新时代边疆民族地区跨越发展与教育优先的几点思考——以云南为例

童书玮

(云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650091)

2015年1月，习近平总书记在云南考察期间，明确提出云南要主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心。这将是云南改革开放和现代化建设的根本遵循和行动指南。

加快脱贫攻坚和乡村振兴，实现“两个百年”奋斗目标，重点难点都在边疆民族地区。推进边疆民族地区跨越发展，既是时代发展的需要，更是人民群众的热切期盼。围绕中国特色社会主义进入新时代的新要求，我国边疆民族地区如何抓住有利机遇，顺应时代要求，主动服务和融入国家发展战略，加快推进经济社会的跨越发展，是一项紧迫而艰巨的政治任务。

一、制约我国边疆民族地区跨越发展的主要问题和出路选择

长期以来，党和国家领导人高度重视边疆民族地区的发展问题，实施了一系列加快边疆民族地区发展的政策举措，取得了很大成绩。但是由于自然和历史等多方面的原因，也还存在不少困难和问题，既有交通、水利等基础设施建设历史欠债大，投入不足的问题；也有产业基础薄弱，产业结构有待升级的问题；还有科技创新能力不强，发展后劲不足的问题等等。但是，最根本的制约还是人才缺乏、教育落后的问题。许多地方在处理经济跨越发展和教育优先发展的问题时，常常陷入：经济发展滞后，无力加大教育投入；教育发展滞后，缺乏高素质人才支撑，经济发展也难以加快的“两难”境界。

困惑一：就经济问题讲经济发展，边疆民族地区与全国平均发展水平的差距不但没有明显缩小，有的地方反而还有进一步拉大的趋势。回顾改革开放40年的发展历程，我们始终坚持以经济建设为中心，注重经济与社会的协调发展，取得了巨大成就，边疆民族地区发生了历史性巨变。但是，与全国相比，边疆民族地区发展水平仍然较低，还有较大差距，在有些地方差距还有进一步拉大的趋势。以云南为例，2016年云南GDP居全国第22位(1995年排第17位，2012年排第24位)，人均GDP居全国第30位(2012年排第29位)，云南GDP占全国的比重从1995年的2.1%下降到2016年的2.0%(2012年占1.9%)，人均GDP与全国的差距从1995年的2008元扩大到2016年的22887元，扩大10倍之多。这些变化表明：云南经济的发展在上世纪九十年代中期之后，一直走下坡路，近几年，虽然止住了下滑趋势，个别指标(GDP)在全国的位次虽略有上升，但已基本位于全国后列，一些指标与全国的差距不断拉大。

困惑二：就教育问题讲教育自身的发展，要实现教育的优先发展，真的难以做到。一方面，社会各界都普遍认同优先发展教育对经济发展的重要支撑作用；另一方面，我国提出并实施教育优先发展战略已有几十年了，边疆民族地区的教育发展水平纵向跟自己相比，成绩可谓不小，但横向跟周边地区相比，与全国平均水平比，差距还很大。2010年云南省人口普查实际登记15周岁及以上人口中，文盲人口为277.0万人，同2000年第五次全国人口普查相比，文盲人口减少205.3万人，文盲率由11.39%下降为6.03%，下降了5.36个百分点,*数据来源：国家统计局。云南省2010年第六次全国人口普查主要数据公报，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/dfrkpcgb/201202/t20120228_30408.html，发布时间：2012年2月28日。但与全国的4.08%相比，仍高出1.95个百分点；2015年普洱市初中升学率为68.05%，澜沧县仅为24.16%，而同期全国的初中升学率为94.1%，分别相差26个百分点和69.9个百分点。目前，普洱市人均受教育年限仅为7.1年，低于全省7.6年和全国10.05年的水平。这些数据虽然不能全面地反映云南与全国的发展差距，但是，至少可以从一个侧面佐证和说明：边疆民族地区经济发展滞后，带来的直接影响就是教育发展也明显滞后于全国平均水平，要靠边疆民族地区自身经济发展后再解决教育发展问题，难度巨大。这些困惑和问题如果不能得到有效化解，边疆民族地区与全国的发展差距将长期存在且难以缩小，对于保持边疆稳定、促进民族团结、维护国家安全，实现“两个百年”目标都将产生诸多不利影响。

