“共建共治共享”视阈下边疆多民族农垦区的治理模式

张志远

(中共西双版纳州委党校，云南 景洪 666100)

党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1]。近年来，中央、各省区市出台了一系列推进农垦改革的实施意见。边疆多民族农垦区在政策红利期内社会治理创新成为当前一项重要议题。本研究从社会治理角度入手，运用政府、市场和社会三维视角，以西双版纳垦区为个案，分析制约边疆多民族农垦区发展存在的问题，打造共建共治共享社会治理新格局，探讨推进边疆多民族农垦区治理创新的有效路径。

一、农垦垦区治理问题的提出

农垦，也叫屯垦，最早出现在我国古代秦汉时期，从行业可分为军屯、民屯和商屯，后历代封建王朝在边疆治理中都沿用屯垦制，也称屯田制，成为开发我国边境地区，进行军事防御、稳定边境地区的重要手段。新中国成立初期，以美国为首的西方阵营对新中国政权也采取“打压、封锁、威胁、孤立”等政策，中央决定在中西部地区、边境地区沿用古代屯垦制度，并在屯垦基础上建立起农垦制度，为开发边境地区，加强军事防御，为实现边境地区稳定发挥重要作用。

农垦作为一种重要的农业经营模式，成为国家粮、棉、油、糖、胶、乳等重要农产品生产基地，发挥了发展经济、稳定社会、保卫边疆的重要功能。自20世纪50年代垦区成立直到20世纪90年代中期，中央对农垦高度重视并进行了一系列改革，实行“一业为主、多种经营”，生产水平和经济效益大幅提升，涵盖三大产业。20世纪90年代后期，随着我国社会主义市场经济体制的完善，只有少数农垦企业走上集团化良性发展的道路，其余大多数农垦因机构臃肿、财务负担、管理能力而经济效益较差，经济发展后劲乏力。进入21世纪后，农垦进行了教育、医疗等民生领域属地化管理进行了探索。进入21世纪第二个十年后，我国农垦因机构臃肿、财务负担、管理能力而经济效益较差，经济发展后劲乏力等问题日趋突出，中央新一轮的改革呼之欲出。

二、共建共治共享治理的意义

我国边疆多民族垦区不仅涉及边境国界、民族多样性、文化多元性等，而且牵涉我国民族、宗教等安全问题，加上传统安全与非传统安全相互交织，多民族垦区治理呈现复杂性、艰巨性等特点。

(一)共建共治共享的内涵及内在逻辑

党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。共建是基础，突出制度和体系建设在社会治理格局中的基础性、战略性地位；共治是关键，要求树立大社会观、大治理观，将党纵览全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放式社会治理体系；共享是目标，要把握好社会治理的“投入—产出”“权利—义务”关系，坚持眼睛向下、重心下移[2]。在新社会治理格局中，共建突出社会治理参与主体的多元性，共治突出治理主体与客体的有机统一，共享不仅是出发点，也是落脚点。共建即共同参与社会建设，共治即共同参与社会治理，共享即共同享有治理成果，共建共治共享从根本上体现了以人民为中心的主体定位，内涵着对全体人民意志的遵从，对全体人民参与权利的肯定，对全体人民利益的敬畏。

(二)边疆多民族农垦区共建共治共享的重要性

1.共建共治共享治理是边疆多民族农垦区治理提升的必然选择

长期以来，为了维护边境安全，历代封建王朝采取军屯、民屯和商屯的方式移民戍边，移民戍边不仅有效防御外族侵扰，维护边境安全，而且促进边境地区经济社会发展。边疆多民族农垦垦区创建之初承担着发展经济、稳定社会和保卫边疆的职能。当前，国际形势处于大发展、大变革、大调整时期，传统安全与非传统安全相互交织，呈现复杂性、艰巨性等特点，边疆多民族地区发展既面临重大机遇也面临严峻挑战，共建共治共享治理可提升边疆多民族农垦垦区治理，实现经济发展、民族团结、社会稳定和边境安宁。

