完善少数民族地区法律援助制度的路径选择

刘亚男

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

党的十九大报告对少数民族事业的改革与发展进行了展望，其中明确提出了“全面贯彻党的民族政策，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”*《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm，最后访问时间2018年10月29日。的具体目标。在今后相当长的时间里，中国少数民族事业的发展都以上述目标为指引，该目标的实现有赖于从政治、经济、文化等多角度出发探索多样化的方法，而加强少数民族地区法律援助制度的建设就是实现上述目标的重要的途径之一。

一、完善少数民族地区法律援助制度的时代背景

任何一项事业的发展都离不开特定时代背景。只有顺应时代大势谋求改革发展，才能取得事半功倍的效果。推进少数民族法律援助制度的建设是从战略高度促进民族团结的重要举措，与党中央全面依法治国的战略布局与新时期全面加强法律援助制度的工作重点高度契合。

(一)党中央及习近平总书记高度重视少数民族地区法治建设

现代国家的重要标志之一就是法治，因此，长期以来全面建设法治一直是党和国家的重要关注点，全面依法治国也被认为是党领导人民治理国家的基本方略。仅仅从从2014年12月至2015年2月，习近平总书记就先后四次提出了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”新命题。*许耀桐：《“四个全面”:习式治国理政的重大战略布局》，《人民论坛》2015年第7期。这标志着我国当前的司法改革已经从制度性法律体系建设转变为整体性法治体系建设。由此可见，法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要之路，在加强少数民族工作过程中更需要法治思维和法治方法的加持。

事实上，早在2014年9月28日，习近平总书记在中央民族工作会议中提出的解决民族工作始终要做到的“八个坚持”中就包括“坚持依法治国，增强各族群众法律意识，提高运用法治思维和法治方式解决民族问题的能力”*《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后访问时间2018年10月29日。，并将法治思维和法治方法视为实现民族团结的重要保障。2015年3月8日，习近平总书记在参加广西代表团审议时指出：“把加快民族地区发展、维护少数民族群众合法权益纳入法治化轨道。”*本刊评论员：《广西要有新作为》，《当代广西》2015年第6期。2015年8月24日至25日，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出了处理西藏工作的五个重点，其中第一个重点就是坚持“依法治藏”。

由此可见，在新时期全面贯彻党的民族政策，推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须着眼于法治思维，着力于法治方法。对于少数民族地区来说，要不断深化少数民族地区司法体制综合配套改革，实现少数民族地区法治国家、法治政府、法治社会一体推进。此外，还要努力完善少数民族地区的法治“基础建设”，切实提高少数民族同胞运用法律途径解决纠纷的主观意愿与实际能力。这是党中央和习近平总书记的指示，更是时代的要求和历史的选择。

(二)新时期党中央将完善法律援助制度作为法治建设的基础工程

法治建设是一个庞杂的系统工程，少数民族地区的法治建设更是错综复杂、千头万绪。习近平总书记《在中央民族工作会议上的讲话》中亦要求在加强民族团结过程中创新载体和方式。而法律援助事关人民运用法律途径解决纠纷的主观意愿与实际能力，是法治建设的基础工程。因此，顺应国家全面推进依法治国和完善法律援助制度的要求，以加强少数民族地区法律援助制度为具体抓手，完善少数民族地区的法治基础设施不啻为一条行之有效的途径。

2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，将改善民生与促进公正定性为新时期我国法律援助制度发展的基本方向，还为法律援助制度的发展提出了指导思想和基本原则，以及较为具体的发展模式和建设要求，标志着我国的法律援助工作进入新的历史阶段。2017年国务院、司法部、财政部等密集性地出台了一系列相关的指导性文件，有力地推动了新时期法律援助制度的发展，《关于律师开展法律援助工作的意见》的出台进一步强调了专业律师在法律援助工作开展过程中的主体地位；《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的出台将法律援助工作纳入基本社会服务范围实现统筹发展；《关于开展法律援助值班律师工作的意见》和《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》的先后出台则进一步拓宽了法律援助的覆盖面，强化了通过充分发挥律师的辩护职能来提高法律援助案件质量的重大意义。

