国有企业改革的经验总结与政策建议

文=黄茂兴 唐 杰

国企改革的经验与总结

我国国有企业改革并不是盲目照搬其他国家的经验模式，而是采取循序渐进、以点带面、上下配合、先易后难的方式，在探索中推进改革，在改革中谋求发展。及时总结我国国有企业改革与发展的历史经验，有利于为深化国有企业改革提供新的思路和启发，为全球企业发展贡献“中国智慧”和“中国方案”。

第一，产权改革是国有企业改革的核心内容。改革开放后，国有企业改革的每个环节都离不开产权问题。初期的放权让利没有真正改革国有企业的产权属性，从1998年开始推行的“抓大放小”将部分小型国有企业的产权转让给非公有制投资者，真正推动了国有企业的产权改革，而且让部分民营经济迅速发展壮大。2003年设立国有资产监督管理委员会，通过《企业国有资产法》认定作为国有企业产权主体后，我国国有企业的产权改革脱离西方的产权理论，开始进行创造性的尝试。党的十八届三中全会将混合所有制上升到基本经济制度重要实现形式的高度之后，产权改革的步伐不断加速。国有企业的产权主体逐步让出在竞争性领域的主导权，从控股地位转变为参股地位，通过产权主体的国有资本管理活动替代国有企业，充分利用民营资本的效率在竞争性领域参与经营活动，提升国有资本的收益率。在重点领域的国有企业也开始推进混合所有制改革，引入民营资本，探索企业员工持股，健全法人治理结构，推行职业经理人制度等优化产权结构和治理结构。

第二，国有企业改革是一个循序渐进的过程。国有企业改革是一个由易入难的过程。改革开放前，主要围绕着管理权的范围展开，焦点集中在如何界定中央政府与地方政府对国有企业的管理权限上，这种改革并没有触动国有企业存在问题的本质矛盾，因此没有达到预期效果。改革开放后，国有企业采取循序渐进改革的思路，先易后难，先试点、后推广、再铺开，先调整体制内的资源和权力，再推动制度创新，遵循从量变到质变的规律，通过长期的改革逐步实现了国有企业改革的根本性转变。这是改革开放以来我国国有企业改革过程中最根本的经验，未来的国有企业改革之路将面临更多问题，仍应坚持这条循序渐进的改革之路。

第三，国有企业分类改革要避免“一刀切”。改革开放初期的国有企业改革，虽然也有针对部分国有企业的试点改革，但总体上没有分类分层，而是按照统一的模式来推进的，因此整体效率提升不明显。在建立现代企业制度阶段，国有企业公司制改革开始出现了分类改革的实践探索。从1997年到1999年，全国现代企业制度试点企业实行了不同形式的公司制，改制为股份有限公司的占23%，改制为国有独资公司的占38.8%，并通过破产、兼并等形式淘汰一部分缺乏竞争力的企业。2015年后，《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，而商业类又再分为处于充分竞争行业和领域以及其他行业和领域。对公益类国企，改革的目标是提供更高水平的民生保障、社会服务和运营效率，采取国有独资，但鼓励非国有企业通过“购买服务、特许经营、委托代理”等方式参与经营过程，并采用社会评价进行监督和约束。当然，目前对国有企业的分类，还较为笼统，还需要在改革过程中不断探索来确定更为精准的分层和分类管理办法。

第四，国企改革要适应国家经济结构调整的战略要求。改革开放以来，我国国有企业通过收购兼并、重组上市、关闭破产等多种形式，推动了我国经济结构的战略性调整，成效显著。在计划经济时期，我国国有经济占90%以上的市场份额，遍及国民经济发展的所有领域，产业结构方面一二三产业的占比比较接近。改革开放后，我国国有经济布局和结构按照建立完善社会主义市场经济体制的要求进行战略调整，形成比较合理的布局和结构，国有企业也相应地收缩战线，集中投向重要行业或领域，组建了跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大集团。40年来，我国经济的高速增长主要依靠的是大规模的要素投入。当前我国的经济结构已经发生了根本性转变，人口红利逐步消失，投资驱动力递减，生态环境承受力已经临近极限，这些现实因素要求我国经济发展要寻求新的动力。党的十九大强调要坚定实施创新驱动发展战略，国有企业特别是中央企业改革的战略目标也开始转向创新驱动发展，结合所有制改革带动民营企业和上下游中小微企业的共同发展，充分发挥了创新扩散作用，推动完善了各地区新兴产业布局。

深化国有企业改革与发展的政策建议

党的十九大报告明确提出，要培育具有全球竞争力的世界一流企业。国有企业改革的任务还没有完成，实现中华民族伟大复兴的中国梦，离不开国有企业的战略支撑和引领作用。为实现这一目标，深化我国国有企业改革与发展可以从以下几个方面加以推进。

