完善我国证券发行审核制度的研究

【摘 要】证券发行审核制度是证券市场的准入制度，有效的证券发行审核制度对维护证券市场秩序具有十分重要的意义。本文对证券发行审核制度作了具体介绍，主要就当今世界普遍采用的注册制与审核制进行探讨，分析了我国证券发行审核制度的现状，并对其发展前景进行了较为细致的展望。

【关键词】证券发行;证券发行审核制度;注册制;核准制

一、证券发行审核制度概述

证券发行是指符合发行条件的商业组织或政府组织，以筹集资金为目的，依照法律规定的条件和程序向社会投资者出售代表一定权利的资本证券的直接融资行为。证券发行是一种直接的融资方式，必须符合法律所设定的条件和程序。证券市场既是证券发行者重要的融资平台，也是投资者不可或缺的投资场所。因此，有关证券发行的法律制度安排必须兼顾作为融资者的公司和公众投资者的利益。如果仅反映发行者一方的利益而忽视投资者的利益保护，就会影响投资者的积极性。为了保护投资人的利益，维护证券市场的秩序，优化金融资源配置，一套有效的证券發行制度是必不可少的。世界各国也都十分重视对证券发行的监管，纷纷建立和完善证券发行的准入制度，即证券发行审核制度。

证券发行审核制度，是指为保护投资者利益，证券监管机构依据证券法的规定，对政府债券以外的证券发行进行审查，决定是否同意发行人发行证券的一种法律制度。由于各国经济、法律、文化等方面存在较大的差异，加之证券发行上市所在的证券市场乃至金融市场的特殊性，各国在证券发行审核制度方面存在较大差异。笔者比较赞同将审核制度划分为注册制和核准制。

二、证券发行的注册制和核准制比较

（一）证券发行注册制

证券发行注册制，又称形式审查制，是指发行人充分、客观地把发行人及发行证券的信息资料向证券主管机关提示并申请发行，经证券主管机关实施形式要件审查并合格后予以注册，即可公开发行的审核制度。

注册制可以减少政府实质审查，简化审核程序，提高工作效率，节省募集资金的时间，方便发行者及时募集到所需资金，获取发展机会。真正体现了公开、公平、公正的“三公”原则，促使投资者审慎投资，提高市场整体水平。但是，由于注册制建立在信息公开的基础上，然而信息的真实性却并非十分可靠，这样就不利于充分保护投资者的利益。另外一方面，注册制中证券发行相对容易，一些质量较差的企业也进入证券市场，这样就加大了证券市场的投机性，对投资环境的安全构成一定的影响。因此，实行证券发行注册制，对证券市场的秩序环境和投资者的素质条件要求较高。

（二）证券发行核准制

证券发行核准制，又称实质审查制，是指证券的发行不仅应充分公开证券和发行公司的真实状况，而且主管机关还应于事实公开前，对预定发行证券的性质、价值加以判断，以确定该证券是否可以发行。对于不符合发行条件的证券，或对于投资人保护有危险的情况下，不予核准该证券的发行。

证券发行核准制，是在发行信息公开的基础上，又增加了发行实质条件的限定，证券监管机构对证券发行申请的审核，重点在于发行人是否具备可发行证券的实质条件。这样可以剔除不良证券，提高证券的整体质量水平，稳定证券市场秩序，保护投资者利益。其次，依据核准制，只要证券发行人具备了法定的实质条件，就可以发行证券，从而贯彻了市场主体地位平等、机会均等的原则，有利于证券市场的发展。然而，核准制也存在诸多缺陷：审核周期长，影响市场的运作效率;政府的责任和风险较大。

（三）注册制与核准制的比较

注册制以公开主义为基础形成，主张市场各方的平等，而核准制以准则主义为基础形成，重视政府的功能，二者在立法理念上存在差异。对于新兴市场而言，核准制作为培育市场的一种方式，更有其存在的优势。其有利于保障新兴证券市场及保护中小投资者，安全性较强。注册制在这一点上却明显劣于前者。然而，注册制更能体现公开、公平、公正的市场原则，要求较高的市场完善程度。

注册制充分体现了市场经济条件下“无形之手”自我调节的本质特性，其不仅对发行人所处的市场经济的完善程度提出了很高的要求，而且要求发行人有较强的行业自律能力;而核准制则更体现了行政权力对证券发行的参与，是“国家之手”参与证券发行的具体体现，这种制度在市场经济发育不太完善的情况下较注册制更有利于广大投资者利益的保护和市场秩序的维护。可以说，两种制度各有自己的优势，在经济全球化的背景下，注册制与核准制应当相互借鉴、共同发展。

三、我国证券发行审核制度的现状及展望

从20世纪80年代开始，我国就有证券发行，当时主要是探索试行的阶段，政府没有制定统一的证券监管法律制度。20世纪90年代初期，国家对证券发行试行额度控制和行政审批的制度。1996年，国务院证券委对审核制度进行改革，推行“总量控制、集中管理、限报家数”的管理制度。1997年7月1日，《证券法》颁布实施，明文规定证券发行的审核制度为核准制。但是严格的说，当时中国实践中所试行的审核制度并不是真正的核准制，而是一种带有强烈行政性色彩的审核制。2005年《证券法》修订后，新的证券法在第10条明确规定：“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准，未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券。”这表明，我国现行的证券发行审核制度为核准制，但我国的核准制与其他国家的核准制还是有所区别的。主要包括以下方面的内容：

1、核准机构。国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。发行审核委员会有国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对证券发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券监督管理机构规定。

2、核准程序公开，依法接受监督。国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请，国务院授权的部门依照法定条件负责公司债券发行申请的核准。核准程序应当公开，依法接受监督。这是公开、公平、公正原则的客观要求。

3、核准人员依法履行职责。参与核准股票或债券发行申请的人员，除不得与发行申请人有利害关系，不得持有所核准的发行申请的股票，不得私下与申请人进行接触外，《证券法》还规定不得“直接或间接”接受发行申请人的馈赠，从行为方式上进一步限制了监管人员的行为。

4、核准期限。《证券法》第24条规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内，依照法定条件和法定程序作出予以核准或者不予核准的决定，发行人根据要求补充、修改发行申请文件的时间不计算在内;不予核准的，应当说明理由。”

5、效益投资风险自负。证券依法发行后，发行人经营与收益的变化，由发行人自行负责;由此变化引致的投资风险，有投资者自行负责。核准机关只是依照法定条件和公开规章进行核准，不承担投资风险以及企业经营状况变化所带来的风险。

四、结论

中国的证券发行审核制度经历了很长时间的改革过程，从原先的审批制变为现在的核准制，可以说是有了长足的进步，在我国市场经济体制尚待完善的今天，核准制对培育新兴市场、发展本国经济等方面有着明显的优势。然而，核准制也并非完美，前文已经有所论述，这一制度也有其自身的缺点和不足，仍处于改革过程中，需要不断的创新和尝试。随着市场机制的进一步发展和完善，可以考虑将改革的目标从核准制转变为主要由市场主体作出选择的注册制，这也是在经济全球化的推动下，证券市场相互融通，各种证券监管体制相互借鉴、取长补短的必然趋势。

【参考文献】

[1] 强力著.金融法[M].法律出版社.2004.

[2] 陈岱松.论证券发行审核制度[J].河北法学.2014（12）.

作者简介：杨璐源（1984—），云南省昆明市人，昆明理工大学津桥学院副教授，硕士研究生，研究方向：经济法、知识产权法。