因此，根据党的十九大报告和习近平总书记的相关指示，我们要想在全面深化改革和全面依法治国的大背景下谋求少数民族地区的团结发展，必须要从提高国家治理体系和治理能力现代化的高度，用法治思维和法治方法落实党的民族政策，以完善少数民族地区的法律援助制度为抓手，谋划区域协调发展战略并巩固和发展爱国统一战线，从根本解决民族问题、促进民族团结、实现繁荣发展，这方是从战略全局高度，谋长远之策、行固本之举、建久安之势、成长治之业之举。

二、完善少数民族地区法律援助制度的理论基础

根据《关于完善法律援助制度的意见》对我国法律援助的概念界定，法律援助的主体是国家，对象是经济困难公民和特殊案件当事人，形式是法律咨询、代理、刑事辩护，特点是无偿法律服务，目的是维护当事人的合法权益、法律的正确实施、社会的公平正义。*《关于完善法律援助制度的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/29/content_2886516.htm，最后访问时间2018年10月29日。至于法律援助的内容，通常认为，法律援助制度的建设与发展应主要包括作为法治工程重要基石的刑事法律援助和作为民生工程重要内容的民事法律援助两大部分。

(一)刑事法律援助制度是保障少数民族地区司法公正的重要基石

刑事法律援助之所以成为国家的义务并以制度的形式出现，其最根本的前提是国家的正义性，这种正义性体现为国家与各民族人民之间以法治为基础构建起的一种和平友好的关系，而不是以暴力为基础构建起的一种镇压对抗关系。也正因为国家的正义性，国家才会把刑事诉讼程序中的人民视为刑事诉讼的主体而非客体，才会在惩罚犯罪的同时注重保障人权，才会在公民因为经济上的无能力而导致辩护上的无能力之时，以国家义务的形式提供刑事法律援助。鉴于国家与少数民族同胞之间的关系较为特殊，国家提供法律援助的义务在少数民族地区尤其需要加以强化与落实，这不仅是为了保障刑事司法程序的基本公正，还为了能够赢得少数民族同胞的充分信任，从而提高少数民族地区的司法公信力。可以说，刑事法律援助是保障少数民族地区公民享有公正审判权的基石和先决条件。

“国家的正义性体现在国家在追诉犯罪的过程中不能不择手段，不计代价，不问是非”，*林钰雄：《刑事诉讼法(上)》，台湾：元照出版社，2013年版，第1页。而“促进平衡以实现正义”正是国家为此设立刑事法律援助制度的核心价值。这种平衡价值突出表现在以下两个方面：首先，从国家职能机构平衡的角度看，刑事法律援助制度作为社会控制的“减速装置”，意图平衡专司惩罚犯罪的职能部门与专司保障人权的职能部门之间的力量差距，以实现国家在惩罚犯罪与保障人权之间的相对平衡；*Herbert L. Packer, Two Models of the Criminal Process, University of Pennsylvania Law Review,113 U. Pa. L. Rev.1其次，从公民权利平衡的角度看，法律援助制度作为社会治理的“减压装置”，意图平衡不同经济能力当事人对国家发动的不利于己的诉讼程序提出有价值质疑能力的实际差距，以落实法律面前人人平等的司法原则。*Auke Willems, The United Nations Principles and Guidelines on Access To Legal Aid in Criminal Justice Systems: A Step Toward Global Assurance of Legal Aid？, New Criminal Law Review, Vol. 17, Issue 2 (Spring 2014), pp. 184-219

