于我国执政的共产党是历史和人民自然选择的结果，从全国层面来看，中国共产党的支持实力和制度实力以及组织实力都具有无可比拟的优越性。但由于存在“一些基层党组织弱化、虚化、边缘化”问题[6]，因此，这里需要评价的是基层党组织组织力的问题。

综上所述，组织能力的评价主要从组织解决问题的实效进行，政党能力的评价则主要从政党自身建设出发，二者分别属于外部效果评价和内部效果评价。由于我国基层党组织既是一种基层组织，也是一种政党组织，对我国基层党组织组织力提升的评价既要考虑组织理论依据，也要考虑政党理论依据，即综合考虑内外两方面因素对基层党组织组织力进行评价。

三、农村基层党组织组织力评价的体系构建

按照《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》），农村基层党组织对外需要落实“经济建设”“精神文明建设”和“乡村治理”的重点任务，对内则需要做好“领导班子和干部队伍建设”“党员队伍建设”“领导与保障”工作。因此，需要按照《条例》要求从内、外两个方面构建起农村基层党组织组织力的評价体系。根据外部评价体系和内部评价体系两个维度，设置复杂性指标、成功性指标、可靠性指标、公众支持力度、党员力量、财政实力六个评价指标;经济建设、精神文明建设、乡村治理、领导班子和干部队伍建设、党员队伍建设、领导与保障六项任务。

（一）外部评价体系

从组织理论依据来看，对组织能力的评价主要围绕组织解决实际问题所体现的复杂性、成功性和可靠性展开。对农村基层党组织组织力的评价可以从农村基层党组织在解决农村面临的经济建设任务、精神文明建设任务和乡村治理任务所体现的复杂性、成功性和可靠性来展开。

1.复杂性指标。对于复杂性的含义，《辞海》解释为事物或系统的多变性、多层次性、不确定性和多因素性[13]（P578）。由于《条例》对农村基层党组织需要完成的三大任务的规定是确定的，不存在多变性和不确定性，由此，这里的复杂性主要体现为多层次性和多因素性。

由于“任何系统内部都具有相同结构水平的部分和不同结构水平的部分，相同结构水平的部分属于同一个结构层次，不同结构水平的部分则形成了不同的结构层次。”[14]因此，多层次性就体现为三大任务的解决要分步骤完成。具体来说，经济建设任务的层次性体现为从“对经济工作的领导”到“打赢脱贫攻坚战”再到“壮大集体经济”;精神文明建设任务则是沿着先“组织群众学习习近平新时代中国特色社会主义思想”，到“改善农村人居环境”，再到“加强和改进思想政治工作”，到最后实现“在意识形态上站稳立场”;乡村治理任务则是按照先“形成共建共治共享的乡村治理格局”，再健全“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，到实现“全员参与建设美丽乡村”，最后彻底“解决群众最关心最直接最现实的利益问题”。

多因素性就是指农村基层党组织要全面落实各项任务所包含的每一维度。经济建设任务的第一层次包括“巩固和完善农村基本经营制度”“稳定发展粮食生产”“推动乡村产业振兴”“绿色发展”“制定本地经济发展规划”“农村创业创新”六个维度;经济建设任务的第二层次包括“如期实现脱贫目标”“巩固发展脱贫攻坚成果”两个维度;经济建设任务的第三层次包括“集体资源合理开发”“集体资产保值增值”“确保农民受益”三个维度。精神文明建设任务的第一层次包括“宣传教育”“正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系”“‘四有新型农民”三个维度;精神文明建设任务第二层次包括“传承发展提升农村优秀传统文化”“改善办学条件，普及义务教育”“开展文明村镇、文明家庭创建活动”三个维度;精神文明建设任务第三层次有“宣传先进事迹”“了解群众思想状况、解决实际困难”两个维度;精神文明建设任务第四层次体现为“抵制腐朽落后文化侵蚀”和“做好农村宗教工作”两个维度。乡村治理任务的第一层次包括“两委会成员的合理任职”“村务监督委员会”“党员任职比例”和“四议两公开”四个维度;乡村治理任务的第二层次有“制定完善村规民约”“推进乡村法治建设”和“建设平安乡村”三个维度;乡村治理任务的第三层次有“山水林田湖草系统治理”和“污染防治”两个维度;乡村治理任务的第四层次则包含“关爱特殊人群”“公共服务供给”“乡村治理智能化水平”三个维度。

