当前国企混合所有制改革的趋势与特点

文=李 锦

继中国盐业宣布混改后，中国邮政集团也公开了旗下多家企业的混改计划，邮政、盐业两大重点领域混改纷纷提速，对国企改革是积极的推进。

2020年国企改革要做阶段性总结，2019年是一个关键年份，各项改革将进入全面落地期。国务院总理李克强在今年政府工作报告中指出，“积极稳妥推进混合所有制改革”，在去年政府工作报告中的“稳妥推进混合所有制改革”前面加上“积极”二字，意味着国企混合所有制改革呈现更加积极、更加放手、更加有力。2019年，随着国企“混改”步入新阶段，各地混改思路愈发清晰，本轮国企“混改”重点在于“混合”，以所有制变革为核心，以放权授权政策形成动力，改革试点批量推动，全面铺开，以上市、推进员工持股与股权激励为手段，切实引进社会资本、战略投资者，激发企业的活力。目前，热度不断上升，整体呈现“放权”“扩围”“做实”的积极态势，以国企改革发展向混改提出任务，以混改推进改革发展，国企混改进入实质落地期。出现中国联通、中国盐业、中国邮政、珠海格力等有影响的案例。与以前相比，2019年国企混改整体上“五个转变”态势明显，即国企混改已由重改革监管到重放权授权、由试点到行动、由单项推进到综合实施，实质上由“混合”为主向“改革”为主转变，从结果上由重形式向重实质效果转变。

“放权、扩围、做实”是当前混改的主基调

目前，国企深化改革由重口号向重行动转变，从有限试点阶段向大规模综合实施阶段转变，国企改革不能浮于表面形式，更要关注实质效果。

这个阶段的划分是深度混改面临的拦路虎决定的。国企混改存在不敢改、不能改、不想改、不会改和改不好的问题。首先是不敢改、不能改的问题。混改主体无权决策，而决策者不能承担风险，使混改浮于表面，部分混改主体是否混改、如何混改需要由非直接利益相关的上级部门或者股东决策，有时能实现“混”，而难以彻底实现“改”。其次是混改设计虚化，纲领偏多，体制、机制与制度缺失，对国企民企都没有明显益处，不想改。三是混改实施缺乏准备，操作不当，经验不足，如国企混改面临战略投资机构不好找、员工持股计划不好推、员工身份转换遇尴尬等关键痛点打不通，有些开了头收不了尾，不会混。混改在市场上受到挫折的原因还有个混不好的问题，表面看往往在于动机不清、前景不明朗、股权设置不顺畅，单项改革的局限性非常明显。有一家汽车集团计划募集社会资本投资人，结果四次挂牌延期而落空。虽然设计了一个极其复杂的双层股权结构，但是产业竞争力混改战略问题、对混改要做什么、混改的投资人需要得到什么、需要给投资人提供什么、没有具体化。股权结构带来的不仅是认识上的混淆，同时也是对投资人最终对公司产生怀疑的最大的诱因。针对2019年阻碍国企混改四个关键问题，以“放权”为主，抓住放权、放开、放大、放活四个环节，造就新的机遇，新的形势。

一是放下权力。针对“不能改”，在国资委加大授权放权力度，形成国资委履行“监督”职责、一级国企集团履行“管资本”职责、下属国企履行“管资产”职责的有效机制，才能避免想改而不能改的现象。国资委对2019年混改定调，进一步加大授权力度，建立授权调整机制，2019年出现两个授权：一是中央企业，一是试点企业，让混改主体有权决定是否混改、如何混改。

二是放开范围。2019年出现的混改新苗头还包括，以基金形式参与的投资者增多，用市场化债转股和混改相结合的方式增多，搭车进行国企改制的案例增多，央地合作推动地方国企改革的案例增多。例如，格力电器公告显示，目前的两大意向投资方分别为：珠海明骏投资合伙企业（有限合伙），以及格物厚德股权投资（珠海）合伙企业（有限合伙）与GENESIS FINANCIAL INVESTMENT COMPANY LIMITED 组成的联合体。基金背后是多层股权关系嵌套，并且浮现高瓴、厚朴两大顶尖资本。七大重点领域均有相关国有企业去年通过北交所实施混改，完成19项，同比增长18.75%，共计引入社会资本130.76亿元，同比增长130.98%。今年，也有明显增加。

三是放大层次。产业领域覆盖范围更广，省级混改层次由二三级公司向一级公司延伸。国有企业主业突出的集团顶层混合的案例开始增多，天津建材集团，从一家百分之百国有企业集团在集团层面引入北京金隅集团，形成一个新的集团顶层混合的股权结构，云南白药也属于集团整体层面上混合的案例。可以期望，中央企业的集团公司层面的混合所有制的股权结构会出现。2019年国资委将进一步推动2至3家央企集团层面实施“混改”，预示着“混改”的力度和深度将持续加强。