二、深刻理解“优先发展教育”与“以经济建设为中心”的关系

要处理好边疆民族地区“跨越发展”与“优先发展教育”的关系，首先必须深刻理解“教育优先发展”战略和“以经济建设为中心”基本路线的辩证关系。

“以经济建设为中心”是党的基本路线，是中国特色社会主义现代化建设的行动指南。“教育优先发展”事实上也是基于“以经济建设为中心”不动摇的前提下的一种政策选择或战略抉择。从本质上讲，二者具有包容关系，不存在矛盾和冲突。从长远看，经济不发展，就无法为教育事业的发展和教育条件的改善提供资金支持。也是因为这个原因，导致一些地方和个别领导在现实工作中往往注重强调经济建设，难免会忽略社会事业等其他方面的发展问题，尤其是边疆民族地区等欠发达地区片面追求经济发展的现象较为普遍。产生这种现象的原因，根子在于缺乏长远的战略眼光，包括对经济建设与教育发展之内在关系缺乏深刻的认识和理解，因为唯有教育才能为经济建设的良好发展培育出生产力。这也就是教育优先发展战略提出多年后却未能真正获得到很好贯彻落实的重要原因之一。只有妥善处理好这一发展中存在的矛盾问题，为了实现经济建设发展的根本目标而大力支持教育发展，才能为边疆民族地区经济社会的全面协调可持续发展培育出强劲的人才动力，夯实可以支持经济建设健康、可持续发展的社会基础。

要正确处理好“以经济建设为中心”和“优先发展教育”的辩证关系，首先，从经济基础决定上层建筑的理论支撑看。物质决定意识，经济基础决定上层建筑，没有经济发展积累的物质财富作支撑，教育等社会事业发展就缺乏根基，最终也不可持续。习近平总书记深刻指出：“发展是基础，经济不发展，一切都无从谈起”。*《以新的发展理念引领发展，夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利》(2015年10月29日)，《十八大以来重要文献选编(中)》，北京：中央文献出版社，2016年版，第828页。对于中国整体发展而言，毫无疑问，必须始终坚持“以经济建设为中心”不动摇。能否坚持以经济建设为中心，是关系到我国社会主义现代化的成败、关系到社会主义的前途和命运的大问题。人民对美好生活的需要就是我们的奋斗目标，加快边疆民族地区的经济建设，促进区域的协调发展，是解决不平衡不充分问题的关键。

其次，从上层建筑对经济基础的反作用和实践结果看。优先发展教育是落后国家和地区加快发展的必然选择，没有教育支撑和人才保障，经济发展要实现赶超跨越只能是空想。从国外的情况看，以教育优先推进经济崛起的成功案例不胜枚举。“二战”后的日本，经济萧条，百废待兴，国民生活艰难。在重建的过程中，正是因为吸收借鉴了他国经验，“把教育纳入经济发展的战略轨道”*王水玉：《日本战后教育优先发展战略及启示》，《黑龙江教育学院学报》2008年第2期。，实施教育优先发展，使得日本经济迅速崛起。德意志民族历来高度重视教育的发展，早在1559年就提出要将文化启蒙的学校建立在每一个山村，1529年提出“传教者也应该训诫人民，送他们的孩子上学”*项贤明：《教室里的强国动力——教育在近现代世界主要国家崛起过程中的重要促进作用》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2006年第3期。。凭借教育的迅速普及和发展，德国引领了第二次工业革命，一跃成为世界强国。从国内的情况看，伴随着改革的不断深入推进，中国特色社会主义前进道路上也出现了一些急待解决的困难和问题。比如：社会公平的问题、创新发展的问题、结构调整和转型发展的问题等等。这些问题的解决，从根本上都必须依赖教育的发展。“教育是国计，也是民生；教育是今天，更是明天”*袁贵仁：《坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路》，《中国民族教育》2012年第8期。。教育事业“寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，承载着中华民族伟大复兴的希望”*《胡锦涛在中共中央政治局第二十六次集体学习时发表关于当前教育工作的四点意见》，《人民教育》2011第6期。，“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置”*《党的十九大报告学习辅导百问》，北京：学习出版社、党建读物出版社，2017年版，第36页。。中国共产党正是在总结和借鉴国外先进理念的基础上，提出并实施了“教育优先发展”战略，对于迅速提升全国教育普及水平和教育质量发挥了巨大作用。设想如果没有教育等基本公共服务的均衡发展，在人往高处走的理念影响下，边疆民族地区聚集人气的能力势必越来越弱，要实现守土固边重任，可能都会因为缺乏“人气”，而变得越来越难，长此以往，势必会对边疆地区的安全与稳定带来不利影响。边疆民族地区多年来的具体实践充分论证了“就经济讲经济是没有出路的”，教育发展必须与经济建设相适应、相协调，才会极大地推动经济社会的繁荣和发展。