2.成功性指标。由于组织“只有在取得成功的情况下，它们才会得到认可，并被归因于一个执行良好的组织”[7]，因此是否成功完成任务对于评价基层党组织组织力就显得非常关键。

为有效判断任务完成的成功性，首先需要弄明白各项任务的最终目的。由于幸福美好生活“是一种良性的以至理想的存在状态，是人们生活的意义所在”[15]，因此经济建设任务的最终目的就是“幸福美好生活”;又由于“习近平新时代中国特色社会主义思想回答了‘中国向何处去‘世界向何处去的‘中国之问和‘世界之问”[16]，因此，精神文明建设任务的最终目的就是“用中国特色社会主义文化、社会主义思想道德牢牢占领农村思想文化阵地”;同样由于善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民之间的最佳状态[17]（P8-9），因此，乡村治理任务的最终目的也就是“善治乡村”。

衡量这些最终目的的实现程度成为评价三大任务成功性的关键性指标。对于“美好生活”的具体评价，应包含的指标有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好;对于“用中国特色社会主义文化、社会主义思想道德牢牢占领农村思想文化阵地”的具体评价，《条例》解释为“弘扬时代新风”“听党话”和“反对各种错误观点”;对于“善治乡村”的具体评价，可将其细化为“合法性”“法治”“透明性”“责任性”“回应性”“有效性”“参与”“稳定”“廉洁”“公正”等十个方面的指标[18]。

3.可靠性指标。根据组织理论，可靠性就是解决问题的模式具有可推广性。2019年1月1日，中央组织部负责人就新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》答记者问时指出，基层党组织要“针对一些农村基层党组织弱化、虚化、边缘化，带头人素质不高、能力不强，党员先锋模范作用不明显，农村基层党建主体责任不落实、保障不力等问题，提出务实管用的措施办法”。这里的务实管用就是既能解决问题，又具有可推广性。可见，可推广性是考察农村基层党组织组织力的一个重要因素。

对于推广性所应包含的具体指标，有学者将其概括为“见微知著”“理论自洽”“目的抽样”和“受众认同”[19]。“见微知著”就是从微小的苗头去发现巨大的变化和普遍的规律，即样本要具有代表性;“理论自洽”就是如果解决问题的理论得到参与者和类似群体的高度认同，这样的研究结果就自然而然地具备较大的推广度，即要有认同性;“目的抽样”指的是为解决问题模式提供技术保障，即有针对性地抽样检验理论效果，也即检验性;“受众认同”指“受众面有多广，受众的认同度有多高，推广度就有多大”，体现的是认同性[19]。从这个分析来看，“理论自洽”和“受众认同”实质上强调的是认同性，这里将推广性的指标界定为三个，即代表性、检验性和认同性。

具体到基层党组织组织力而言，代表性就是指对典型、普遍存在的问题提出解决路径，即有针对性地解决“经济建设”“精神文明建设”和“乡村治理”中出现的共性问题;检验性就是不断根据实际需要修正措施和办法;认同性就是解决问题的方案和措施的提出是建立在群众认可的基础上。根据《条例》分析看，经济建设的共性问题有“乡村振兴与环境保护”“脱贫攻坚”“壮大集体经济”;精神文明建设的共性問题有“农民素养”“生活方式”“思想觉悟”“落后文化”;乡村治理的共性问题有“乡村治理格局”“乡村治理体系”“生态文明”和“民生保障”。对于这些问题的解决措施的检验性指标，有学者指出，“理论的饱和度与内在逻辑性是检验质性研究的推广度的重要标准”;解决这些问题方案的认同性指标则可以表述为“新颖性”和“可读性”[19]。

