我国消费者权益保护制度深化改革研究

■钟 晟

改革开放以来，我国消费者权益保护制度从无到有,保护力度从弱到强，在改革发展进程中我国既借鉴了国外先进的理念和经验，也结合本国实际制订了一系列法律法规和制度措施。2013年，我国对《消费者权益保护法》进行了第二次修订，增加了对网络、商品房等新兴领域所产生的消费者权益保护内容，但在法规条文中仍存在含糊不清、指代不明的规定。随着社会和经济发展，消费领域问题层出不穷，由此引发的群体性事件也时有发生，给社会造成不稳定，同时也会制约我国社会的高质量发展，挫伤消费者消费及维权的积极性，从而违背了国家以消费促增长的政策导向。因此，在新的经济金融背景下，深化消费者权益保护制度改革势在必行。

改革开放以来，我国在政治、经济、社会和文化方面取得了长足进步。在计划经济走向市场经济的过程中，消费领域出现了很多矛盾和争议，经营者、生产者和消费者之间产生了诸多纠纷。我国结合实际情况并吸收借鉴国外经验，成立了中国消费者协会（以下简称消协），制订了《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）。因此，在经济高质量发展的背景下，有必要正视问题，总结经验，积累经验，找到不足，汲取精华，在研究和探讨中不断完善消费者权益保护制度。

一、我国消费者权益保护制度存在的主要问题

《消费者权益保护法》自制定以来得到不断加强完善，特别是2013年对《消法》进行了第二次修改后，立法方面逐渐完善，立法体系逐步健全。其中：适用范围的界定趋于全面，纳入了召回制，增加了精神损害赔偿；在程序适用上规定了举证责任倒置；权利保护范围中增加了保护消费者隐私权的规定。消费者权益保护组织虽然是非政府性质的组织，不具有政府部门强制执行的职能，但新法修改后，在国家参与保护消费者权益的机构中，增加了代表国家的行政执法主体，如国家工商行政管理局，赋予了维权主体更多行政执行力。经过几年的实践，新法在许多方面暴露出了一些问题，仍存在迫切需要完善之处。

1.部门职责不明。有些职能部门存在权限划分不明、职责交叉、多头管理的现象，容易导致部门间的互相推诿而产生不协调和不一致。例如：在消费者保护措施制定方面，规定不清晰，很难分清哪些投诉归哪个部门管。在受理消费者申诉方面，也容易造成各部门履责范围不清，导致推诿敷衍。如在产品质量监督检查方面，根据不同环节还有分工：生产流通领域的产品质量责任问题由质量技术监督局负责，需要工商行政管理机关配合协助；在市场管理和商标管理中发现制假售假等违法行为的，由工商行政管理机构查处，质量技术监督部门配合。以食品为例，在生产领域的质量监管由技术监督部门负责，流通领域的市场监管问题则由工商部门负责监督，而食品的营养和卫生标准则由卫生部门制定，食品药品监督管理局负责监督及大案要案的查处。这种多头管理规定常常导致政府部门各自为阵，消费者权益无法得到及时保障。

2.维权成本过高。一是经济成本高。消费者权益受到侵害时首先向商家、消协或工商部门投诉，这一途径所消耗的经济成本并不高。但如果效果不好，则会选择另一办法，即向法院起诉。这种办法的效果可能比投诉好，但成本会高出很多，消费者不仅要负担诉讼费，还要支付律师费。目前，我国法律尚未规定败诉一方承担胜诉一方的诉讼费及其他相关费用，事实上导致打赢官司后得到的赔偿或补偿还弥补不了遭受的损失，从而导致消费者不愿维权。二是精力成本高。一部分消费者在维权时如果碰到推诿、拖延的经营者，在各个解决纠纷的环节都拖延，导致维权时间太长，从而导致消费者耗尽心力而选择放弃维权。三是风险成本高。在维权诉讼案件中，因为对簿公堂，消费者个人信息和经营者信息往往会泄露，如果碰到别有用心的人，很容易造成事后被他人利用或受到威胁和被骚扰等情况发生。

