现行省联社机制存在的问题及其改革路径*

■徐尚朝

随着我国农村金融体系不断深化改革及现代金融企业治理加速推进，省联社的功能和角色定位需重新构建，改革势在必行。本文着重探讨了当前我国省联社机制存在的主要问题，具体表现在产权基础缺乏、法人治理欠缺、技术平台落后、监督管理冲突、风险化解职能消退以及偏离服务农村目标等方面。据此，本文对当前主要的改革模式进行分析，提出当前我国省联社改革的路径。

近些年，随着我国农村金融体系不断深化改革及现代金融企业治理推进，省联社自身存在的体制机制问题逐渐暴露，一定程度上加速了其改革进程。从中央政策看，省联社改革已经提上了重要议程。例如：2016年中央一号文件首次提出开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能；2017年中央一号文件又指出要抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案；2018年中共中央国务院印发《实施乡村振兴战略的意见》，提出推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。这些改革思路逐步显示了中央的改革策略，也为省联社改革指明了方向。本文分析当前省联社机制存在的问题，对常见的改革模式进行对比分析，并结合国家政策提出适合我国区域实情的省联社改革路径。

一、省联社机制存在的问题

1.省联社对农村信用社的行政管理缺乏产权基础。从省联社组成看，辖内农村信用社是省联社的股东，按治理原则是由农村信用社通过股权参与省联社主要高级管理人员的选聘，但事实却相反，由省联社行政任命农村信用社主要高级管理人员，这缺乏产权基础，由此造成的法人治理关系倒挂成为一种特有现象。

2.省联社治理体系与现代金融企业公司治理严重冲突。近年来，农村信用社产权制度改革不断深化，股权配置越来越多元化和多样化，特别是我国大量农村信用社改制成农商行，逐渐迈进现代金融企业管理，对于自主管理权充满了强烈诉求。目前，北京、重庆、上海、天津、安徽省、江西省等已全面完成改制工作。然而绝大多数省联社还沿用着以往的行政管理思路，把改制后的农商行视作下属机构管理，这必然与法人治理关系产生冲突。如在农信社改制过程中，很多民营股东参与改制并成为农商行股东，但无法行使高管等股东权利。

3.省联社的管理体制与金融监管机制存在冲突。从农信社或者农村商业银行的性质看，其属于银行业金融机构，按照监管划分，应由银监会及其下辖银监局、银监分局对其依法实施监督管理，但目前农村商业银行的管理权依然由省联社行驶。这种设置一定程度上削弱了金融监管的动力和积极性。

4.风险化解职能与存款保险制度不一致。以往省级政府承担着农村金融风险处置责任，对于农村信用社的金融风险承担着损失化解的职能。但从2015年我国存款保险制度出台以来，农村信用社被纳入存款保险的范畴，对于其风险化解职能逐步将由存款保险制度承接。这改变了以往省级政府承担农村信用社风险化解职能的现状，一直采用的行政管理难以为继。

5.封闭僵化的技术平台限制了农村信用社的发展空间。对部分地方农村信用社或农商行的调研发现，农村信用社或农商行的技术平台、建设规划以及规章制度等全部由省联社提供，而省联社建设的业务系统功能相对简单，有待加强完善。同时，由于自身研发能力有限，加之决策程序行政化，基层需求往往难以得到及时满足（王勇州，2017），但基层农村信用社或农商行无法自主开发系统，一定程度上限制了其发展空间。

6.现行省联社机制不利于服务农村金融发展的目标。农村信用社是服务最广大农村的金融机构，贴近农民、扎根农村是其发展特色。但从目前省联社与农村信用社之间的关系看，农村信用社似乎是省联社的分支机构，也成为了其发展决策运用的一部分。如省联社通过开展“社团贷款”将部分市县联社的资金直接投放至项目，或者吸收各县市联社的资金，通过资金清算直接在债权市场及同业市场上进行投资，使得农村信用社可能违背扎根农村、服务农村的经营目标。

二、省联社改革模式比较

在2017年银监会就对省联社改革提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社五种模式（黄金木，2017）。但是，这些模式各有利弊，具体采取哪种模式进行省联社的改革还难以明确。为此，本文结合当前主流的改革模式进行辨析，以厘清省联社改革方向。

1.统一法人的模式。统一法人模式有利于农村商业银行集中实力，做大做强。目前，北京、重庆、上海等地早已采用这种方式，完成了辖内法人机构的统一。显然，选择这种改革方式与其直辖市的行政体制有着紧密联系。首先，直辖市区与我国其他省份相比，经济基础较好，区域经济发展实力较强。其次，直辖市区区域范围较小，区域经济发展程度步伐较为相似。但这种模型未必适合区域经济发展水平差距较大的省份或地区。以江西省为例，环“长江经济带”区域与赣南苏区等地在经济发展水平上差距非常显著，同时省内农商行发展步伐不一致。其中：有的农商行经营管理较好，发展较为稳健；有的农商行受历史包袱和实体经济下行影响，经营情况一般。如果按照统一法人的模式发展，不利于全省农商行的发展，也容易使农商行偏离保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，易偏离支农支小的战略定位。