（二）内部评价体系

依前述政党理论，对政党能力的评价主要依据公众支持力度、党员力量以及财政实力来进行。根据《条例》要求，农村基层党组织对内需要落实“领导班子和干部队伍建设”“党员队伍建设”“领导与保障”三项任务。这些任务能否具体落实也是评价基层党组织组织力的关键因素。其中“领导班子和干部队伍”建设在新时代实际上就是实现“把党员组织起来，把人才凝聚起来，把群众动员起来，合力推动新时代乡村全面振兴”的要求

参见《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十九条。，属于“公众支持力度”的考核范畴，这显示了“一个政党在赢得民众支持方面的成功”[10];“党员队伍建设”体现“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求”

参见《中国共产党农村基层组织工作条例》第三十九条。，就是要求优化“党员力量”，也就是指一个政党在能发展多少党员的绝对数量，以及合格成员的比例[10]方面的成功。“领导与保障”任务突出“各级党委应当健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，建立正常增长机制”的要求参见《中国共产党农村基层组织工作条例》第四十四条。，指的是一个政党“吸引物质资源——货币资源或实物资源的能力”[10]。可见，具体评价基层党组织落实“领导班子和干部队伍建设”“党员队伍建设”，以及“领导与保障”三项任务的完成情况与西方从公众支持力度、党员力量以及财政实力对政党能力进行评估同理。因此，这里按照落实“领导班子和干部队伍建设”“党员队伍建设”以及“领导与保障”三项任务的完成情况来构建内部评价体系。

1.“领导班子和干部队伍建设”指标。根据《条例》要求，领导班子和干部队伍建设就是要实现“把党员组织起来，把人才凝聚起来，把群众动员起来”，即评价基层党组织的凝聚力。

党的凝聚力是指党的远大理想和根本宗旨以及党的组织纪律性在党员思想上逐步积累形成，并在党员行动上体现出来的一种精神力量和物质力量。精神凝聚力表现为党的思想理论、政策措施等对人民群众的号召力和吸引力，物质力量表现为党的社会主义事业对满足人民群众生活生产需求的吸引力[20]。凝聚力的构成因素可概括为“党组织向心力”“党员主体地位及忠诚度”和“干群关系”三个方面[21]。其一，对于“党组织向心力”的评价，主要包括“农民入党积极性”“农民对于村党委（支部）组织的会议与活动参与度”“农民对村干部的工作业绩评价”，以及“惠农政策执行满意度”四个方面。其二，对于“党员主体地位及忠诚度”的评价主要包括“党员参与党内事务程度和质量”“党支部的正常活动开展效果”和“监督机制健全程度”三个方面。其三，对于“干群关系”的评价主要从“村民与村党组织工作人员见面频率”“村干部在场比例”和“村民遇困难时对村干部求助概率”三个方面进行[21]。

2.“党员队伍建设”指标。依据政党组织理论，必须要保持一定的党员数量，因为在某种程度上数量优势也影响政党实力[10]。对于政党的规模，学术界也没有给定一个明确的界限。依据管理幅度理论，“一般来说，理想状态下的管理幅度通常为8人至12人。这意味着，一个人或一个组织影响、指挥或带动的理想人数下限大约为8个，上限则为12个，即1∶8或1∶12”[22]。可见，一个组织影响力的理想峰值约为1∶12。当然，也不是说就绝对不能低于或超过这个比例，只是将其作为参考标准，不能偏离过多。