3.违法处罚较轻。消协接到投诉，对责任人处理后，被处罚者所得到的处罚相对较轻。《消法》第五十六条规定：可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得，处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款，情节严重的，责令停业整顿，吊销营业执照。五十万元对一些大的制假售假企业而言并不多，且跟制假售假的高额利润相比，并不足以迫使其停止制假售假行为。而罚款后，有关部门就不好再管了，也不会再管了，直到接到下一次投诉。如果情节严重而被责令停产停业或者吊销营业执照，不法企业又会重新以其他经营范围注册企业或干脆无证经营。这样，违法成本太低，处罚力度太轻，从而会导致造假侵权行为屡禁不止。

4.执法力度不够。处理投诉的部门或机关在处理投诉和纠纷时，一般只采取协商调解方式，双方能达成谅解最好，如无法达成调解协议，则转交有关主管部门办理。虽然有要在十五日内答复的规定，但对超期未办的，也只能采取催促或其他办法而没有强制执行权，如此就会导致侵权者置之不理，并不在乎投诉或者维权。而对于重大投诉和群众反映强烈的问题，消协才会经过漫长调查提起公益诉讼。2018年，我国才开始有第一起公益诉讼。但对于绝大多数处理决定来说，都没有强制执行力。

二、国外消费者权益保护制度对我国的借鉴

国外消费者权益保护制度比我国起步早，运行时间长，经过长期发展，已经形成了一系列较完整的保护制度。因此，我国可借鉴先进制度弥补我国消费者权益保护制度存在的短板。

1.惩罚性赔偿制度。2003年，在美国最大石油企业埃克森美孚公司的版权纠纷案中，最终裁决的惩罚性赔偿金高达119亿美元，对侵权者巨大的惩罚性在我国同类案件的处理中尚不多见。在司法实践上，我国近年来对惩罚性赔偿制度的规定有所增加，但依然略显保守，远没有发挥该制度应有的惩罚和震慑作用。我国消费者权益保护法和食品安全法分别规定了退一赔三和假一赔十的惩罚性赔偿条款，其立法初衷就是为了发挥该制度对净化市场的积极作用。2017年8月，河南消费者张先生起诉一家汽车销售公司获赔260万元，已经算赔偿案件里金额比较高的案例。不过，从我国已有涉及惩罚性赔偿的案例看，原告胜诉率并不高。据调查，近年来判决的十倍赔偿案件中，原告胜诉率只有30%左右。由此可见，我国惩罚性赔偿制度建设还有待完善。惩罚性赔偿制度目前仅散见于一些特别法中，而《民法通则》这部基本法中并无相应规定。法律实践表明，惩罚性赔偿制度不仅在维护消费者权益方面发挥着越来越重要的作用，而且在规范市场经营秩序方面也作用显著，从而在一定程度上刺激了社会创新潜力，有助于促进中国制造转型升级。

2.公益诉讼制度。美国历史上第一个《公共利益法》意义上的诉讼是1955年的布朗诉教育委员会案。布朗之诉使美国律师们认识到，他们可以以法律武器帮助社会弱势群体，从而实现社会公平与正义。近年来，侵害消费者权益的群体性事件越来越多，而被告往往是侵害居民生活环境的企业、侵害消费者权益的商品生产者和经营者或因制定和实施公共政策而威胁到国民各种权利的国家机关。面对如此强大的原告，居民、消费者或普通公民无论是在经济上还是政治上都处于弱势地位，而公益诉讼就为这些弱势群体开启了一扇维权的大门。近日，因广州长隆集团多个场所存在以身高作为未成年人优惠票标准的问题，广东省消委会代表消费者向广州市中级人民法院提起了消费民事公益诉讼，此案属全国第一宗未成年人消费权益保护公益诉讼，目前广州市中级人民法院已受理。消协作为消费者的“娘家人”，在遇到侵害众多消费者权益的事件时，作为公益诉讼的原告，能更好发挥维护消费者合法权益的作用。