少数民族地区同胞受限于风俗语言、教育程序、经济状况等客观条件，在刑事程序中为自己辩护的能力尤为弱小，更需要律师提供辩护帮助。然而，律师具有市场化的特征，能否获得律师服务以及获得律师服务的质量有赖于当事人一定的社会经济基础条件，而诉讼程序当事人社会经济基础千差万别，直接决定了当事人诉讼主体地位的实现程度以及实质影响诉讼结果的可能性，造成了不同当事人在法律面前实际上的不平等，损害了司法的权威，加剧了社会矛盾。问题的解决之道只能依赖于国家建立刑事法律援助制度，“履行保障当事人享有律师帮助的平等性权利保护的责任或义务”，*李本森：《关于刑事诉讼中辩护权性质的认识》，《时代法学》2010年第3期。将法律面前人人平等的宪法信条落到实处。

(二)民事法律援助制度是保障少数民族地区民生福祉的重要工程

为了法律援助制度整体健康发展，不仅要发展刑事法律援助制度，民事法律援助制度的建设也不能被忽略。但同时应当明确的是，两种法律援助在国家责任中存在层次性差别。刑事法律援助因其与辩护权保障的天然联系，成为国家最低限度程序公正保障的义务性责任，而民事法律援助虽不是国家法律援助责任的核心责任，但顺应民生福利需求，也属于国家必须提供的一种与经济发展状况相适应的民生保障服务。因此，民事法律援助制度在统筹规划过程中要更多地置于社会福利制度的整体考量之中，稳步推进。*郭勇：《刑事法律援助服务质量差距分析》，《福建警察学院学报》2016年第6期。

目前，我国民事法律援助的对象通常是社会上的弱势群体，例如身体存在残疾的当事人或经济状况不佳的当事人等。但从诉讼的构造来看，民事诉讼的双方当事人具有诉讼地位相对平等的特点，所谓“弱势”也只是相对而言。因此对于民事诉讼的法律援助对象可采任意性规范，即民事法律援助应当具有酌定性和裁量性。国家可以通过确定一个作为基准的裁量标准，具体到各省市则可根据本地情形自主决定。

少数民族地区各种纠纷更为纷繁复杂，民众法治观念相对比较薄弱，这是阻碍法治建设的不利因素；但与此同时，少数民族地区居民绝对数量较少，司法资源的需求量也较少，这又为因地制宜地扩大民事法律援助的覆盖范围提供了有利条件。同时考虑到加快少数民族地区全面发展的实际需要，应该在全国范围内随着国家物质财物日益丰富而逐渐扩大民事法律援助覆盖面的大背景下，超越少数民族地区的实际经济发展状况，从国家层面给予少数民族地区大于全国其他地区更大的发展民事法律援助的支持力度。

因此，扩大少数民族地区民事法律援助的覆盖范围，借由民事法律援助制度的加持，尽可能引导少数民族同胞通过法律途径解决纠纷，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，进而提高法律和法庭的公信力，最终将更多的社会矛盾纳入法治的轨道，减少因为社会经济的不平等以及司法的不平等所导致的社会不稳定因素，切实提高国家治理体系和治理能力的现代化。因此，完善少数民族地区的民事法律援助制度也是少数民族地区社会治理的有效“减压装置”。

三、推进少数民族地区法律援助制度建设存在的现实困难

正所谓没有调查就没有发言权，完善少数民族地区的法律援助制度既需要顺应时代背景、探索理论支撑，更需要调查了解实践中既有的情况，为进一步兴利除弊、谋求改革与发展树立正确的问题意识和问题导向，提升改革与发展的有效性和针对性。通过研究，在少数民族地区推行法律援助制度存在以下主要障碍。

(一)受限于传统习惯，少数民族地区法律援助工作更为复杂

少数民族大多都在文明演进中形成了具有本民族特色的习惯法及风俗文化，潜移默化地影响着人们的行为方式，甚至在整个民族的纠纷解决过程中发挥着决定性的作用。*李婉琳，杨小瑜：《民族地区基层法律援助存在的障碍及对策》，《新西部(理论版)》2016年第12期。少数民族的习惯法或纠纷解决传统对于各少数民族的稳定与纠纷解决具有积极作用，但却往往对法律援助制度的推行和社会主义的法治建设产生某种消极阻碍作用。