第三，从教育发展和经济发展的目标来看。发展教育事业，本身也就是发展经济，二者并不矛盾。发展经济的根本目的就是满足“人”的发展需要，促进社会的繁荣进步。教育作为重要的民生事业，是促进人自身发展的客观需要，是我们发展的目标和归宿。进入新时代后，人民的物质生活需要基本得到满足，人类在生存的基本需求得到满足以后，为了生存得更长久、更有质量，对教育提出了更高的发展需要。发展教育不仅是补齐民生短板的需要，更是新时代满足人民对更公平教育和更高质量教育发展的需要。教育的优先发展既有利于解决区域之间、经济与社会发展之间的不平衡问题，也有利于提高人民受教育水平，通过人力资源的开发，充分挖掘边疆民族地区的发展潜力。教育发展的直接结果，培养和吸引的各类人才，可成为推进经济发展的人力资源支撑，成为科技研发的前提和保证，对于促进产业结构调整和经济转型升级都具有重要意义。此外，教育投资对经济发展还有直接推动作用。从目前我国财政支出的情况看，每年中央财政用于民生的支出约占财政总支出的70%左右，云南这几年民生方面的财政支出均超过70%*云南省人民政府办公厅：2018年政府工作报告。http://www.yn.gov.cn/yn_zwlanmu/qy/gzbg/201802/t20180213_32009.html，发表日期：2018年2月13日。。边疆民族地区由于教育建设历史欠账较多，长期投入不足，随着一大批事关民生发展的补短板项目的推进实施，使教育建设投入成为近年来投资增长较快的重点领域，是促投资、稳增长的又一新亮点。

三、国家支持边疆民族地区优先发展教育的条件已经成熟

从国外到国内，理论和实践都充分表明，教育优先发展对于一个国家和地区经济社会的发展不仅非常重要，而且也是最切实有效和积极可行的战略举措，成功案例为我们提供了很好的学习和借鉴，坚持教育优先发展已成为边疆民族地区实现跨越发展的必然选择，也是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略在基层实践中的贯彻和运用。

(一)边疆民族地区优先发展教育的重要意义

边疆民族地区优先发展教育，符合“以人民为中心”的发展新理念，顺应了新时代的新要求，既是解决民生问题、促进社会公平的迫切需要，也是促进民族团结进步、增强国家认同的重要举措，更是融入和服务“一带一路”倡议、“构建人类命运共同体”和提升国际竞争力的战略选择。它对于满足人民对美好生活的追求，增加人民的幸福感和获得感，缩小地区发展差距，解决区域发展不平衡问题，以及提振民族自信心、增强自豪感，促进边疆民族地区人民与周边国家民心相通，讲好中国故事，传播中华文化，展现大国良好形象，都具有重要意义。

