边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策的模式建构——教育政策价值分析的维度

李 芳

(1.教育部 民族教育发展中心，北京 100816； 2.北京师范大学 教育学部，北京 100875)

随着“一带一路”教育共同体战略的落地，边境地区义务教育阶段来华留学生*本文中所指义务教育阶段来华留学生是根据《中华人民共和国国籍法》，指不具有中国国籍且在中国学校(主要指国家正规教育机构，包括公立中小学及按规定注册的合法民办中小学)接受教育的外国留学生。将面临人数持续增长、交往日益频繁、思维越发活跃的机遇与挑战。来华留学生在我国边境地区就读中小学所具有的维稳固边的战略意义将更加凸显。但在实践中，缺乏相关教育政策的有效指导，边境省市在摸索中逐渐形成了“国民待遇”的云南模式与“留学生家庭承担”的延边模式。边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策目前的两种模式是否适应形势发展的要求，应采取何种更为有效的政策模式，其实体价值与程序价值应如何整合？教育政策价值分析是教育政策分析的核心领域和方法，教育政策实质价值、程序价值是其重要的两类价值内容；*刘复兴：《教育政策价值分析的三维模式》，《教育研究》2002年第4期。主要对教育政策价值“是什么”“如何是的”“怎么样”等真伪善恶问题进行分析。*孙绵涛等：《教育政策分析：理论与实务》，重庆：重庆大学出版社，2011年版，第74页。本文将从教育政策价值分析的视角建构边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策的第三种模式。

一、 我国义务教育阶段来华留学生教育政策现有两种模式

《学校招收和培养国际学生规定》是我国现行的各级各类教育阶段来华留学生教育管理的合法依据。我国边境九省目前为止，云南省颁布了《云南省接受外国学生管理暂行办法》；吉林省出台了《吉林省教育厅关于下放全省中小学校接受外国留学生管理工作权限的通知》，并以《通知》为依据，延边朝鲜族自治州出台了《延边州中小学接受外国学生管理办法(试行)》，其他省份均没有出台此类政策。地方省市的教育政策与本地区的教育实践相呼应，形成了具有地方特色的做法，呈现出两种不同的政策思路(具体政策见表1)。

(一)两种模式的教育政策价值选择

“云南模式”体现出以国民待遇为核心的政策导向与思路。云南省敞开国门办教育的政策思路与优惠导向的国民教育制度安排虽未形成专门的政策文本，但是以国家政策精神为依据，在省级统筹框架下形成了统一纳入义务教育经费、课程教学、学生管理的系列具体做法，对于树立我国大国形象、维护边疆稳固安全起到了重要作用。归纳起来，云南模式的典型特点是来华留学生享受国民待遇，由中国政府(县级财政承担教育经费)、公立学校(以边境国门学校为主)为主体，积极主动接收来华留学生；来华留学生的教育教学内容统一纳入当地中小学校课程教学安排中。

“延边模式”是以留学生家庭为责任主体的政策模式。吉林省在处理中小学校接受外国留学生的问题上，采取权限下放的方式，即省级政府不做统一要求，由各州统筹安排。延边州通过政策文本的规范，较为细致全面地规定接收资格、经费支付、课程设置、教学管理等具体问题。其典型特点是来华留学生不享受国民待遇，由留学生家庭承担教育费用；民办国际学校是义务教育阶段接收来华留学生的渠道之一；来华留学生在华升学有畅通、相互衔接的认证管理办法。

(二)两种模式教育政策价值选择的主要分歧

两种政策模式的政策思路与价值选择的最大区别在于：对地方政府教育责任的划分具有不同价值选择，具体表现为来华留学生教育经费的支付制度上。

由吉林省延边州义务教育阶段接收来华留学生教育政策可见，延边州坚持优先确保当地学生享受本地义务教育资源、当地财政不为来华留学生接受教育买单的价值观。一方面采取“限人数”政策。在延边州义务教育阶段接收来华留学生的人数并不多，但出于留学生分散就学的考虑，规定“公办学校接受外国学生的比例不得超过本校学生总数的10%”，旨在优先保障当地学生接受义务教育的权利。另一方面，采取“限钱数”政策。来华留学生在延边州中小学就读需要支付一定的费用，学费需由留学生家庭支付。