2.金融控股公司模式。金融控股公司模式是指省联社通过注资入股的方式控股农村信用社，运用股东身份参与农村信用社或农商行的公司治理、股权治理和经营治理。在此过程中，由省政府通过资金注资入股省联社，然后由省联社注资入股农村信用社，从而解决产权不明晰的问题。但类似于宁夏黄河农商行的金融持股主体方案，会受制于巨额资金筹措和地域特殊性等因素，不能成为普遍效仿的模式。

3.联合银行模式。联合商业银行模式是指在省级联社、市级联社或者县级联社的基础上，通过各级联社的网络关系，建立区域性的联合商业银行。可以说，这种模式捋顺了产权关系，权责更加明确，避免越位缺位，提高了农村信用社的经营管理水平。但实际上，这种模式与既有的省联社模式区别不大，仍与现代金融制度下的公司治理有悖，且属于国外的实践经验，不一定适合我国国情。

4.金融服务公司模式。金融服务公司模式是指省联社继续发挥以往的行业管理优势，向辖内农村信用社等中小金融机构提供咨询营销、产品研发、科技支撑、人员培训等公共金融服务。这种模式解决了省联社退出行政管理的问题，但当前以省联社拥有的科技水平以及咨询水平，面对激烈的竞争市场，能否立柱脚跟、稳步发展仍是未知数。

5.混合改革模式。由于上述四种模式都属于省联社改革的探索方向，同时也存在一定的历史局限性。而混合改革模式可综合多种模式的优缺点，取长补短，从而提高改革的成功率，也成为一个改革方向。如陕西“秦农模式”，采用“金控集团、行业协会、金融服务平台”三位一体的集成模式，其本质是想综合几种模式的优点，但改制的复杂度与成本较高。从某种意义上说，解决了行政管理以及行业指导的分离问题，但能否达到改革预期还难以预测。

三、省联社改革路径探析

考虑我国各地农村信用社发展水平和治理能力千差万别，风险水平各异，本文认为省联社改革不应固守一个模式，而要以各地实际为重，围绕淡化行政管理以及保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定的目标，注重把握好顶层设计，先行试点，循序渐进，权衡多种模式的优点，设计出适合我国不同区域的改革路径。从理论上说，既要满足淡化行政管理的要求，又要保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，采用“行业协会+金融服务公司”是大方向，符合改革预期。省联社改革在“行业协会+金融服务公司”的大框架下，仍应强化地方和部门的有效监管。本文认为，应按照“行业协会+监管部门+主体部门”的方法推进省联社改革，其中行业协会分全国和省级两个层面建立，监管部门职责由地方金融监管部门承担，主体部门继续承担原省联社的经营管理。

1.强化顶层设计。在省联社改革过程中，要明确建立一个统一指导、统一规划、统一管理的行业管理协会。一方面，与“一行两会”和地方金融管理部门加强沟通协调，出台行业管理规范，指导行业科学发展。另一方面，指导、帮助和推动省联社稳步改革，强化对各省行业协会的管理，从而实现我国农村金融竞争实力的整体提升。

2.厘清监管职责。在省联社改革过程中，建议将省联社的行政管理以及金融监管职能剥离，统一划归到地方金融监管部门负责，由地方金融监管部门分层级成立单独管理农村信用社或农商行的机构，履行对辖内农村信用社或农商行的行政管理和监管，包括对于高管的人事任免，日常经营指导和管理等。各省银监部门不再对其进行金融监管，仅通过与地方金融监管部门加强联系，共同指导农村信用社或者农商行经营发展。省级政府仍承担农村金融风险的处置主体责任，提高风险化解的效率和质量。中国人民银行继续发挥存款保险安全网的作用，承担其风险早期纠正和风险处置职责。

3.坚持分类施策。一是对于经济发达的地区，沿用“行业协会+金融服务公司”模式，逐步推动省联社走向市场化经营。鼓励发达地区农信社加快完成农商行改制工作，待完成后，一方面分省建立行业协会，负责管理全省农商行的发展规划，同时协调省级层面的金融监管部门，包括中央金融监管部门和地方金融监管部门，处理好指导与监管的关系。另一方面，将已经剥离监管职能和行政职能后的省联社改制成省级金融服务公司，同时由省级财政厅负责注资，引入优秀的战略合作伙伴，不断为农商行提供科技支持、咨询服务等，从而确保转型以后可持续经营。对于市级以及县级的农商行仍维持现有的经营体制不变，行业协会和金融服务公司具体负责指导、规范和服务市级以及县级的农商行发展经营。二是对于经济落后的地区，适合采用“行业协会+金融控股公司”模式，强化对农村信用社或农商行的管理，有效防范风险。主要途径是，一方面由各省分别成立单独的省级行业协会，负责管理全省农村信用社或农商行的发展规划。另一方面，立足保持县级农信社或者县级农商行法人地位不变的基础上，为了减少资金筹措压力，可考虑将省联社与部分实力雄厚的市级农商行进行合并，组建以国有资本为主、集体及民营资本为补充的省一级控股集团，进而向下参股农商行或者农信社。在增强农商行或者农信社资本实力的同时，充分发挥国有资本对农商行或者农信社服务“三农”的战略引领作用。

总之，在推动省联社改制过程中可选取部分地方进行试点，分步推进，同时要处理好转型发展与金融风险的关系，在确保不发生金融风险的前提下，稳妥有序完成省联社改制工作。