2.共建共治共享治理是边疆多民族农垦区内生动力的核心要义

中央指出，垦区应适应新形势新要求推进农垦改革发展，努力把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。运用社会学理论及其分析框架中文化、认同、制度变迁等，强化职工对国家、农场和家庭的认同，建立农场职工的积极性、创造性的激励机制，找准农场发展和职工发展的契合点，实现农场与职工之间良性互动、协调发展，社会治理能力有助于有序推进农垦改革，提升垦区产业发展效益。

3.共建共治共享治理是边疆多民族农垦区地缘政治效益外溢的关键

随着中国对外开放步伐的加快，我国实施“睦邻”“富邻”“安邻”政策，边疆多民族农垦地区经济社会发展迎来重要发展机遇。我国边疆多民族农垦区凭借特殊的区位优势和地缘优势，发挥传统优势有利于进一步推进产业转型升级发展，进一步深化改革激发职工的积极性和创造性，垦区深化改革不仅要提升农垦企业效益，为职工带来更多实惠，为垦区社会稳定、产业转型发展注入新动力，而且还需要充分统筹国内外市场，实现垦区经济效益与社会效益的整体提升。

三、边疆多民族农垦区治理困境及表征

在新中国成立初期，面对西方国家的“政治孤立”“经济封锁”“军事威胁”，农垦高度计划控制的组织结构、人事、财务等制度具有特殊优势。随着时间推移，边疆多民族垦区以往的管理体制弊端日益凸显，如农垦“四不像”，如:“是农民且入工会;是企业且办社会;是政府且要交税;是部队但无军费。”边疆多民族农垦垦区各农场经营管理模式存在产权意识不清、企业激励机制不健全、产业基础薄弱、农场经济增产方式单一等问题[3]，承担了本因政府承担的社会性、行政性职能，影响了企业自我积累、自我发展能力。通过对西双版纳垦区的调查分析，边疆多民族农垦垦区陷入“内卷化”的发展困境，主要表现为组织结构层面的行政取向和部门的复制化，以及结构功能层面的目标模糊与劳动收益的人均递减[4]。

(一)边疆多民族农垦区制度困境

边疆多民族农垦区制度困境主要体现在政企关系混淆，社会负担重。改制前，农垦的一部分收益上交省农垦总局；改制后，农垦属地化管理，一些地方政府无力填补垦区职工的医疗、养老民生历史欠债。

1.制度困境下垦区债务问题

随着我国社会主义市场经济体制的完善，只有少数农垦企业走上集团化良性发展的道路，其余大多数农垦因机构臃肿、财务负担、管理能力而经济效益较差、经济发展后劲乏力。以西双版纳垦区为例，各农场债务累计达9.856 2亿元，其中：各农场银行下划债务余额为3.459亿元，累计欠缴社会保障金5.077亿元，欠“退一补一”养老金 6 123 万元，其他欠款7 079万元[注]西双版纳傣族自治州农垦局，西双版纳傣族自治州2015年农垦工作总结2016年工作计划，内刊资料。。随着时间推移，垦区债务会日益增多，致使垦区发展后劲乏力。

2.制度困境下垦区职工的民生问题

由于橡胶价格偏低，职工收入仅能维持基本生活，无力缴纳养老保险，但不缴纳养老保险，无法在退休年龄领取退休金。西双版纳垦区一些农场民生建设欠债严重，主要是养老保险、医疗保险。一是出现职工养老保险未缴费导致无法退休，如MF(名称)农场润疆生产队一职工因未缴纳养老保险，现在无法退休领取养老金，等等；二是因职工未缴费导致的医保卡被锁影响就医，如LM(名称)农场管委会就出现职工医保卡被锁无法看病而把病人摆到管委会大门口以示抗议。可见，垦区养老、医疗等民生历史欠债为稳定发展造成维稳安全隐患。若长期发展下去，势必会引发垦区群体性治安事件。