云南省则坚持敞开国门办教育的理念，选择与来华留学生共享当地义务教育资源、主动承担来华留学生教育经费保障责任的价值观。首先，无条件接收来华留学生，入学门槛低。其次，云南省的边境地区由县级财政筹措经费，免费为义务教育阶段来华留学生提供与当地适龄儿童教育水平相当的学校教育。来华留学生享受国民待遇，德宏州包括“两免一补”、贫困寄宿学生生活补助、营养改善计划补助及国家对在校少小民族补助；文山州和红河州包括“两免一补”，来华留学生需缴纳少量伙食费。

现有的云南省和吉林省所出台的政策均采取积极开放的态度，主动接收来华留学生到我国中小学就读，充分展现出大国风范；均体现出省级统筹的思路。同时，地方政府具有较强的主动性，边境地区在实践中形成了试错性的政策模式，积累了具有地方特色的管理经验。但两种模式最大的问题在于：地方层面的教育政策法规反应不够灵敏，对边境地区义务教育阶段来华留学生教育的特殊性缺乏准确研判与预见、专门政策缺位。

二、义务教育阶段来华留学生教育政策“第三种模式”的可能框架

从上述实践和政策两个方面的分析可见，现有两种模式难以满足边境地区来华留学生人数激增与形势复杂的要求。本文将建构边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策的理想模式，即“第三种模式”。

(一)第三种模式的核心思路与内容

第三种模式是专门针对边境地区义务教育阶段来华留学生的战略意义、培养特点、特殊困难等建构的，需回答四个层面的问题。

第一层面，价值选择——是否应敞开国门、无条件接收来华留学生在我国边境地区就读中小学校？关于我国边境地区义务教育阶段接收来华留学生的合法性与合理性，是相关教育政策制定的首要价值选择。在全球化背景下，增进边境地区与周边国家的文化交往，增强中国文化的影响力，是边境教育的重要责任。因此，站在维护国家安全的战略高度，主动开放、敞开国门办教育是边境地区的不二选择，这也是第三种模式的战略选择。

第二，资源配置与教育管理的主体——谁应成为来华留学生教育管理的责任主体？第三种模式强调政府在边境地区义务教育阶段来华留学生就读中的责任与义务。由于边境教育的特殊性，在横向的政府—市场—第三部门的权力转移过程中，政府应将教育安全作为首要责任，应“成为教育实施宏观调控、提供基本教育服务的主导力量，加强对市场提供公共教育产品的行为的激励和监管，并建立完善的学校税收制度引导和保障教育领域的营利性行为，实现教育的公益性”*刘复兴：《政府的基本教育责任：供给“公平”的教育政策》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2008年第4期。。有效过滤境外敌对势力的各种形式的渗透，如公益组织、商业机构、政府组织等提供的各类名目的资助。甚至在某些领域(如教材)，必须由政府全面负担，杜绝市场资本的介入。政府通过科学、民主的决策机制，建立完善的监督制约机制，保证政府决策符合绝大多数人的利益，体现公共权力的公共性，使政府的公共性程度不断深化，合法性逐渐提升。*张茂聪：《教育公共性的理论分析》，《教育研究》2010年第6期。