例如对彝族来说，“德古”依托家支制度，通晓习惯法，依“法”办事，是千百年来彝族人民用来化解争端纠纷的主要方式。*古宸宇：《少数民族法律援助的实践困境与路径优化——基于宜宾学院法律援助工作站实证分析》，《法制与社会》2017年第20期。同时在权利内容上，传统彝人除在意物质利益外还极看重尊严、声誉、吉凶等精神和象征领域的利益，*李剑：《凉山彝族纠纷解决方式研究》，北京：民族出版社，2011年版，第118～119页。而这些往往难以得到国家法律的支持。众所周知，按照法律程序办理是现代法律援助的运作方式，但此法非彼“法”，因此，如果法律援助程序与彝族的“德古”情理相背离，即使最终争议得以解决，结果可能也难以让人接受。这些问题就会使人们不愿意通过法律途径解决纠纷，也必然就妨碍了法律援助制度在彝族人民中的推行，导致彝族等少数民族地区的法律援助工作停滞不前。

面对少数民族地区客观存在的特殊习惯法及纠纷解决传统，需要法律援助工作者在法律援助的过程中于冲突处挖掘习惯法的合理性，逐渐在成文法与习惯法的磨合中实现二者价值理念的融合，而这个过程使得少数民族地区的法律援助具体工作变得更加复杂、更加困难，成为新时期在少数民族地区推行和完善法律援助制度的现实障碍之一。

(二)受限于经济程度，少数民族地区法律援助经费更为短缺

从全国范围来看，我国法律援助经费都比较紧张且陷入增长乏力的困境。首先表现为法律援助经费总量占全部财政收入的比例以及人均法律援助经费均远低于发达国家；其次表现为我国法律援助经费来源单一，且年平均增长率的逐年放缓。*樊崇义：《中国法律援助制度的建设与展望》，《中国法律评论》2017年第6期。这些实际情况从实质上制约了我国法律援助制度在全国范围内的发展与完善。

法律援助经费不足的问题在少数民族地区更为严重。如有学者以青海省黄南藏族自治州泽库县为例进行实证考察发现，泽库县社会经济发展水平和各方面的基础设施建设都相对落后，法律援助机构通常没有基本的办公条件，许多法律援助的工作人员也没有固定的工作场所，有些法律援助工作人员在办案过程中甚至需要“私款公用”*杨田甜：《少数民族地区法律援助的现状、问题及对策——以黄南州泽库县为例》，《武汉冶金管理干部学院学报》2017年第2期。，要想调动法律工作者办理案件的积极性无异于天方夜谭，这也从根本上制约了少数民族地区法律援助工作的健康开展。

阿玛蒂亚·森认为，贫困是权利被剥夺的结果，是交换权利的恶化，“贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足”*[印]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，北京:商务印书馆，2001年版，第13页。。因此，如果单纯以少数民族地区的现实经济状况为依据制定与之符合的法律援助制度，则必然的结果是少数民族地区的法律援助制度先天不足、后天畸形，无法在维护少数民族团结、促进少数民族发展、保障民族地区稳定等方面发挥出法律援助制度本应发挥出的实际功效。

(三)受限于教育程度，少数民族地区法律援助人才更为匮乏

要想使得法律援助能够切实落到实处，让更多的人能够通过接受法律援助服务体会到司法的公平公正，确保法律援助服务提供者数量充足、保障法律援助服务质量处于较高水平是必要手段。