(二)边疆多民族农垦区管理困境

我国边疆多民族农垦区效益困境主要是管理效率偏低，出现职工出路问题、垦区运转等问题。

1.管理困境下垦区职工出路问题

改制时家庭联产承包橡胶资源范围扩大致使单一岗位收益下降。以西双版纳垦区为例，实施家庭联产承包不仅使职工享有承包权，而且扩大到职工子女也具有承包权[注]通过招聘录用程序成为农场职工有承包权，承包权扩大至2008年12月31日前出生，户籍在农场的人。。随着橡胶价格低位运行，承包人不仅按照规定每年要缴纳资源承包费，不仅需要缴医疗养老保险，还要支付日常生活开支，面临生活压力。由于橡胶价格持续走低，一些职工对承包岗位处于两难境地，正如“食之无味，弃之可惜”，这也影响了垦区职工有序流转。

2.管理困境下垦区运转问题

边疆多民族农垦区运转涉及资源承包费收缴问题。以西双版纳垦区为例，2010年农垦改革初期，恰逢橡胶价格高位，实施国有橡胶家庭联产承包责任制，农场职工分到橡胶岗位，职工的积极性高。当时农场职工中流传“(干部)正科副科，不如橡胶树两棵”，可见职工对岗位收益是认可的。由于国际经济形势变化，因美欧、俄罗斯等多方角力，国际油价一路下跌。国际石油价格走低，石油末端产品合成胶价格随之下降，冲击了天然橡胶价格，造成农场橡胶职工收入减少难以缴纳资源承包费。垦区收取职工资源承包费问题不仅导致干群之间关系紧张，也会造成垦区各农场运转困难，而且也会影响橡胶、茶叶等垦区支柱产业的良性发展。

(三)边疆多民族农垦区个体认同困境

边疆多民族农垦区个体认同困境主要体现在职工对农场、对垦区的认同度锐减，主要原因是：

1.认同困境下垦区优势锐减问题

自2010年以来，西双版纳垦区实施“乡镇农村化”改革，据了解，乡镇农村化的改革在某种程度上致使原农场的橡胶管理优势和技术优势遗失殆尽。如勐捧农场属地化管理前胶工的技术评分在85分以上，属地化管理后，胶工的技术评分降至50分上下，由于橡胶承包到户，缺乏技术监管，造成掠夺式割胶，胶树损坏严重[5]。这种现象在垦区各农场具有普遍性。可见，原有技术和管理优势锐减。

2.认同困境下农垦资源承包的供需问题

边疆多民族农垦区主要是“退休不退岗问题”。由于一些农场职工即将退休，对退岗问题存在心理失落，致使职工人心涣散，有的把心理情绪带到橡胶管理等环节，严重缩短橡胶收益周期。有的职工甚至干脆退休不退岗，加剧了橡胶岗位供求之间的矛盾。退休不退岗和新增承包资格人无法如期实现承包，也加剧了垦区各农场管委会党群之间、干群之间的矛盾，致使人心涣散。

3.认同困境下职工改革方向认知问题

近年来，边疆多民族西双版纳垦区实行基本完成属地管理、产权到场、承包到户，成立州、县市农垦局，成立农场管委会，成立生产队及居民小组的“乡镇农村化”改革。《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》指出，垦区改革明确实行垦区集团化、农场企业化的改革方向。一些垦区干部职工在乡镇农村化与垦区集团化、农场企业化之间举棋不定，难以达成共识推进垦区改革稳定发展。2018年，西双版纳垦区从“农场乡镇化”向“农场企业化”转变，制定了改革方案，完成企业化“挂牌”工作。农垦职工在“农场乡镇化”与“农场企业化”徘徊。

边疆多民族农垦区出现“类发展”困境，既有政策方面的因素，也有管理方式等方面的因素。解决“类发展”困境，农垦社会治理创新需要各级政府把涉农、涉边相关政策覆盖到垦区，推进橡胶、茶叶、粮食、热带水果等产业发展。各级政府运用社会治理的理念思维，通过社会治理有效措施，探索具有西双版纳垦区特色的社会治理的路径。