第三，教育经费保障——谁来为边境地区来华留学生在中国接受当地教育买单？从我国其他城市的政策来看，北京、上海等发达城市并不免费接收义务教育阶段来华留学生，而且接收主渠道以民办性质的国际学校为主。但边境地区的实践与之不同。由此，涉及两个问题：一是边境地区义务教育阶段来华留学生是否应减免学费；二是义务教育阶段来华留学生如若享受国民待遇，其经费保障制度应如何执行。第三种模式不同于云南模式与延边模式，强调从树立大国形象、增强我国吸引力等战略思路出发，坚持来华留学生的“国民待遇”优惠政策，同时，从地方财政尤其是县级财政能力与县级政府功能定位等角度出发，构建以中央转移支付为主体的边境地区来华留学生教育经费保障制度及边境学校经费保障制度。

第四，教育发展模式——边境地区义务教育课程教学体系如何安排？将其教育教学管理统一纳入当地义务教育发展体系，是两种模式的共性。第三种模式强调边境地区义务教育课程教学体系的独特性，主张将统一性与个性化有机结合，以国家课程标准为目标，在实现路径、发展模式的选择上，允许灵活性与多样性，突出边境地区的地方特点，融入地方特色的模块课程并加大地方教育资源开发。

(二)第三种模式的实现路径：构建完备的边境地区义务教育来华留学教育政策与法律体系

日益频繁的国际交流、逐渐升级的国际争端、如影随形的敌对势力渗透，都对来华留学生的教育战略与教育政策提出了更高的战略要求与文化挑战。边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理问题复杂，管理主体多元，涉及外交、边防、公安、教育、财政等多个部门；内容繁杂，包括出入境管理、跨国婚姻认定、户籍管理等多项事务。其复杂性使得边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理不仅是教育行政部门的责任，而且也不可能仅通过洽谈、协商等常规的管理手段来实现。因此，加快边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理立法是实现依法治国、保障国家边境教育安全的必由之路，也是推进第三种模式实施的保障。

立法的最大优势在于法律规范的国家意志表达及实施的强制力保障。一方面，以法律形式确定不同主体的权利与义务；另一方面，运用国家强制力保证权利的实现与义务的履行。亨廷顿认为，“人类的根本差异是文化差异，文化间的非良性互动就会引发冲突。”*[美]萨缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》(修订版)，周琪，刘绯，张立平，王圆译，北京：新华出版社，2010年版，第65-70页。边境地区义务教育阶段来华留学生虽然与我国少数民族同宗同源，但其拥有国家文化、个体价值观、宗教信仰的个性，不同程度上与中国文化有所冲撞。当出现冲撞时，如何界定不同主体的责任、权利、义务？又应如何规范不同主体的行为以最大程度地避免冲撞？这就依赖于完备的教育法律体系。法律的功能在于确定来华留学生和我国边民教育利益合法权利和义务，并明确清晰的行为约束准则与罚则，为处理来华留学生和我国边民教育利益冲撞、纠纷提供权威的依据，并由国家强制力予以保障。

“边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理法”应至少是一部由多部门联合下发的部门规章。这样才能有法可依，使得边境地区义务教育阶段来华留学生的教育管理问题得以切实解决。目前我国相关法律规范位阶低、效力低。《学校招收和培养国际学生规定》从法律地位来看，属于部门规章，且由教育部单独颁布。其法律位阶较低，刚性不足。同时，来华留学生教育管理牵扯到除教育部门以外的多个行政管理部门，在文本中《规定》也就签证、居住证等问题进行规范，指出学校有责任配合公安等部门做好管理，但问题在于，在实际操作中，根据我国垂直管理的机制，教育部单独发布的规章并不能对其他行政部门起到约束力。

除立法以外，现代国家在取得教育权以后，通过“规定全面的教育政策和目标、制定教育发展规划和计划、筹措教育经费和分配教育资源、编写和审定教科书、审批和设置教育教学机构等来控制教育活动。”*劳凯声：《教育法论》，南京：江苏教育出版社，1993年版，第6～7页。作为公共政策重要组成部分的教育政策是国家发展和管理教育事业的重要抓手，现代政府的基本教育职能就是供给教育政策和做出教育制度安排。坚持系统性思维，制定完善的边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策是政府履行基本教育职能、维护国家教育安全责任的有效路径。在立法的同时，建立起完善的教育政策保障体系，将确保边境地区义务教育经费、建立边境地区高质量与特色化发展的学校教育制度体系、教育质量多元评价等方面作为重要目标，形成一系列的制度建构与执行细则。