(二)边疆民族地区优先发展教育具有现实的需求基础

从国家层面加大支持边疆民族地区优先发展教育，具有现实的需求基础。一方面，教育是重要的民生问题，社会的发展归根到底是人的发展，“西部大开发”战略提出以后，中央政府加快发展边疆民族地区的决心已十分明显，目前落后的教育发展现状，使得优先发展教育变得十分紧迫。另一方面，经济全球化、一体化趋势，对边疆民族地区教育发展都提出了人才培养的新要求，满足人民群众对教育在“量”和“质”上的更高需求，是中国特色社会主义的本质要求。

当前，我们正处于决战脱贫攻坚，决胜全面小康的关键时期，优先发展教育事业，加快实施教育扶贫，不仅是扶贫攻坚的客观需要，也是各级政府的重要职责。在扶贫攻坚中，强调“扶贫先扶智、扶志”，阻断贫困代际传递，营造有利于培养人才、留住人才、吸引人才的良好环境，形成“引才、聚才”的长效机制，汇集各类英才，既可解决边疆民族地区“人才”缺乏的问题，还将在更高层面上，为经济发展提供强大支撑，将取得事半功倍的良好效果。

(三)经济实力的增强使得支持局部区域优先发展教育成为可能

近年来，我国综合实力明显增强，经济总量已稳居世界第二位，2017年我国GDP已达到827122亿元，人均GDP达到8582.94美元，*数据来源：国家统计局，《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，发表日期：2018年2月28日。为继续加大对边疆民族地区教育事业发展奠定了重要物质基础。从国家层面看，必须豪不动摇地坚持“以经济建设为中心”这个基本方针，只有经济发展了，才能积累物质基础，这是解决一切问题的根本。从边疆民族地区这个特定区域看，在现阶段，国家集中现有财力，阶段性地重点支持边疆民族地区教育优先发展，是完全可以做到的。改革开放以来，党和国家始终把教育摆在优先发展的战略地位，不断扩大投入，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(简称《纲要》)明确提出了教育发展要向农村地区、贫困山区、民族地区倾斜，其战略意图就是通过边疆民族地区等经济欠发达地区优先发展教育，带动全社会的整体良性健康发展。“2015年，全国教育经费总投入已达36129.19亿元，比上年增长10.13%，其中公共财政教育支出达到25861.87亿元，比上年增长14.55%”。*顾明远：《习近平教育思想指引中国教育改革和发展前进方向》，《中国教育报》2017年7月26日。财政性教育经费支出占到国民生产总值的4%，继续加大对边疆民族地区教育投入力度，仍有很大空间和潜力。

因此，只要从国家层面下定决心，加强系统谋划，按照突出重点、有保有压的方针，重点瞄准边疆民族地区这个局部和关键，集中力量对教育的薄弱环节和重点领域持续加大投入，久久为功，并努力形成长效机制，边疆民族地区以教育优先发展带动经济跨越发展的新路子是完全走得通的。

四、推进边疆民族地区优先发展教育需要关注解决的重点问题

当前，我国边疆民族地区教育发展普遍存在：教育长期投入不足，历史欠债较多；教育资源总量不足，教育普及率明显低于全国平均水平；教育发展的基础差，底子薄，办学条件、硬件设施亟待加强；教师队伍总量、质量和结构都难以满足现实和发展的需要，基层人才缺乏，培养难、留不住、更引不进的问题尤为突出；教育发展不均衡，城乡间、地区间、学校间差距较大等共性问题。究其原因，主要有：思想认识不到位，观念意识有差距；制度设计有缺失，政策引导支持不够；行动落实有差距，缺乏有效监督奖惩；能力素质不配套，基层人员素质低；系统谋划待加强，教育与社会需求相脱离；现实基础难以突破，社会发育程度普遍偏低等。

