价值、结构与行动：当代中国社会组织公共性评价的三维分析

耿依娜

［浙江工业大学，杭州 310023］

社会组织①本文的社会组织是指中国情景下的社会组织，即“除政府组织和企业组织以外，在社会某个领域提供社会服务、参与社会事务，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构。具体包括依法登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位，以及城乡社区基层组织、工商注册的NPO和未注册的草根NGO。”(王名：《社会组织概论》，北京：中国社会出版社，2010年，第7-10页)。在当代中国社会公共性建设的进程中担负着不可替代的功能和角色。社会组织公共性的生长与表现，既是国家治理结构转型中的重要环节，也是政府进行社会建设时的关注焦点，更是社会组织自身发展的规范方向。但不同于政府公共性的整体性、规范性、强制性和核心价值性，社会组织的公共性是局部性、实践参与性、自愿性和多元价值性的；也不同于企业组织公共性的偶然性、碎片化和服务于营利性的特征，社会组织的公共性是常态化、连续性和公益性的。为此，对这样复杂多变、层次多重的社会组织公共性进行客观科学的分类与评价，是社会组织研究、公共性研究领域里的重要议题。同时，这一研究也有助于化解社会组织面临的公共性生长困境、明晰未来的发展道路、促进公共性的再生产，有助于政府、社会、民众甄别社会组织自利化、公益污名化的倾向，更有助于增进各社会治理主体与社会组织间的合作，共同推动整个社会共同体的治理能力现代化。

一、问题的提出

何谓组织的公共性，一直是一个颇具争议性的议题。其中涉及到如何界定组织的公私界限、什么是影响组织公共性的关键要素、怎样评价组织公共性的发展状况等一系列问题。学者们对此提出了一些具有代表性的观点。本和高斯 (Stanley I．Benn＆Gerlad F．Gaus) 认为，公共性与私有性是一对结构复杂的概念，可以从机构 (其行动是因公还是因私)、利益 (利益相关人是雇员还是公众)、参与 (活动、空间和信息的参与性)来区分公共领域和私人领域。①Stanley I．Benn and Gerlad F．Gaus，The Public and the Private：Concept and Action，in Public and Private Social Life，ed．S．I．Benn and G．F．Gaus，New York：St．Martin's Press，1983，p．5．艾利森 (Graham T．Allison)②Graham T．Allison，“Public and Private Management：Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respect”，Proceedings of the Public Management Research Conference，November19-20，1979(Washington，D．C．：Offer of Personal Management，OPM Document 127-53-1，February 1980)，pp．27-38．转引自杰伊·M．沙夫里茨等编，公共行政学经典 (影印版)，2010年，第402-419页。认为，应从组织的内外部要素结合来分析组织的公私属性，如组织的环境因素、组织与环境的关系因素、组织内部结构与运作等方面体现出来。③艾利森的公共性分析模式中，组织的环境因素包括市场化、法律制约、政治影响等，组织与环境的关系因素包括政治对组织的强制性、影响范围、公共审查、公共期望等，组织内部结构与运作包括组织目标的复杂多样性、管理者的管理自主性、激励机制、雇员的个人特质等。而哈克 (M．Shamsul Haque)在前人的理论基础上提出了公共服务公共性的评价模型，这一模型由公私分界的程度、服务惠及对象的范围、公共服务所扮演社会角色的广度和深度、公共责任和公众信任五个维度构成。④Haque，M．Shamsul．“The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance”，Public Administration Review，no．1，2001．波兹曼 (Barry Bozeman)则抓住现实中公私组织混合和边界模糊的发展趋势，从组织所处环境入手，以经济权威和政治权威两个维度构建了“公共性网格图”⑤波兹曼的“公共性网格图”中的政治权威测量标准包括对外部行动者的回应、对政治的依赖性、注重组织活动或产品的外部性、关注平等公平等社会目标、公众的知情权和组织活动的公开性等，其经济权威测量标准包括产权性质、关注技术效率、委托代理人监督、产品导向的激励机制、以市场为基础的评价机制、管理者的自主管理权等。来分析组织公共性。⑥Barry Bozeman．All Organizations are Public：Comparing Public and Private Organizations．Beard Books，2004．周红云等针对中国社会企业的发展状况，提出了组织公共性的五维分析框架，即组织的产权构成、法定身份、资源获取途径和来源、外部影响或控制力以及最终受益归属。⑦周红云、宋学增：《透视社会创新与社会企业：探索中国社会发展路径》，北京：中国社会出版社，2016年，第256-262页。相对而言，上述学者对于组织公共性的界定、评价及测量虽各有侧重，但都较为一致地从组织的内部治理要素、行动表现特征以及外部制度环境来分析组织公共性。这些研究进展为当前中国社会组织公共性的研究提供了良好的借鉴。但同时，由于实践中公共性的语义主体不同，其行动特点也会不同，若将具体的公共性评价指标运用到社会组织上，还需结合社会组织的属性特征和发展规律；另外，由于中国社会组织有着自身特点和制度环境约束，还需对上述的研究成果进行本土化之后才能构建出适合中国社会组织公共性的评价体系。