据不完全统计，我国当前刑事案件的整体辩护率不足30%，要通过改革完成从30%-100%的跨越，基本上需要依赖法律援助律师和值班律师完成额外的70%案件的法律服务工作，这无疑需要更多的法律援助服务提供者。但当前我国的法律援助服务提供者数量不足，截至目前，全国大约有34万社会律师，其中主要从事刑事辩护业务的仅有5.2万多人。全国共有法律援助机构人员和管理人员1.4万余人，其中能够实际办理法律援助案件的专职人员不足万人。由此可见，刑事法律援助服务提供者数量严重不足。另外，改革的推进导致法律援助服务提供者数量缺口骤然增大，受法律援助经费和社会律师总量的限制，要短时间内动员大量的社会律师投身法律援助殊非易事，大幅度增加法律援助专职人员亦难以实现，因此，如不拓宽法律援助服务提供者的来源范围，则数量缺口必将随着改革的推进而骤然增大。

除了数量缺口外，法律援助律师地域分配不均也是提高法律援助覆盖面和质量的重要障碍。例如在经济水平较为发达的地区集中了一批知识储备丰富、技术过硬、经验充足的骨干律师，由他们组成的法律援助办案队伍能够保证当地法律援助服务的广覆盖和高品质。然而，在经济状况相对较差的西部地区，情况则完全相反。例如有学者对青海省黄南藏族自治州泽库县进行了的实证研究表明，该县各级政府的法律援助工作者和社会律师资源都十分缺乏，甚至经常需要通过从司法局等单位内部抽调人手来解决人才队伍不足的问题。*杨田甜：《少数民族地区法律援助的现状、问题及对策——以黄南州泽库县为例》，《武汉冶金管理干部学院学报》2017年第2期。通过这种方式，量的问题固然可以得到暂时解决，但由于行政人员大多缺乏专业知识、技能和经验，法律援助质量低的问题依然存在，法律援助制度形同虚设。

另外，少数民族语言方面的障碍让法律援助人力资源缺乏的问题雪上加霜。例如在一些西南少数民族聚居区，由于当地地理位置偏远、信息闭塞、教育落后，一方面少数民族同胞的汉语水平普遍较低且不具备专业的法律知识，另一方面精通藏语的司法人员以及法律服务提供者少之又少。这直接导致纠纷发生时，即便是走司法途径，也会因为缺乏有效的沟通使得司法效果极差。同样的问题在其他少数民族地区也一样普遍存在。甚至在常见的非诉讼法律活动中，如代写法律文书、咨询法律意见、咨询维权规程等事务当中，法律援助的效果也会因无法提供翻译服务变得差强人意。*殷秀峰，李剑：《彝族进城务工人员现状调查与法律援助》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。

四、完善少数民族地区法律援助制度的路径选择

(一)配合“一带一路”建设，完善少数民族地区法律援助的制度基础

2017年10月，中共十九大将推动“一带一路”建设写入党章，正式为现有全球治理体系的结构性问题贡献出了中国方案，即构建人类命运共同体，实现共赢共享。少数民族地区应当配合“一带一路”建设，完善少数民族地区法律援助的制度基础。

一方面，要在“一带一路”核心区建设中提高法律援助制度的战略定位，充分利用好“一带一路”建设的历史机遇和政策红利。新疆、西藏、宁夏、内蒙古、广西等自治区域均处于“一带一路”建设的核心区，是国家进一步对外开放的前沿阵地和坚固堡垒。而少数民族地区的团结稳定是繁荣发展的前提，少数民族地区的繁荣发展是加快丝绸之路经济带核心区建设，构建全方位开放格局的重要依托。因此，少数民族地区法律援助制度的健康发展事关“一带一路”的核心区建设，必须高度重视，加快推进。