四、边疆多民族农垦区共建共治共享的治理新格局

国家治理能力和治理体系的现代化在社会体制改革方面应做好提升社会资源动员和汲取能力、培育国家认同和社会价值观的教化能力、维护社会公平正义的再分配能力、处置社会事务的管理能力、吸纳人民参与公共服务的协调能力，以及社会动员能力[6]。嵌入性理论成为了连接经济学、社会学与组织理论的桥梁。运用社会学、组织理论嵌入垦区治理，探讨边疆多民族农垦垦区治理有效路径。

(一)共建共治共享下的政府角色重构

1.政府主导引进社会资本参与垦区改革

当前，西双版纳垦区改革攻坚克难地推进，垦区改革不能盲目的使用问题视角，即问题标签化，缺乏主体性和创造性，缺乏解决问题的意愿和动力。诚然当前垦区改革出现资源承包费收缴、农场职工养老医疗保险、退休不退岗等问题，而将当前面临问题对农垦进行标签化，将束缚了推进垦区改革的思维及视角。美国的Dennis saleebey 认为，“优势视角是以优势为核心，社会工作者在对案主进行帮助时强调将关注点聚集在案主身上，尽可能地发挥案主的能力和优势，并利用案主的这些优势来进行自我帮助和发展。”[7]虽然优势视角最早用于社会工作当中，但也可以运用到西双版纳垦区改革发展，把垦区作为社会工作的案主，采用优势视角，趋利避害，继承和弘扬优良传统，进一步深化改革，激发垦区的积极性和创造性具有重要意义。

2.政府协调处理垦区民生欠债问题

《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》指出：“与国有农场签订劳动合同的农业从业人员，可以执行当地统一的企业职工社会保障政策，也可以实行符合农业生产特点的参保缴费办法。”[8]这样不仅兼顾了地方企业与农垦企业的普遍性与特殊性，而且有利于农垦企业及其职工按时足额缴费。地方政府履行社会保险民生领域的主体责任，将未参加养老和医疗保险或中途断保的职工，按规定纳入参保范围。中央、省、州、县市政府进行协调整合，出台有序处理垦区民生欠债和农场负债问题，可使垦区“轻装上阵”，激发垦区发展活力；反之，垦区可能因民生欠债和农场负债致使职工无法看病、退休，从而激化党群之间、干群之间的矛盾，对垦区改革发展稳定埋下安全隐患。

3.政府扶持特色产业发展

农垦是特殊的国有涉农企业,不仅支持国有企业改革的政策适用于农垦，而且各项惠农政策、民生政策也要覆盖农垦[9]。中央、省、州、县各级政府应进一步将支农惠农政策覆盖到垦区，通过涉农项目扶持，在垦区建立现代农产品生产加工基地，以橡胶制品、茶叶、糖业、澳洲坚果、咖啡、热带水果等农产品的现代农业基地，并通过农产品加工产业链，提高农垦垦区特色产业发展。

政府视角是结合当前加快和推进以民生为重点的社会建设，共建即共同参与社会建设，共治即共同参与社会治理，共享即共同享有治理成果，政府推进自身职能转变，有效缓解垦区企业社会负担，使其轻装上阵，起到社会兜底，保障职工基本的医疗、养老、就业等相关保障。

(二)共建共治共享视角下市场角色重构

边疆多民族农垦垦区治理创新遵循国有资产控股、股权多样化的原则，吸引涉农金融机构、民间资本注资，解决发展资金难问题。垦区资产进行科学评估，吸引社会资本参与垦区改革，给予相应的扶持政策，巩固全民所有制的形式，激活多种经济实现形式，使其保值增效。