三、“第三种模式”的实质价值选择

教育政策的实质价值代表着教育政策价值主体面对不同的价值关系进行价值选择的具体内容，它表示教育政策选择了哪些价值，是教育政策所蕴涵的、所追求的和力图实现的那些价值的内容，*刘复兴：《教育政策的价值分析》，北京：教育科学出版社，2003年版，第108页。也就是约翰·罗尔斯所说的实质性正义。*[美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，南京：译林出版社，2000年版，第448页。实质价值选择是第三种模式重要的制度安排导向，直接关涉具体教育政策的内容。

(一)国家教育安全：接收来华留学生的合理性

第一，教育是非传统安全视角下维护国家安全的有效途径。相对于传统安全，非传统安全(Non-Traditional Security)则可界定为: 一切免于由非军事武力所造成的生存性威胁的自由。*余潇枫，王江丽：《非传统安全维护的“边界”、“语境”与“范式”》，《世界经济与政治》2006年第11期。

冷战结束后，国际安全环境发生了深刻变化，安全威胁问题逐渐从军事领域扩展至更多的领域呈现多元化的趋势。在全球化的“不安全时代”,传统的安全边界正在退隐，非传统的安全问题正在逐渐显现，“其显著特征是逐渐突出的、发生在战场之外的安全威胁”*王逸舟：《重视非传统安全研究》，《人民日报》 2003年5月21日。。这些新的不安全问题不同于传统国家安全观所强调的领土和主权安全、军事安全、政治安全及其主张运用军事手段维护国家安全的对抗性特点。*蔡文伯：《新疆边境地区民族教育发展研究》，北京：中央民族大学出版社，2015版，第6～7页。非传统安全观建构了文化视角的国家安全战略理论，强调规则、文化、观念等内容在国家安全研究中的重要作用。

在非传统安全观下，教育无疑具有维护国家安全的不可替代的作用。教育是发现人、培养人的社会活动。学校教育通过系统的课程设计来实现学生知识、能力、价值观的全方位培养。以教育为先导积极开展公共外交，弘扬中华传统文化、增强中华文化认同，是维护我国边疆稳定、民心稳定、民族团结的必然之举，也有利于推动中国与邻国战略合作伙伴关系发展及提升中国国际影响力。

第二，维护国家安全是边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理的首要责任。我国提出打造人类命运共同体，携手努力构建以合作共赢为核心的新型国际关系。*2014年底，习近平主席提出构建以合作共赢为核心的新型国际关系。2015年9月，习近平出席联合国成立70周年系列峰会，首次在联合国总部全面阐述以合作共赢为核心的新型国际关系的理念，向世界清晰阐述充满中国智慧、中国理念的世界和平发展路线图，系统地提出打造人类命运共同体的具体途径，为国际关系的发展提供新理念，开辟新愿景。参见新华网相关报道。其中的关键环节就是发挥教育的文化功能确保日益频繁交流的边境地区稳定繁荣发展。

从其战略地位来看，边境地区以开放的姿态，稳妥接收义务教育阶段来华留学生跨境求学是我国寻求自身发展利益最大化、促进双边共赢的选择。边境教育是中国发展民族经济、巩固民族团结、防治恐怖渗透、保证边境稳定的重要基础。随着“一带一路”战略的启动与不断推进，边境地区与生俱来的地缘优势和资源优势得以充分发挥，正在实现由大后方向最前沿的角色转变。边境地区来华留学生跨境求学一方面可促进区域间民心的相通与提供交流人才的支撑，另一方面是我国文化与教育战略、国家外交战略的要求。*Shaohua Yan：Why the‘One Belt One Road’ Initiative Matters for the EU，The Diplomat, April 9th, 2015.