3.撤回权制度的完善。我国消费者撤回权制度建立的时间较短，外国立法中许多先进且成熟的方面对完善和健全我国的消费者撤回权制度有一定借鉴意义。英国是世界上最早设立撤回权制度的国家，其明确规定在远程销售、分期付款、上门推销、分时度假等消费领域建立撤回权制度。其中，对撤回权行使的节点规定得非常具体。比如以邮寄方式行使撤回权时，就是以投进信箱的那一刻作为消费者开始行使撤回权，而对方是否接到这封信，则不影响撤回权的行使。英国消费者行使撤回权方式为书面告知形式。关于撤回权的行使期限，英国规定消费者可在签订交易合同或者收到交易商品之日起7日内行使撤回权。经营者未按照法律规定向消费者履行告知义务或履行告知义务不充分的，从经营者充分告知消费者之日起算7日的撤回权行使期限。而我国新《消法》规定的撤回权的适用范围较窄且模糊。在我国，经营者的告知义务通常不会行使，导致消费者不知晓自己享有撤回权，从而导致规定不明的撤回权和无法执行的撤回权的实际效果不明显。因此，我国可以借鉴国外相关经验，具体规定可行使撤回权的范围，列出详细目录，撤回权行使的时间节点，且尽可能详尽到具体情况，撤回方式规定必须使用书面方式，从而使执行有法可依、有章可循，最大程度保护消费者权力的行使。

三、深化我国消费者权益保护制度改革的方向、重点和路径

（一）坚持用“法治”作为唯一的市场规则

只有依法治国、依法治市才能切实保护企业发展，鼓励契约精神，维护消费者权益。只有对举报者奖励，对违规者惩处，才能稳定市场主体，规范经济行为，保证公平交易和公平竞争，市场经济才能在法治轨道上健康发展。从现有的消费者权益保护法规看，除《消法》外，还有一系列法律制度规章，各地也相继制定和出台了保护消费者权益的相关法规和条例，但是因为没有基本法的规定和约束，对消费者权益的保护力度还不够，维权行为执行起来还有很多问题。随着信用经济社会的到来，消费者的弱势地位越来越明显，消费者保护运动方兴未艾。2011年。德国民法典明确规定了“消费者”和“经营者”的概念，界定了消费合同，将消费者合同法、消费者权利制度重新纳入民法规范，从而确立了消费者保护的私法进路。因此，消费者权益不仅应受《消法》的保护，还应受到民法典的调整。在民法典中明确消费者的概念及权益保护的范围，在完善的市场经济法律体系中鼓励交易，通过非营利法人制度来促进公益事业和其他非营利事业的发展，从而强化社会的自我治理能力，提升国家的治理能力和治理效率。在对民法典编纂的愿景中，在侵权法领域引入公法规范，以其稳定性和作为社会基本法的地位，强化对受害人的保护，将对消费者权益保护制度的改革定准基调，定好方向。

（二）严格监管，保障消费安全，释放消费潜力

1.保障网络信息消费安全。当今互联网消费成为了主要消费方式，随之而来的互联网消费者投诉也日益增多。例如，在服务领域，互联网投诉信息占到第四位，每年大概有将近1万件的投诉。在处理这些问题时，法律依据不足，维权难度很大。在信息消费领域，对个人信息保护的规定还有很大拓展空白。如果不加强个人信息领域的保护，消费者就会对互联网行业以及产品服务失去信心。这至少可以从两方面开展工作：一是国家或政府层面，就是加快立法，立法能很好解决网络信息消费出现的新问题，使之有法可依、维权有据。二是发挥行业协会的作用，就是把该领域主要或骨干企业联合起来，共同商量制定能既有利于行业发展又有利于保护消费者权益的规章，然后由大家共同遵守、互相监督。