四是放活机制。围绕增强微观主体活力推进改革，机制改革加速。混改的同时，国资委将推进企业经营机制转换，特别是要在法人治理、选人用人、强化激励等方面取得实质性进展。《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》重点放在“人”的身上，调动人的积极性。特别是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度。历来受到各方面高度关注的央企工资总额管理制度，在《清单》中对股权和分红激励放开搞活。对国有资本投资、运营公司试点企业，授权中央企业探索更加灵活高效的工资总额管理方式，都有明确的确定。

当前，中央企业混改中最有代表性的是中国盐业的集团公司层面的混改，这是2017年联通混改后的新样本。中国盐业集团是我国盐行业龙头企业，亚洲最大的盐业企业，作为全国食盐生产经营主体，确保国家合格碘盐供应。本次中盐股份采用“增资扩股”的混改模式，引入不少于2家投资方，新增股东所持股份数不超过31.5亿股股份，约占总股本的39.9%。有三大特点，一是以盐改带动混改，激发企业市场活力，2017年《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》，要解决企业内部乃至整个行业经营活力不足，经营体制较僵化问题。二是通过混改重建法人治理结构，争取境内外上市。本次交易完成后，公司董事会组成，通过引入民营资本来推动公司治理结构的转换。三是集团公司层面的“混”。在所有制上混，在所有权上进行混合，“改”主要是经营权，市场上经营权。中盐的盐改、混改是密不可分的。没有混改的助力，中盐集团很难完成盐改的目标；没有盐改的成效，中盐集团的混改也谈不上成功。

国企混改呈现“五个转变”的势态

从整体上看，国企混合所有制改革如火如荼，但是落实效果不够。从2019年以来，从领导监管上、总体部署上、实施手段上、具体行动上、重点把握上与实质效果上，都在发生转变。

由监管为主到放权授权转变。这两年新出台的中央和地方的政策，使得政策的数量不断到位，政策的完整性问题已经不存在了，但是权力没有放下，形成重要障碍。6月公布的《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，从字面上看，第一条是中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案，第二条是资产重组事项。后面几条是上市公司与股权。对上市公司的权力下放，做出明确的规定。后面是选聘职业经理人与职业经理人实行市场化薪酬分配制度，股权和分红激励，都是国企混合所有制改革的热点、焦点与难点。围绕混合所有制改革热点做文章，是这个授权放权方案的鲜明特色。国资委不再指导中央企业内部资源整合与合作，不再指导地方国有企业重组改制上市管理，不再指导中央企业所属科研院所等事业单位改制。这次，取消、下放的诸多事项大多涉及企业经营权，目的就是让企业在经营活动中，成为独立的市场主体，把规范的权力让渡给企业，可以让企业在混合所有制改革中有更大的自由度、在市场上更加独立等。

由试点为主到行动为主。试点政策不再是试点专利，适用全体国企，有适度创新突破空间。在前三批50家试点的基础上，出台进一步深化国有企业混合所有制改革的实施意见，加快推出第四批、100家以上混改试点。目前，电力、铁路、石油、军工等七大领域混改正大力推进，竞争性领域国企混改也正在加速。2018年8月17日，国务院国有企业改革领导小组办公室正式印发《国企改革“双百行动”工作方案》，公布404家“双百企业”名单，标志着综合改革实施大幅提速。推出第三批混改试点31家，三批混改试点合计达50家，预计2019年第四批混改试点达百家。已经推出第二批国有资本投资运营公司试点11家，两批试点合计达到21家。2018年地方混改项目批量发布，山西108家、山东93家等；2019年年初，推出10家创建世界一流示范企业试点。很多试点单位，在试点取得经验的基础上开始扩展。这些试点单位，不仅仅停留在试点阶段，试了便行动。东航物流在2017年完成混合所有制改革，2018年看到东航实施第二家改革，是下属的上航国旅。

由单项改革向综合改革为主。混合所有制改革试点四年，难以拿出成熟的经验，就是因为单兵突进不行，改革是一个系统工程。国企改革“双百企业”扩围，最近新增48家至444家，“双百企业”本身便是由“分项试点”转向“全面协同推进试点”的一个措施。7月30日召开的政治局会议，对中央企业提出了一个重要的判断，要把整改同深化改革结合起来，综合用好巡视成果，不断增强改革的系统性、整体性、协同性，推动中管企业高质量发展。百家行动与上海、深圳、沈阳三个国企改革综合示范区的推行，使得2019年混合所有制经济改革进入“实施综合手段、追求乘数效应的阶段”。