要解决好这些问题，首先要从思想上解决优先发展教育的认识问题。对地方基层而言，短期来看，由于阶段性的工作着力点改变，可能会使经济发展速度受到一些影响，但长远来看，只要教育上去了，基础夯实了，此举一定是最有效的加快边疆民族地区跨越发展的明智之举。其次，要清醒地认识到，仅靠基层(州市县)的力量或者仅从教育自身层面来考虑，要实现教育优先发展是难以做到的。不仅要充分发挥和调动地方各级政府的主动性和积极性，落实好国家政策，并创造性地开展工作；还更需要从国家层面来考虑和推动，加强统筹谋划，做好顶层设计，把准政策定位，加大资金投入，健全体制机制，营造良好的环境氛围。

(一)顺应教育发展需求新变化，准确把握政策的新定位

教育作为重要的民生问题，“上学难”“上学贵”等问题倍受社会的普遍关注。近年来，随着国家不断加大对边疆民族地区教育的支持力度，教育事业得到了较快发展。通过实施“两免一补”“校安工程”“薄弱学校改造”“营养餐改善计划”等项目，解决了中小学长期积累的大量危房问题，硬件设施得到很大改善，人民群众认可度不断提高。以云南为例，2010年实现了基本普及九年义务教育的历史性跨越，可以说在义务教育阶段“上学难”“上学贵”等问题基本解决。但是，在此基础上，人民群众对教育公平又提出了更高要求，也就是说，在解决“有学上”的问题之后 ，如何“上好学”的问题随之凸显出来。如何顺应新变化、新要求，重新审视、思考边疆民族地区教育政策的取向与定位，是推进教育优先发展的重要基础和前提。

过去一提到边疆民族地区教育发展，人们首先想到的往往是校舍破旧，投入不足等问题。总认为边疆民族地区教育的发展问题主要是缺乏设施设备等硬件。要加大扶持，就是增加资金、物质方面的投入，搞校舍建设，增加设施设备，走“外延式”扩张的发展道路。但是，从现在的情况看，边疆民族地区教育发展“在数量上已取得了较大提高和突破，但在教育质量方面还有待进一步提高”*张善鑫：《试论我国民族教育政策的时代转向》，《民族教育研究》2010年第2期。。以普洱市为例，边境一线的国门学校，基础设施设备明显超过一般内地县区的学校建设水平；在许多边境乡镇，主要的标志性建筑基本都是学校。农村中小学原来大量的D级危房都已全部拆除，并重新建盖了新房。从表面上看，这里的学校与内地甚至发达地区相比，看不出有多少区别。但是从教育的质量和水平来看，这种差距不但没有缩小，局部还有继续扩大的趋势。人才的“瓶颈”制约问题还非常突出，人才培养时间长、难度大，本地人才留不住，外地人才引不进，高层次人才尤为匮乏等问题普遍存在。

如何在改善“硬件”的同时，顺应人民群众新时代现实需求的变化，紧盯“人”这个核心问题，将工作重心和支持重点由“硬件投入”转向“软件提高”，以提高教育教学质量为根本，走“内涵式”提升的发展道路，切实加大对“人才”培养和引进的扶持力度，应该成为今后国家政策扶持边疆民族地区教育发展的重点和关键。

一是要继续关注“数量”问题，在巩固九年义务教育普及成果，做好控辍保学，均衡发展义务教育的同时，将教育普及向学前教育和高中阶段教育两头延伸，不断扩大教育的覆盖面和普及程度；二是要重点解决“质量”的问题，更加关注教育结果的公平，针对不同区域和群体的特殊需求，调整改进教育教学方式，不断提升教育教学质量和水平，并将此作为新时代教育公平的重要内容进行检查考核，重点解决好实践中发现的各种普遍问题和具体问题，把加强师资队伍建设和高层次人才培养作为边疆民族地区教育优先发展的重要抓手，不断增强边疆民族地区发展的内生动力。