2.保障金融领域消费安全。在我国经济快速发展的背景下，金融消费日益成为消费者普遍参与的事项之一，金融领域内的消费者队伍也在不断壮大。与此同时，随着金融业的不断发展与创新，各式各样的投资理财产品也让金融消费者眼花缭乱。金融市场的日趋复杂化，使得金融消费者与销售投资理财产品或提供理财服务的金融机构之间的矛盾也日渐增多。金融纠纷事件的频繁发生，致使金融消费者的权益不同程度遭到侵害，金融消费者权益保护问题也越来越受到社会关注。因此，应在调查研究的基础上有针对性地制定相关法规，完善金融消费者安全权保护立法。一是厘清和整合我国现行法律法规，系统规范金融消费者安全权的内容。二是完善金融监管制度，健全金融监管机构协调机制，更新监管理念，覆盖监管盲区。三是完善金融纠纷解决机制，完善诉讼救济解决机制，构建多层次的非诉讼救济机制，建立专门保护金融消费者权益的机构。

（三）遵循深化改革的路径

1.完善对消费者权益保护的执法手段，加大处罚力度。一是赋予有关行政部门法定执法权。要赋予消协一定程度和一定范围的强制执法权。二是赋予消协仲裁权。在消费者对行政部门或消协作出的决定不服时，不必只能通过法院诉讼来解决。如果消协就有仲裁权，裁决决定具有法律效力，就能大大缓解法院压力，从而提高消费者权益纠纷案件的审结率和执行率。三是加大处罚力度。对欺诈行为的处罚，应从具体情节、造成的实际损害及增加精神损失赔偿等方面进行修订和规范，适当加大惩戒幅度，增加实行欺诈行为的成本，对情节严重的可移交司法机关审判。

2.加强政府对消费者权益保护的监管。随着经济的深度高质量发展，政府在加强经济领域宏观调控的基础上，越来越重视公共服务领域的社会监管问题。一是加强政府牵头和各部门联动配合。从政府部门看，首先要起到牵头作用，承担领头作用，进一步加强各部门间的协作配合，做到以较少的社会成本，更好完成保护消费者权益任务。二是完善政府信息公开制度。一方面，建立信息披露制度，定期发布政府相关工作，定期邀请消费者代表参加政府组织的有关消费领域经营、商品及服务质量问题的听证会、座谈会。另一方面，加强新闻媒体的监督作用，借助报刊、电视、广播等传统媒体和网络、微博、微信公众号等新兴媒体，加强对消费者权益保护工作的宣传，不定期组织各类活动，定期发布产品质量报告和维权动态。三是转变政府监管模式。首先是放松经济性监管，强化社会性监管。在一些垄断行业、特殊领域引入市场竞争机制，给消费者提供更多选择机会，同时也能促进这些行业领域的服务水平不断完善。加强对消费者权益关于产品质量和环境保护等方面的社会性监管工作。由事后被动参与走向事前主动预防、事中积极控制、事后快速处置的全过程监管，提前干预，减少纠纷。其次，从单一的政府为主的监管模式转变为全社会共同参与的监管模式。现有单一的政府监管模式越来越不适应纷繁复杂的社会环境，容易激发矛盾，导致监管效率低下，政府公信力大大降低，而全社会的共同参与则能弥补政府监管的不足。在政府主管的独立监管下，可委托并赋予一定的监督权力，分行业分地域地进行委托监管。

3.创新消费者权益保护的救济途径。一是创新维权形式，发展网络等新兴维权形式。网络维权具有公开性、安全性、见效快、成本低、简便性等特点。例如，香港（地区）的网上投诉制度就是这样一种便捷有效的维权形式。二是设立消费者小额争议简易程序。建议设立一套专门的小额纠纷简易仲裁程序，或参考浙江省做法，在各级消协下设立“小型消费者仲裁庭”，这样分布在各辖区、乡镇、村，消费者足不出户就可以解决消费纠纷。三是加强对格式合同的监督。消协或有关部门应加强对此类内容的监督，最好是能赋予其监督修改权，对拒不纠正的，可以提请有关部门或政府协同处理并作出处罚决定。