由“混合”为主向“改革”为主转变。国企“混改”发展至今，已经在“混改”领域积累了“混”的经验，当前国企“混改”不仅在数量上不断提高，在范围上也从竞争性领域扩展到垄断领域，国企“混改”已经开始注重实质效果。当前及未来要真正“增强微观市场主体活力”，不是为混改而混改，而是要在“混”的基础上，进行深层次的“改”，即在国有资本授权机制、董事会治理模式、职业经理人和员工中长期激励机制等方方面面进行配套改革，才能保障“混改”效果逐渐显现。2018年，国企“混改”数量更多集中于“混”的方面，但也预示着“改”的力度会顺势加大，由“混”到“改”的转变趋势明显。

形式向实质效果的转变。中国联通混改2017年在全国范围内产生了非常大的影响，从实际效果情况来看，中国联通的混改是成功的，2018年中国联通完成混改的资本结构之后，用整整一年的时间在推动全集团范围内的、全生产场景的改革。全生产场景的改革包括一种市场化的运营机制的建设，搭建创新平台、创业平台，同时激发在不同层面的组织活力。混合所有制改革具有带动效应，不仅是融资，而且引入民企灵活的市场应对机制和管理体制创新，激发国企的活力和竞争力，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。现在中国联通混改，集团总部部门减少37%，各级管理机构减少各级管理人员首批退出率达14.3%；但是，创新领域人才数量由7000人增加至1.6万人，培养了一支约2万人的小CEO队伍。中国联通启动混改至今，其混改方案有几个方面是被市场一致肯定和叫好的：一是混改的架构设计很有胆识和魄力。二是投资人的选择很具有前瞻性。三是限制性股票激励调动员工积极性。联通混改后的成效，最直观的就是其公布的财报中业绩实现“V”型反弹，站在5G的前列。它的成功所带来的意义，不仅仅是自身经营的显著改善，更重要的是为后续的混改提供了标杆和范本，成为整个国企混合所有制改革的一个强大的冲击波，具有里程碑式的意义。

以改促混、由混到改的转变趋势明显

“放权做实”，放权是标，是动力，而做实是本。这是“一个行动胜过一打纲领”关键阶段的体现。“做实”的关键是克服单纯的“为混而混”的现象，正确处理混合所有制改革与国企改革和发展的关系。从微观层面上，广大国有企业在混合所有制改革的路径、方法、模式上有突破。在宏观层面上，提升了国有资本的管理机制，更加推动中国国有经济的发展。

显然，2019年国企混改数量更多表现在“混”的方面，而“改”的力度加大是本质特征。“混”与“改”的关系，改革是动力，而混合是形式与手段，相辅相成，互为条件，以改促混，以混促改，由混到改的转变趋势明显。

以激励机制改革促混改，以混改推进激励机制改革。国企“混改”实现预期目标的重要环节是市场化机制改革，而市场化机制改革的核心内容是员工中长期激励机制，只有通过员工持股实现员工与企业利益的共享及风险共担，才能真正推动管理层及员工释放自觉的经营动力，从而促进国企“混改”预期效果达成。《授权清单》中对股权和分红激励的放开搞活，授权中央企业探索更加灵活高效的工资总额管理方式，都有明确的规定。在现实中，国企混合所有制改革涉及到混改的战略、股权架构的设计、投资人的选择、定价、核心层持股、混改管控这六个主要方面。成功的往往是有核心层激励设计、机制革新配套的企业，有很多成功的例子。整体上，2019年，在多数国企“混改”的阶段完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，尤其是员工中长期激励机制的改革。且以政策利好为导向，形式更多选、操作更灵活、效果更突出。

以公司制改革促混改，以混改深化公司制改革。很多传统国有企业在转换成现在的公司制时并不彻底，人们对翻牌公司诟病已久。可以通过混合所有制改革推进这件事情完成。去年北京市的庆丰包子铺比较成功地完成了这样的工作，在去年8月份完成混合所有制改革。国有企业的庆丰包子铺和在庆丰包子铺有很多资产的一家公司通过资产组合，重新变成了混合所有制的主体，并且通过六步法完成了混改。

以世界一流企业建设促混改，以混改推进世界一流企业建设。2018年以来，我国多家大型钢铁公司参与数字化转型升级，近两个月与互联网民营企业混合经济合作高潮迭起。原因在于世界竞争力排名第一的韩国浦项制铁，加快数字化步伐，自主设计开发了一套高度集成的信息平台，建立起供应链管理、运营管理、客户管理一体化的流程集成系统。7月25日，鞍钢集团与中兴通讯5G战略合作，8月21日，冶金工业规划研究院与腾讯云加快提升冶金行业的“智造”水平，马钢与腾讯云共建数据平台，这些国有企业与民营合作会引发从生产研发、原料加工、生产制造到产品销售全供应链的革命性变革。