另一方面，从为“一带一路”建设保驾护航的视角推动和完善少数民族地区的法律援助制度，争取战略主动权。伴随着国家“一带一路”建设的推进，少数民族地区对外开放格局逐渐构筑起来，以新疆、内蒙古、广西等为代表的少数民族地区的对外交往将大幅度增加。根据人类社会的发展规律，经济的快速发展以及地域的高度开发必然会导致各种新型的法律纠纷不断出现。因此，要想保证少数民族地区经济稳定和长远的发展，在纠纷中掌握主动权，必须要采取相关措施为“一带一路”带来的各种经贸活动保驾护航。正如司法部副部长王双全在陆家嘴法治论坛上强调的，广大法律服务机构和人员要主动作为，为“一带一路”建设提供优质高效便捷的法律服务，要当好政府的法律参谋、经贸往来的护航员、中国企业和公民“走出去”的法律帮手、中国法治的宣传员，只有如此才能在“一带一路”建设中争取到谋求少数民族地区法律援助制度发展的主动权。*张若思：《一带一路”建设的政策促进与法律完善研究》，《中国律师》2016年6期。

(二)广泛建立少数民族法律援助工作站，为弱势群体赋权

从经济社会发展的阶段来看，少数民族地区大多处于相对弱势的地位。此处的“弱势”不仅仅指的是经济能力和生活水平，还包括无法享有作为公民应该享有的社会福利，例如医疗、教育、就业、养老等。因此，必须从政策出发为他们赋权，即由国家采取更多的政策倾斜赋予他们更多的权益，并帮助他们在权益受到侵害时维护自己的合法权益。而少数民族同胞权益维护能力的强化离不开针对少数民族地区的特殊的法律援助制度，具体来说就是应当在少数民族地区建立与之特殊性相适应的少数民族工作机构。

所幸这一举措已经在全国多个地方展开了探索。2011年5月，贵州省首家少数民族法律援助机构即贵阳市法律援助民族工作部成立；*汤利：《贵阳成立全省首家少数民族法律援助机构》，《贵阳日报》2011年5月20日。2016年5月，成都市温江区司法局和民宗局联合成立四川省首个少数民族社区法律援助工作站；*高启龙：《我省首个少数民族社区法律援助工作站成立》，《四川日报》2016年5月17日。2017年8月，徐州市民宗局在泉山区永安街道办事处成立了全省少数民族法律援助站。*丁开明：《徐州市民宗局成立少数民族法律援助站》，《中国民族报》2017年8月25日。

上述不同形式的专门的少数民族法律援助工作站在全国范围内的广泛设立，不仅为少数民族同胞维护自己的合法权益提供了一个“一站式”的专业平台，还能够更有针对性地引导少数民族同胞采用法律途径解决纠纷并维护自己的合法权益。此外，此举也可以有效地减少少数民族同胞因权益纠纷所造成的社会不稳定因素，有助于维护民族团结，促进各民族同胞和谐相处，更为探索有少数民族特色的法律援助提供方式提供了宝贵的经验。因此，在少数民族地区广泛设立少数民族法律工作站的做法应当在全国所有少数民族地区进行普及。

(三)拨专款支持少数民族地区的法律援助事业，强化法律援助经费保障

2014年9月28日，习近平总书记《在中央民族工作会议上的讲话》上明确指出：“对口支援的项目和资金，不能用钱砸形象，而是要着力提供基本公共服务和改善民生。”*《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后访问时间2018年10月29日。党的十九大报告更是强调要对民族地区、边疆地区、贫困地区加大力度支持。而加强少数民族地区的法律援助制度是从战略全局高度，谋长远之策、行固本之举、建久安之势、成长治之业的举措，也是维护少数民族地区自由、平等、公正、法治的重要支撑，更是顺民心、惠民生的基础公共服务和重大民生工程，理应得到包括对口支援项目和资金在内的国家财政的优先支持。