国内学界对于社会组织公共性也进行了一些深入的研究。“公共利益论”⑧汪锦军：《政府与非政府组织：公共性之比较》，《浙江学刊》2004年第6期。⑨张雅勤：《公共性的扩散、阻滞与疏浚——从“购买服务”到“多元合作”的演变逻辑》，《江海学刊》2017年第1期。⑩唐文玉：《社会组织公共性：价值、内涵与生长》，《复旦学报》(社会科学版)2015年第3期。和“公共参与论”⑪Alan Wolfe，“Public and Private in Theory and Practice：Some Implication of an Uncertain Boundary”，Jeff Weintraub ＆ Krisshen Kumar(eds)．Public and Private in Thought and Practice．Chicago ：The University of Chicago Press，1997．⑫李友梅、肖瑛、黄晓春：《中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。是两类常用的社会组织公共性定义取向。就目前各类社会组织公共性的发展状况来看，李友梅等认为社区社会组织仅限于辖区范围内的互助娱乐，为弱公共性；⑬李友梅、肖瑛、黄晓春：《中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。刘杰则将社区组织公共性比拟为小公共性 (相对于政府的大公共性)；⑭刘杰、田毅鹏：《本土情境下中国第三部门发展困境及道路选择》，《社会科学研究》2010年第5期。方洁认为社会组织承担的公共性处于从0%到100%不等的过渡地带 (行政组织的公共性为100%，经济组织的公共性为0%)；⑮方洁：《第三部门组织公务与司法监督途径的探明》，《浙江社会科学》2005年第3期。谢岳等将社会组织公共性称为“次公共性”。⑯谢岳、葛阳：《市场化、民间组织与公共治理》，《学习与探索》2006年第6期。学者们将当下社会组织出现的“行政化”、“营利化”以及“去政治化”等倾向归结为社会组织公共性发展的危机与不足，并一致认为生产公共性是未来社会组织的规范方向。⑰吕方：《再造乡土团结：农村社会组织发展与“新公共性”》，《南开学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。⑱唐文玉：《政府权力与社会组织公共性的生长》，《学习与实践》2015年第5期。⑲唐文玉：《社会组织公共性的生长困境及其超越》，《上海行政学院学报》2016年第1期。学界取得相关进展的同时，也存在一些不足：1．对社会组织公共性的定义是“各取所需，各拟其意”，或是与各社会治理主体的公共性同质分析，或是针对某一类社会组织的公共性进行分析，或是对社会组织的某类公共参与行为进行评价，未能对当前类型各异、规模不等、活动领域多样的社会组织的公共性形成基本的评判标准；2．对各式社会组织公共性的认知与判断一般采取归纳或演绎的逻辑推理方式，偏向于宏观抽象的描述或主观概括的总结，缺少较为系统的科学化、具体化以及可操作化的分类与评价，①目前国内常用的社会组织评估体系是以民政部2011年颁布的《中国社会组织评估管理办法》为依据而拟定的，主要以“基础条件”、“内部治理”、“工作绩效”、“社会评价”为一级指标，并辅以18个二级指标。(参见徐家良主编：《中国社会组织评估报告 (2016)》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第39-120页。)这些评估体系有效地区分、识别并监管了社会组织的发展，但由于社会组织公共性有着自身的特征表现和制度环境，现有的社会组织评估体系尚不能反映出当前社会组织公共性的发展现状。难以在理论研究成果与组织实践发展之间搭建起转化渠道，以解决当下社会组织公共性发展中的现实问题与危机困境。

为此，本文通过对国内外有关社会组织公共性的理论研究和实证分析的成果进行梳理，借鉴现代公共性理论与组织发展理论，建构一个既包容又简洁且逻辑自洽的关于社会组织公共性评价的分析框架。接下来，文章首先阐释当代中国社会组织公共性评价的基本逻辑，然后依次从价值、结构和行动三个维度分析社会组织公共性评价的相关影响要素，最后进行讨论和总结。