以产业结构调整与重组促混改，以混改促进产业结构调整与重组。新时代背景下的国企“混改”是以提升国有资本市场化配置效率，促进国有资本战略布局影响力为目标，国企“混改”具有更丰富、更创新的内涵和意义。在选混改主体时，以产业为主体，而不是以法人为主体；轻资产、技术类优先，重资产、劳动密集型慎重；充分利用国有企业结构调整基金或各地方产业引导基金；“引进来+走出去”双向操作思路。中邮科技2018年完成重组整合。作为邮政的科技板块在支撑邮政发展的同时，在物流装备研发生产领域发挥了主力军作用。2019年还将实现转制、引入战投、股改等一系列重要转变。资料显示，在重组之前的2017年，公司70%以上的业务来自于邮政集团。重组之后的2018年，邮政集团业务比重降至28%，社会市场的比重快速增长。下一步，其社会市场的比重还会快速增长。

以国企重组促混改，以混改促企业重组。在重组兼并中，股比释放增多。为增强对外部投资者吸引力，国企“混改”项目可以选择更多股权比例的释放，同步也为“混”完成之后的“改”奠定好的基础。有影响的是格力电器迈出了混改进程关键一步。回顾格力电器发展的历程，三次变革值得关注。一是1996年通过换股上市， 格力电器从纯粹的地方国企成为国有上市公司，公司治理趋于规范，市场开始发挥积极作用。二是起步于2013年的本轮国企混改，从最初仅在央企子公司层面操作，且保持国有股绝对控股，到国有股权降到50%以下。三是今年格力集团拟通过公开征集受让方的方式，转让其持有的格力电器15%股权，国企仅仅保持3%的份额。这一动作，意味着格力电器的控股股东和实际控制人将可能发生变更。随着家电行业竞争格局愈发激烈且趋于残酷，更科学的治理结构、更短的决策链条、更市场化的激励机制、更高的执行效率和更灵活的竞争机制是企业可持续发展的必备条件。

以债转股促混改，以混改加快债转股重组。在这个方面现在已经有了很多可借鉴的，已经成熟的案例，中国的四大国有商业银行分别都成立了市场化债转股的新的投资机构，这些新的投资机构已经在不同的市场上把债转股和混合所有制改革连接在一起。

从国家层面上来看，从2014年开始推进四项制度改革到现在，404家“双百行动”企业，31家第三批混改企业，第二批投资运营公司，都在2019年展开。最近，100多家第四批混改公司即将落地，已经公布了第一批的世界一流企业建设名单，并且可以预计在中央企业层面上集团整体的混改也都箭在弦上。据了解，中国国企混合所有制改革基金正在筹备设立中，首期规模有望达800亿元。

目前，各大央企都将混改作为2019年改革重点之一。每一家中央企业的混合所有制改革都有自己的特色，都有自己的方案，都有自己推进的想法。石油天然气网运分开在加快，为更多领域走上混合所有制改革创造条件，中铁总要在不同的产业板块上推进铁路系统的改革。国家电网把混改的领域扩大到十大专业领域范围。中国华能将电力体制改革和国企改革相结合。中国电信旗下翼支付、中通服混改试点亦稳步推进，中核集团提出打造军民融合的国有投资公司，中央企业混改精心设计，一企一策的特点特别明显。

2019年，地方国企改革如政府工作报告要求明显加速。一方面，国企改革“双百行动”、区域性国资国企综合改革试点、第三批以及第四批混改试点大部分是地方国企，今年将进入落地实施期；另一方面，混改将成为拉动民间投资增长的有力手段。因此，在推进混改过程中，地方会比央企要更快一些。地方混改项目有一个突出的特色，就是他们在进行和拟进行的混合所有制改革的企业和项目，这些项目是一次性集中披露的，在社会上产生非常大的影响。山东向国内外推出93家省属国企“混改”项目，山西推出108家国企“混改”项目，辽宁推出48家国企“混改”项目，浙江推出40家国企“混改”项目，广州发布的20家“混改”项目，具有一定影响力、具备较强的技术优势。天津加大推动国企“混改”力度，先后推出232家“混改”项目，近期天津国企的混改方案密集发布。10月11日，*ST津滨公告，天津泰达建设集团有限公司的混改实施方案已获批复，泰达建设集团将以增资扩股和股权转让相结合的方式实施混改，引入2家战略投资者，混改后，泰达控股与2家战投的持股比例将为“3∶4∶3”，可能导致上市公司实控人变更。此前的9月19日，七一二、中环股份及天津普林同时公告收到控股股东天津中环电子信息集团有限公司（简称“中环集团”）通知，中环集团拟实施混合所有制改革相关事项，可能导致中环集团的股权结构发生变化。