促进少数民族地区法律援助制度的发展，必须强化多元可持续的法律援助收入保障机制。首先，无论是在国家层面还是地方层面，持续保障法律援助经费最为直接的手段就是将法律援助纳入政府经费预算项目中，并随着经济的发展对经费的数量进行逐步调整。其次，要善于吸收社会力量促进法律援助资金来源的多样化。例如，充分利用中国法律援助基金会“公募基金会”的性质，通过设立”少数民族法律援助“专项基金的方式，吸纳社会慈善企业、爱心人士的捐助。另外，除了要保障法律援助经费外，还要转变之前“平撒胡椒面”式的资金使用方式，优先向少数民族地区倾斜。例如，可以考虑从各级财政维护社会稳定的专项经费中预留出一定比例的资金专门用于支持少数民族的法律援助建设，并将其中的刑事法律援助范围扩大到所有刑事案件；对于少数民族同胞就民事纠纷申请法律援助的一律不经审查予以援助，争取首先在少数民族地区实现法律援助的真正全覆盖。

另外，少数民族地区虽然经济社会发展程度相对较低，但人口总量较少，案件总量也相对有限，具备在短时间内通过加大资金支持以实现法律援助全覆盖的客观条件，这一方面能够在短时间内加快少数民族地区的法律援助制度建设和整体法治建设，同时为全国范围内法律援助制度的发展开展试点，积累经验，可谓一举多得。

(四)返聘少数民族地区退休公检法司专业人员，壮大法律援助人才队伍

习近平总书记曾指出“做好民族工作，少数民族干部是重要桥梁和纽带。*《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后访问时间2018年10月29日。让少数民族干部开展与民族有关的工作的优势是显而易见的，他们既对党和国家的大政方针有更为深刻的理解，又对少数民族的风俗习惯有更加广泛的了解，二者结合才能达到更好的社会效果。这事实上也为少数民族地区发展法律援助制度过程中解决法律援助人才匮乏等问题提供了重要启示和有效思路。如前所述，少数民族地区同时懂法律和懂少数民族语言的人才凤毛麟角，但少数民族地区的公检法司队伍中有众多的专业技能型干部却可以满足少数民族地区法律援助工作的需要。

由少数民族地区出台政策激励少数民族地区退休公检法司同志积极参与法律援助事业，是进一步拓宽少数民族地区法律援助服务提供者来源范围，壮大少数民族地区法律援助人才队伍，提高少数民族地区法律援助服务质量的重要途径。此举具有充分的必要性、现实的可行性和重要性。首先，退休公检法司同志大多在国家的各个法治工作岗位上历练多年，家国情怀炽热、政治立场坚定、专业素质过硬、实践经验丰富、服务时间充足且动员和培训成本较低，实乃拓展法律援助服务提供者来源范围优先考虑的最佳对象。其次，退休公检法司同志从事法律服务工作多年，大多拥有推动法治建设的使命感和为民提供服务的责任感，职业的惯性和衣食无忧的退休生活也让他们渴望继续投身熟悉的法律服务领域贡献心力、展示才华、实现价值。再次，在很多西方发达国家，如英国、美国、加拿大等，类律师群体都在法律援助领域发挥着重要作用。这种具备一定的法学教育背景或接受过一定法学专业培训且可以从事法律援助相关工作的非律师群体，其中就包括退休的公检法司人员。

少数民族地区激励退休公检法司同志参与法律援助事业不仅有利于在短时间内迅速大幅度增加法律援助服务提供者数量，而且由于退休公检法司工作人员，尤其是退休的入额法官和检察官，长期处于办案一线，专业素质过硬，实践经验丰富，只要稍加法律援助相关业务培训，即可转变成专业素质过硬、实践经验丰富的法律援助服务提供者，有利于显著提高法律援助服务提供者质量。同时，此举还有利于实现司法改革需求与退休司法人员的双向共赢，毕竟国家有大幅增加法律援助服务提供者数量和不断提高法律援助服务水平的迫切需求，退休公检法司工作人员亦有参与法律援助服务的强烈意愿和过硬能力。因此，司法部出台政策激励退休公检法司同志参与法律援助事业可在二者间实现共赢。