第一，以习近平新时代中国特色社会主义思想指引国有企业改革方向。十九大报告指出，“必须坚持以人民为中心的发展思想”，“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。这一重要论述指明了国有企业改革是“为了谁”的根本出发点。因此，推进国有企业改革必须坚持以人民为中心，以解放和发展社会生产力，逐步改善人民生活为方向，继续确保国有企业的社会责任担当，突出国有企业科技创新的带动和突破效应，体现国有企业在整合行业资源和协调发展方面的优势，发挥其在防范重大风险、精准扶贫、绿色发展方面的示范作用。结合当前我国国有企业改革遗留的问题和国内外经济发展形势，新时代推进国有企业改革要遵循三个主要目标：一是继续做强做优做大，巩固国有企业和国有资本在关键领域的主导地位。这是关系到我国社会主义性质的问题，是新时代发展中国特色社会主义的必然要求。二是坚持创新驱动，满足新时代人民日益增长的美好生活需要。必须强化国有企业创新主体地位和引领作用，为引领产业变革、提升人民生活品质、促进可持续发展、保障国家安全提供强有力的技术支撑。三是培育全球核心竞争力，并具备应对各种经济和政治风险的能力，才能够在全球产业发展变革中拥有话语权和影响力，在世界舞台贡献中国力量。

第二，完善规范并推广国有资本投资与运营机制。党的十九大报告明确提出“推动国有资本做强做优做大”，也就是说，“做强做优做大”的主体不再是国有企业，而是国有资本。通过在国资委与国有企业之间建立国有资本投资运营公司，将国有资本管理的职能从国资委分解到国有资本投资运营公司，实现从行政管理向市场经营的角色转变，改变目前国资委与国有企业之间的二级委托代理关系，降低国资委对国企决策的直接干预程度。让国有资本投资运营公司作为投资方和出资人参与公司治理，还会在一定程度上把国有企业改造成为混合公司，促进混合所有制改革。2018年7月，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，该意见首次明确了对国有资本投资和运营公司的政府直接授权模式以及国有资本投资和运营公司的定位、职责、运营模式。由于国有资产管理体制改革涉及的是政策制定者的权利，在改革和实施的过程中，会面临很多的阻力和困难。比如到底哪些企业转变成国有资本投资运营公司，将哪些权力授予国有资本投资运营公司，国有资本投资运营公司如何给企业更大自主权，等等。国有资本授权经营机制还需要规范出资人与企业关系，界定所有权与经营权边界，明确授权方式。既要充分授权，确立企业市场主体地位，也要建立有效监督机制，防止国有资产渎职性流失。

第三，进一步重组和优化配置国有资本。党的十九大报告强调，“必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向”。当前，我国国有经济的布局结构还不够合理，重复建设甚至恶性竞争现象依然存在。进一步并购重组可以有效化解过剩产能，推进供给侧结构性改革，优化资源配置。根据《关于深化国有企业改革的指导意见》，未来在充分竞争领域的商业类国有企业将加快重组步伐，运用融资、转让、并购等市场化手段，引入各类所有制资本战略投资，与产业链相关、资源互补各类企业重组，提升国有资本的经营效率，增强国有企业的行业竞争力。商业类其他领域的国有企业和国有资本将根据国家战略和全球竞争的需要，向前瞻性、战略性行业和产业链核心技术领域集中，紧紧把握全球新一轮科技革命和产业变革重大机遇，尤其是与数字经济发展壮大密切相关的互联网+传统产业、新一代信息技术、智能制造、新材料、新能源汽车、数字创意等战略性新兴产业，推动更广领域新技术、新产品、新业态、新模式蓬勃发展。公益类国有企业将进一步明确设定非商业性的政策目标，在加强政策引导和监督管理的同时，加大财政和政策性资本投入，使得国有资本充分保障国计民生和国家安全。

第四，加快国有企业改革和制度创新步伐。随着国有资本管理机制逐步建立，国有企业制度改革的重心将由产权层面落到企业管理层面。需要通过制度创新破解国有企业在人才激励、权力制衡、竞争力提升方面的桎梏，确保产权改革的成果，真正激发国有企业的活力。首先，要推进国有企业治理结构的创新，将党组织嵌入国有企业的治理结构，体现国有企业公益性质和更好发挥国有企业战略作用。其次，推动国有企业管理者的激励制度创新。在充分竞争领域的国有企业，应加快创新管理者的激励机制，构建分类分层、多轨制的薪酬体系，引入具有国际视野的高水平管理者。还应建立高层管理者的“容错机制”，鼓励他们开展突破现有体制机制束缚的制度创新。最后，要加强基础研究，增强创新能力和应对全球经营风险的动态能力。国有企业只有在企业自身立足的行业和领域建立扎实的技术和管理基础，才能在市场升级与世界一流企业竞争中生存下来。

第五，坚持“引进来”与“走出去”双线并轨推动国际化发展。双轨制的国际化尝试，将在未来的国企产权改革和国际化发展中得到进一步的推广和并轨施行。在“一带一路”倡议和部分发达国家实施“逆全球化”策略的背景下，更多的国有企业将通过“引进来”和“走出去”战略的不同顺序组合运用，由国内市场转向海外相邻市场和全球市场。对一部分国际化经营经验不足和全球发展资源不足的国有企业，将会通过海外上市或者股权转让的方式来引入境外战略投资者，然后开启价值链和海外市场的国际布局。对于一部分已经具有一定国际竞争力和经营经验的企业，将会综合考虑资金、国际管理、人才资源、治理结构等方面的要求，实施“引进来”和“走出去”双轨并行的国际化战略。