根据《条例》规定，基层党组织队伍建设应该以“优化结构、提高质量”为重点。可见，提高党员质量才是“党员队伍建设”的关键点。依据《条例》要求，对于党员质量主要从以下六方面进行考核。“推进‘两学一做学习教育常态化制度化”“严格党的组织生活”“坚持和完善民主评议党员制度”“确保党员严格履行义务和享受权利”“严格执行党的纪律”“为党员发挥作用创造条件”等。其一，对于“推进‘两学一做学习教育常态化制度化”的考核指标可分为“两学一做”与本地区本部门本单位实际情况密切联系的程度、是否以思想教育为首要任务、是否切实做到用党章党规规范党组织和党员行为以及是否坚持在思想和行动上以习近平系列重要讲话精神为指导。其二，对“严格党的组织生活”的考核需要围绕着组织生活制度的健全度、领导干部带头参加组织生活的积极性、党员参加组织生活的自觉性、批评与自我批评是否严格执行以及组织生活开展的实际效果五个层次展开。其三，对“坚持和完善民主评议党员制度”的考核主要围绕“对优秀党员，进行表彰表扬”“对不合格党员，加强教育帮助”进行。其四，对“确保党员严格履行义务和享受权利”的考核主要围绕着党员对履行党员义务的自觉性、党员践行党的宗旨的尽力程度、党员自身党性修养水平的高低以及党员组织纪律观念强弱程度而展开。其五，对“严格执行党的纪律”的考核指标需要围绕是否经常对党员进行遵纪守法教育、对党员违反党的纪律问题进行教育或者处理进行。其六，对“为党员发挥作用创造条件”的考核可以依据《条例》中是否“给党员分配适当的社会工作和群众工作”来展开。

3.“领导与保障”指标。西方政党理论对于政党财政实力的评估主要依据的是“可用财政资源（年收入和净资产）的绝对值”“占财政资源的比重”和“占国内生产总值的比重”这三个数据[10]。根据《条例》规定，对于基层党组织财政实力的评估根据“乡镇干部工作和生活条件”“办公经费、服务群众经费、党员活动经费的落实情况”以及“农村基层干部和党员基本待遇情况”来决定。由于我国政党制度的特殊性，党组织的基本经费主要来自于党员党费收入和上级党组织的拨付，加之各地经济发展水平不一，不适合采取西方标准。因此，我们采用《条例》规定的三项内容作为“领导与保障”评价指标。“乡镇干部工作和生活条件”可以具体从办公、生活条件及配套服务的完备度以及组织激励关怀情况两方面进行细化;对“办公经费、服务群众经费、党员活动经费的落实情况”的具体评价需要从基层党组织实际经费划拨数额、经费具体使用情况以及经费年终结算三个方面来进行;对“农村基层干部和党员基本待遇情况”的评价细则具体可以从基层现行待遇情况、基层基本报酬增长机制的保障程度两个方面来展开，由此建立起符合我国国情的“领导与保障”评价指标体系。

根据上述针对农村基层党组织组织力的评价指标分析，将其汇总如表1。

四、结语

落实好党的十九大提出的“要以提升组织力为重点，突出政治功能”的要求，“是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”[23];而提升组织力的关键点又以对组织力进行正确评价为前提。构建科学、合理的组织力评价体系更是解决基层党组织弱化问题的着力点。

基于农村基层党组织既属于社会组织范畴又属于政党范畴的缘故，笔者在综合组织力和政党能力的评价指标基础上建构起农村基层党组织组织力的综合评价体系。这样的评价体系既是具体的，又是抽象的：具体指各项具体评价内容是明确的，目的是“有助于更清楚地解释特定的目标，使我们知道需要创造什么样的运作能力，也使对组织是否达成了目标的评估更加客观”[24]（P124）;而抽象又使得各项评价任务具有一定原则性，“与具体的使命和目标相比，它却具有更多运作上的优势”[24]（P125）。

构建科学、合理的基层党组织组织力评价体系最终目标是促使基层党组织能结合实际工作查找问题，提升组织战斗力，以解决“农村基层党组织弱化、虚化、边缘化”的问题。由于目前对基层党组织组织力评价体系的研究成果并不很多，这里对农村基层党组织组织力评价体系的研究也仅仅是一个初步探索，希望引起更多学者对此研究领域的探讨。

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