1.以集团化为目标市场化改革

截至2018年5月，西双版纳垦区12个农场，从“农场乡镇化”向“农场企业化”发展，各农场管委会下辖的生产队及居民小组转为分场及生产队转化，以南联山农场为例，第二轮改制后，农场设有办公室、社会事务工作部、财务资产部、农业综合服务部、人力资源和社会保障部五个管理部门和“橡胶公司”“绿生公司”两个公司。西双版纳垦区推进农场企业化，以当前农场管委会成立若干企业，通过企业组建集团公司。同时把民营橡胶也成立相应的橡胶公司，把全州所有的橡胶公司进行资源整合、重组，有序依法对撤并、重组的制胶厂员工进行合理安置，组建西双版纳橡胶集团。

2.扶持职工市场多样化流向

各级政府为垦区职工提供无息贷款，扩大覆盖范围，提供小额信贷支持扶持种养业，如养鸡大户、养猪大户、养牛大户、养羊大户、种菜大户等，鼓励职工参与服务业，如餐饮、种养、酿酒、种菜等。可以购买实用技术培训服务方式对免费为西双版纳垦区职工进行种养、茶艺、家电维修、计算机操作技术、初级电工等技能培训，培训结束后组织统一考试，考试合格将颁发国家职业资格证书，为实现职工再就业提供了条件。

3.创名牌提高农产品附加值

西双版纳垦区是我国主要的天然橡胶产地之一，橡胶单产曾创世界最高纪录。1995—2003年已连续9年平均单产全球第一，云象、金凤品牌在国内橡胶市场具有良好的知名度。又如垦区的大渡岗农场管委会茶叶有9个产品先后被评为省优、部优产品和省级名茶，产品销往全国和欧美国家。然而，垦区下属一些企业厂房老化，无法满足当前发展的需求，但垦区企业难以取得银行贷款和融资，难以实现垦区及下辖企业的转型升级，因此着力解决垦区企业融资难等问题，改造老化厂房，提升垦区著名品牌的市场效应及发展力。

此外，边疆多民族农垦垦区利用优越的区位优势，鼓励有条件的农垦及下属企业实施“走出去”发展战略，有效统筹国内国外两个市场，实现橡胶、橡胶、茶叶、热带水果等支柱产业的转型升级。

共建即共同参与社会建设，共治即共同参与社会治理，共享即共同享有治理成果，市场视角推进垦区企业增效、产业发展转型。垦区各农场应以市场为导向，以提高经济效益为中心，各地因地制宜，一方面以自上而下垦区集团化带动农场企业化为思路，另一方面以自下而上的农场企业化带动垦区集团化，重点围绕培育发展优势橡胶、茶叶产业做文章，积极谋求与各产业集团对接，逐步形成区域特色突出的农业生产布局和规模化生产、集约化经营、产业化发展的高效农业格局[9]，将垦区建设成为橡胶依托产业集团的现代农业生产基地。

(三)共建共治共享视角下社会角色重构

边疆多民族农垦垦区职工来自社会认同是个体认识到他(她)属于特定的社会群体，同时也意识到作为特定群体成员带给他的情感和价值意义。社会认同理论认为个体通过社会分类，对自己的群体产生认同，并产生内群体偏好和外群体偏见[10]。治理差异的形成源于边疆多民族农垦地区不同的国家认同，较好的治理效果往往与较强国家认同密切相关，因而，“政治民族意识的强化”或“多元民族文化的调试”有助于国家认同意识的增强，进而可以提高部分边疆民族地区的治理绩效[11-13]。西双版纳垦区创立之初形成“艰苦奋斗、勇于开拓”优秀传统文化激励了几代农垦人，是当前推进垦区改革稳定发展的重要精神财富。