(二)强化顶层设计，夯实基层基础

目前，边疆民族地区教育优先发展面临的最大问题，就是基层缺乏大量高水平教师，呈现出“上大下小”的“倒三角形”结构。这种“倒三角形”结构其实是很不稳定的一种结构，一方面，由于基层人少、事多、能力一般较弱，而工作任务相对较重，出问题被问责的风险也高；面对繁重的工作任务难以承担落实到位，大多表现为力不从心的无奈，可能致使中央和省一些好的政策，到最后可能会因为落实上的偏差和不到位，而影响了实际效果的发挥，成为许多事情在基层落实难的深层次原因。另一方面，从乡镇到县到州市再到省，越往上，学校规模大、教师人员多、素质普遍较高，收入待遇也较高，但容易出现人浮于事和不接地气等现象，对于促进安全稳定存在巨大隐患。建议国家层面在机构改革中，应该更加重视顶层设计，在中央层面实行大部制，减少机关事业单位的设置数量，并同时大幅精减人员编制，将这些缩减的编制和人员充实到基层，这样做不仅有利于改变“头重脚轻”的“倒三角形”结构，而且还可降低行政成本，提高运行效率，有利于进一步完善人才管理机制，加强基层人才队伍建设，打牢教育优先发展的根基，让繁重的工作有更多有能力的人来承担和完成，从根本上解决基层人才匮乏的问题，同时化解基层一系列长期存在的老大难问题，改变过去“上面千条线，下面一根针”的不利局面，让中央好的政策措施能够更好造福基层人民群众。

(三)强化物质保障，健全政策机制，促进人才向基层流动

一是为了体现同类人员在全国范围内待遇公平，同时有效减轻基层政府的财力负担。中央和省应进一步加大一般性财政转移支付的力度，逐步将边疆民族地区公务员和教师工资收入全部纳入统一的财政预算列支，同时制定更优惠的政策，不断提高边疆民族地区教师的收入水平和福利待遇，以此来吸引更多优秀人才到边疆民族地区工作，不断夯实基层教师队伍，增加教育优先发展的现实可能性，造福边疆民族地区人民群众。二是深化投资项目管理改革，改变现有模式下项目层层申报的弊端，除了一些跨区域和国家重大项目之外，上级主管部门只规定转移项目资金使用的原则和大方向，尽量减少对每个项目实施直接管理。不断完善资金使用的监督管理，鼓励县级政府根据审定的规划和地方实际，依据“轻重缓急”，自主安排使用，让边疆民族地区有更多自主权，让资金用到边疆民族地区最急需的“刀刃”上，并发挥出最大效益。

(四)增强政策的民众认同，提高政策的执行实效

边疆民族地区教育事业发展的根本保障是政策制度，政策推进和实施的效果，很大程度取决于民众对政策的认同程度。现在有的政策推进落实难，根源就在于政策从制定到执行的过程中，没有真正反映人民群众的现实需求、人民群众不理解、不支持、不配合，从而影响了政策的实施效果。首先，政策制定只有顺应人民群众的现实需求，代表多数民众的利益，才能彰显其存在价值，具有权威性。其次，必须严格执行政策。“政策是由人制定、由人来执行、并为人服务的，政策执行必须统筹考虑人的情感、价值观等方面的需要，凸显人性化，人性化是人类社会迈向文明、进步的重要体现”*张善鑫：《试论我国民族教育政策的时代转向》，《民族教育研究》2010年第2期。。只有充分考虑政策的人性化需求，执行政策才能由“外力推动”向“自觉遵行”转变。第三，要注意保持政策的稳定和连续性，一个政策的出台，会深刻影响人们的思想和行为，有助于整个社会形成与之相应的目标导向和价值标准。频繁调整政策，会让人们感到无所适从，将严重影响政策的实施效果，有的甚至还会造成负面效应。第四，要加大政策的宣传教育和引导，用好、用足、用活政策。“用好政策的前提首先是知晓、理解和认同政策，没有全社会良好的政策认同基础和政策执行氛围，就难以保证教育政策的顺利执行并发挥作用”*张善鑫：《试论我国民族教育政策的时代转向》，《民族教育研究》2010年第2期。。