从边境地区义务教育阶段来华留学生的特殊性及实践运行来看，必须将维护国家安全作为边境地区学校教育的重要内容与首要目标。一方面，高度认识边境地区特殊的地理位置及背后复杂的政治环境，以教育为思想武器，增强抵御境外势力对我国进行“西化”“分化”的能力。边境地区始终是资本主义国家在教育领域竞争的重点，教育援助是最常用的方式。以缅甸为例，美日欧澳为了配合其在亚洲战略部署，教育援助力度和范围不断加大。*刘静：《“一带一路”战略背景下推进滇缅教育合作的现状、挑战与前景》，《印度洋经济体研究》2015年第4期。2015 年，日本 ODA ( 官方开发援助) 无偿援助缅甸教育机构修订小学教科书，预计耗时5年。*《日本离间中国加速援助东南亚》，引自新华网：http: / /news. xinhuanet. com/cankao/2015-02/12/c_ 133989745. htm，2015年2月12日。另一方面，充分认识边境地区跨境民族的民族认同易优于国家认同的风险以及青少年群体身心发展不成熟、辨别力低的特点，开展国家认同教育以起到培育中华民族共同体意识、增强文化凝聚力的作用。这是边境地区各级各类学校为保证边境的长期稳定和国家的长治久安应该做出的战略选择和必要努力。*苏德，王渊博：《国家认同教育: 云南省边境教育发展的战略选择》，《民族教育研究》2012年第5期。当地教师是优秀的教育主体，具备与当地社区居民联系密切、熟悉民情以及专业素养好、教育效果强的优势。在校学生是最为主要的教育对象，通过“知情意行”的培养，使青少年养成良好品德情操和行为习惯，并向家长传递教育理念，起到家校双向教育作用。边境地区学校教育活动连接着家庭与社区，使健康向上的校园文化延伸到边民及社区，营造出边境地区和谐的文化氛围。

(二)强化中央政府责任：来华留学生教育管理的政府责任边界

科学合理的教育经费转移支付制度是实现资源有效配置、地区间财力合理分配和公共服务均等化的重要内容，也是中央政府和各级政府履行职能的重要工具。那么，究竟应由哪级政府承担边境地区来华留学生的教育经费保障责任？其中的一则重要原则是使教育财政分配关系与各级政府的财政供给能力相匹配，使之责权利相结合。

从利益相关者的视角分析，边境地区多是集“老、少、边、穷”于一体的薄弱地带，教育经费紧缺是其难以破解的问题，而边境教育承担着维护边疆稳固、增进文化交流的重要使命，但其能力与使命严重失调，使边境县不堪重负。来华留学生享受国民待遇就读我国中小学，在某种程度上是对本国适龄儿童享有教育资源的挤占，或直接或间接地影响到其他利益相关者的利益，更为紧迫的是使得极为紧张的县级财政雪上加霜。

因此，既然实施国民待遇是展现大国风范、增强国际吸引力的合理选择，是维稳固边的国家战略选择，那么，第三种模式选择边境地区义务教育阶段来华留学生的教育经费保障问题应上移管理责任，由中央政府承担。中央政府全面承担边境地区义务教育阶段来华留学生教育经费的保障责任，这首先是由边境地区义务教育资源配置的重要战略意义、任务艰巨性所决定的，而且是边境地区县级财政紧缺、负担能力较低的现实困境的客观要求。

(三)多样性与特色化：边境地区义务教育的发展模式选择

义务教育虽然具有基础性与统一性，但边境地区复杂的生存环境使其义务教育极具特殊性。如：来华留学生中跨境民族较多，如何处理民族与国家认同、民族交往与文化包容的关系；来华留学生的教育观念较为淡薄、学习习惯不良，如何克服消极因素的影响；等等。因此，在第三种模式中，边境地区义务教育必须充分考虑教育环境与教育对象的双重特殊性，探索出富有特色的发展模式。