1.建立边疆多民族农垦区文化博物馆

边疆多民族农垦区职工来自五湖四海、全国各地，垦区职工在小社区内聚居，大部分劳作和生活时间都在一起，在那个特别的时期，陌生的异乡，艰苦的生活加重了移民心理上的相互认同，共同的迁徙经历、共同的劳动生产、共同的生活内容成为共同的集体记忆[14]。垦区文化博物馆可以集中记录并展现几代农垦人的整体记忆，为进一步深化改革、服务发展提供精神动力和智力支持。以西双版纳垦区为例，筹建西双版纳垦区文化博物馆，可以融入傣、汉等民族风格，旨在弘扬“自食其力、吃苦耐劳、意志坚定、探索创新”的知青精神。边疆多民族农垦垦区职工已经形成“艰苦奋斗、勇于开拓”的农垦文化，体现了农场人不畏艰难、艰苦创业、无私奉献、团结包容、患难与共的精神面貌。垦区文化博物馆可以集中记录展现几代农垦人的整体记忆，为进一步深化改革、服务发展提供精神动力和智力支持。

2.倡导返城知青对垦区发展提供支持

国内一些著名文化界、政界、经济界的知名人士曾经在边疆多民族农垦区留下青春岁月。以西双版纳垦区为例，20世纪60年代末70年代初，先后来了全国各省市的大约5.6万名知青[15]，其中90%以上知青后来返城。据了解，著名导演陈凯歌曾经是西双版纳垦区知青，原上海市委副书记、市长杨雄曾经是西双版纳垦区知青……知青返城后，他们当中有一部分在全国不同地区、行业发挥着重要作用，这也成为西双版纳垦区推进发展重要资源。因此，建立边疆多民族农垦垦区知青联谊会，定期或不定期举行相关活动，加强垦区与返城知青之间联系，通过政府之间、民间组织等招募社会力量参与治理，推进垦区改革稳定发展。

共建即共同参与社会建设，共治即共同参与社会治理，共享即共同享有治理成果。众所周知，政治心理影响政治行为，政治行为则反映政治心理，外部世界对人的影响主要表现在人的头脑中，反映在人的头脑中，成为感觉、思想、动机、意志，形成“理想的意图”，并且通过这种形态变成“理想的力量”[16]。可以丰富各民族职工精神文化生活，增强各民族对本民族认同、社会认同、垦区认同和国家认同，同心同德、为进一步深化垦区改革发展稳定注入新的动力。

五、结束语

农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色农业现代化的重要力量，承担国家粮食安全和重要农产品有效供给国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器的重要职能。我国农垦不仅涉及范围广、人口多等特点，而且大多集中在多民族地区、中西部地区、边境地区。

边疆多民族垦区边境线长、民族众多，文化多元，宗教信仰多样，垦区社会治理要处理好经济与社会、民族内部与民族之间、国外与国内、共性与个性之间的关系。对农垦治理而言，以当前国家治理体系和治理能力现代化有利契机，全面深化改革，树立“改革改变生活，创新才是出路”意识，激发改革创新精神，将改革进行到底。坚持“不能把农场改弱了”“不能把农场改小了”“不能把农场改没了”的原则，确立垦区发展、产业升级、职工受益的多方共赢目标，筑牢农垦职工对农场认同、垦区认同、社会认同和国家认同。

在共建共治共享视角下，边疆多民族农垦垦区各族群众共同参与社会建设，共同参与社会治理，共同享有治理成果，应树立垦区改革稳定发展的信心，进一步传承垦区优良传统，正面当前垦区改革发展中的问题，抓住当前我国垦区发展的政策机遇，用好政府、市场和社会三方的力量，政府手段就是理顺体制机制，民生社会政策兜底，有序清理民生欠债，提升社会治理效率。市场手段推进垦区集团化、农场企业化发展方向，对农场现有土地、资源等进行信托公司管理，确保保值增效，引进民间资本，采取股份制，建立西双版纳垦区橡胶集团公司。社会手段，提升垦区社会治理的能力和水平，充分发挥职工主体性，激发积极性和创造性，以垦区文化、垦区知青联谊会为切入点，突出品牌效应、增强垦区认同，通过“外力”“内生”相结合，统筹国内市场与国际市场，巩固提升农垦垦区政治效益、经济效益和社会效益，实现边疆多民族经济发展、民族团结、社会稳定、边境安宁。