第一，义务教育阶段课程与教学安排统一性强、自主性弱，而边境地区在国家规定的课时以外，来华留学生学习中文、社会实践活动组织等都具有特殊性，需要更为灵活的课时安排和教育教学方式。

第二，边境地区义务教育阶段校本课程、校本教材开发需要更强有力的指导与更大的自主性；从内容选择、编排，到资源整合，边境地区的校本课程及教材要突出以民族文化为载体、以民族情感为纽带，传播、弘扬中国文化，其中涉及的教学资源收集整理难度大。

第三，义务教育阶段由于教育对象是未成年人，在校园安全与学生人身安全保护等方面呈现出复杂性，来华留学生频繁往来于两国边境，在我国范围内或是在学校组织的文化教育交流活动过程中，外籍学生发生人身伤害事故发生频度高且处理沟通难度大、易引发国际纠纷；等等。对这些特殊问题需要更加细致的预警机制与处理办法。

第四，边境地区由于其恶劣的自然环境与复杂的人文环境，从教的教师队伍工作压力大、任务繁重、待遇低，采取常规的教师队伍培养培训办法并不能解决边境地区教师队伍流动性大、数量不足、质量不高的问题，亟待建立起独特的边境地区教师管理办法。将对边境地区教师倾斜的政策具体化、指标化，具有可操作性。

四、“第三种模式”的程序价值选择

程序价值解决的核心问题是教育政策活动如何进行——由谁决策、如何决策、如何实施。*刘复兴：《教育政策的价值分析》，北京：教育科学出版社，2003年版，第132页。罗尔斯指出，不存在判定正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序；这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，而无论它们可能会是一些什么样的结果。*[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏，何包钢，廖申白译，北京: 中国社会科学出版社，2009年版，第66～67页。可见，程序价值与实体价值同样重要，其主要功能就是保证教育政策所选择的实质价值能够通过有效、合理、科学的途径并遵守一定的规则得以实现。目前，两种模式程序价值不同程度地体现出相关利益者缺位、决策机制缺乏过程性环节、政策执行缺乏责任机制等特点。而在第三种模式中，边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策的程序价值应推动教育政策决策与执行的民主化与科学性，使政策执行更加有效。

(一) 决策的民主化与科学化：调整决策模式

在我国，很多教育政策都是精英决策模式。尤其是民族教育政策，由于其具有敏感性、利益复杂性、较高专业性等特征，基本上是“自上而下”的政策模式，运用精英决策模式产生。精英决策模式在保证政策的高效性、国家意志准确表达等方面具有不可替代的优势，但同时存在利益相关者缺席的弊端，使得利益相关者尤其是基层的核心利益相关者由于缺乏表达其利益诉求的制度化渠道而被忽视。这样，教育政策就容易出现制定与执行分离、政策目标难以实现等政策失真甚至政策偏离。自上而下与自下而上相结合，才能多渠道了解不同利益相关者的不同利益诉求，进而使政策目标更加聚焦，在决策过程中充分交流达成最大共识，在政策执行过程中阻力变小。

边境地区义务教育来华留学生教育政策是一项专业性较强的政策，加之其在承担国家教育安全方面的责任，使之维护教育公共性、教育安全成为首要责任，应是一项公民参与较为有限的教育政策。在边境地区义务教育来华留学生教育政策的公共决策模式改进中，从参与主体上，吸纳专家学者、第三方教育政策研究机构等参与决策咨询，同时，在合理范围内，引入公民参与机制，可采取意见征求、群众调研等方式，广泛了解公众的需求；从决策机制上，应引入科学化、规范化的政策咨询制度，以保证教育政策的民主化与科学化。

第一，启动重大教育政策决策的咨询制度和论证制度，充分整合、发挥跨平台、跨地域研究平台及各类智库的作用，广泛征求专家意见，通过专业团队有序表达相关利益者的政策诉求。第二，树立政策周期的意识，理顺政策流程，将政策链上的每一个环节落实到位，实现制度化、规范化、科学化，使政策周期更加系统、完整、协调。如，建立边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理问题的预警机制，对当前实际情况综合分析，及时、准确预测可能出现的风险与问题。建立边境地区义务教育阶段来华留学生教育管理的实证调研制度，掌握详实的论据，帮助决策者梳理政策问题，并剖析政策问题之间的联系，以制定具有针对性、实操性的政策方案。建立边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策决策的公众听证制度，此项教育政策牵涉利益群体众多，听证制度有利于保证多样化的教育政策相关利益群体参与和了解决策进程和政策诉求。建立边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策执行评估与改进制度，形成系统的评价指标体系，运用定量与定性相结合的评价方式，不断改进政策设计的科学性、提高政策的有效性。

(二)政策执行的有效性：完善政府责任分担机制与问责机制

在纵向的各级政府权力下放及横向的政府各职能部门统筹协调过程中，应从边境地区义务教育的特殊性出发，各级政府致力于提升教育跨界治理的能力，形成合作协作、分工明确的教育事业治理局面，进一步完善政策执行的协作、问责、监督机制。

第一，从纵向上，建立中央与地方的良性沟通、意见表达及反馈机制，形成中央与地方政府就重大改革发展目标、发展路径、发展任务职责进行谈判协商、分工合作、共商共推跨层合作联动新机制。边境地区义务教育发展的特殊性被忽视，很大程度在于尚未形成中央与地方的良性互动机制。上传下达是目前主要的工作方式，中央部委下达会议、文件、检查等政策要求，由上而下层层安排，地方政府被动执行。在政策执行过程中，遇到了哪些问题、存在哪些盲点与特殊需求，地方政府仍缺乏与中央部委平等谈判、协商和充分表达意见的机制与环境。因此，中央政府对地方政府的责任安排，不能是单向的线性过程，而应建立在充分沟通、反馈的基础上，合理划分各自的责任范围与限度。针对边境地区的教育问题，中央政府不仅要承担起分类指导、宏观调控的职能，而且要更加重视边境地区的现实需求，构建边境教育政策特殊体系，实现经费保障、教育教学课程体系、评价考核等方面的特殊优惠政策。

第二，从横向上，明晰同级各职能部门之间的责任与义务，形成分工协作、高效整合的运行模式。如：联席会议制度、部门协商制度、联合发文、共同指导与督促等，共同完成边境地区义务教育综合改革与发展的政策执行。目前，地方政府部门之间依然存在各自为政、缺乏有效统筹协调以及责任不清的现实问题，跨部门之间尚未形成共担责任的合力，这在边境地区体现得尤为明显。事实上，边境地区义务教育阶段来华留学生教育政策牵涉诸多社会问题，如非法越境、跨国婚姻等；牵扯多个行政职能部门的业务范围，其治理难度、执行力度远远超出了教育行政部门的业务及能力范围。因此，应从源头上建立起联合领导小组的工作机制，将多部门协调的工作模式落到实处。

第三，从运行体制、机制上，规范问责机制及监督机制。建立责任清单，明确每一级政府的权责以及罚则，对于问责主体、问责对象、问责程序等进行清晰规范。建立起包括刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任在内的完整的责任体系，细化各方责任并依法保障落实。*杨令平，司晓宏：《西部地方政府履行义务教育均衡发展责任状况的调查研究》，《教育探索》2012年第1期。同时，应充分发挥大众传媒等社会力量在监督机制中的作用，避免政府自我督导的单一形式，将政府督导与网络、报纸、广播、电视等大众传媒监督相结合，以媒体为平台定期公布教育问责的结果。尤其要注重问责的实效性，将各级地方政府在解决来华留学生就读中小学问题中所采取的改进措施反馈给公众。