二、当代中国社会组织公共性评价的基本逻辑

对社会组织公共性评价的理论基础主要来自于公共性理论与组织理论。公共性理论历经历史变迁其思想内涵异常复杂，但对于本文而言，现代公共性理论的基本要点较为明晰：公共性的概念内核为公平性、公开性与共同性；②汉娜·阿伦特：《人的条件》，王寅丽译，上海：上海世纪出版集团，2009年，第38页。公共性的讨论是在某一政治共同体内展开的；③任剑涛：《公共的政治哲学》，北京：商务印书馆，2016年，第7页。公共性有其批判性④哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999年，第22-23页。的面向也有合作性的面向；公共性的达成与多种要素相联，政治与法律⑤康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，北京：商务印书馆，1990年，第144页。是其制度途径，行动交往⑥哈贝马斯：《交往行为理论》，曹卫东等译，上海：学林出版社，2009年，第176-777页。是其实践途径，公共理性⑦罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，南京：译林出版社，2000年，第237页。则是其理念途径。为此，对于社会组织公共性的考察，其重点是有关公共的价值性伦理如何在组织的宗旨、结构与行动等方面体现出来。同时，结合社会组织的组织特征，有关社会组织公共性的评价还应注意：社会组织公共性并非为其天生所有，而是在后天行动中逐渐生产出来的；各种类型、各式规模的社会组织的公共性是从弱到强的过渡谱系；社会组织属于政治共同体的中间层，其公共性既表现在与国家(政府)合作承担社会服务的面向，也表现在监督公权、抵制资本对公民权益侵害的面向；社会组织公共性的生产及再生产需要在一定制度条件下和组织场域中发生。

目前学界对中国社会组织的诸多理论研究大致可分为结构性视角或能动性视角，公民社会理论、法团主义理论、新制度主义理论属于前者，而社会网络理论、组织场域理论等则属于后者。新近出现的“分类控制”⑧康晓光、韩恒：《分类控制——当前大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。、 “项目制”⑨渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。、“模糊发包制”⑩黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。等本土化理论，基本也可以归为这两大视角之中。但同时，我们也应明白单一的结构性或能动性视角都会存有一些局限性，正如杰索普 (B．Jessop)曾言：“结构限制常常是策略性地运作；结构不是绝对的、无条件的，而常常是时间性的、空间性的、策略性的。类似地……能动者是反思性的，能够在结构限制下重新阐明自身的身份和利益。并且，能够在他们当前的处境中进行策略计算。”⑪B．Jessop，“Interpretive Sociology and the Dialectic of Structure and Agency”，Theory，Culture ＆ Society，vol．13，no．1，1996，pp．119-128．结合国内外已有的组织公共性评价的研究成果，本文将采取结构与行动双重视角来评价当下中国社会组织公共性的发展状况。

本文将社会组织公共性拟定为“社会组织在维护组织成员利益、参与公共事务的过程中所表现出的善的行为与理念”，在此基础上，借鉴公共性理论、组织理论以及组织公共性评价分析的理论成果和实践经验，结合当下中国社会组织评估的现实进展以及社会组织公共性的生长逻辑和制度环境，从价值、结构和行动三个维度来评价社会组织公共性的发展状况。其中，价值取向确立了社会组织的基本架构和行动方向，结构关系奠定了组织发展的基础和条件，组织行动则是社会组织发展的直接动力，但同时，结构关系和组织行动又会助推或滞缓整个社会组织价值取向的实现。

三、价值之维：社会组织公共性的萌发

相对于其他社会部门，社会组织的一个重要特征在于，其组织动力和运行主要建立在价值承诺 (value-based commitment)之上。①Atack，I．，“Four Criteria of Development NGO Legitimacy”，World Development．no．5，1999．价值承诺是社会组织公共性萌发的最初源泉，也是判断一个组织是公共的、私人的抑或其他的主要标准之一。社会组织的价值理念与其公共性的关联性主要反映在组织宗旨中的两个层面：社会组织理念的包容性和社会组织利益的利他性。

1．社会组织理念的包容性。社会组织的宗旨无论是服务提供还是观念倡导，其背后都透露出该组织秉持的某种价值观念，这些多元的价值理念是社会组织获得发展、赢得生长空间的重要原动力。但也正因如此，社会组织承载了多元的价值理念、表达了不同社会群体差异化的价值需求，使得现实中的社会组织之间、社会组织与其他组织之间容易出现价值冲突，难以形成公约的共识。比如环保组织的要求与地方经济发展间的矛盾，动物保护组织的理念与地方风俗习惯间的矛盾，行业协会对自身行业的利己保护，慈善组织对帮扶对象的“选择性慈善”等。②崔月琴、袁泉：《转型期社会组织的价值诉求与迷思》，《南开学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。某种程度上，社会组织的各式价值诉求既是实现社会公共性的动力来源，同时又是完善社会公共性的实践障碍。为此，从社会组织的价值理念层面来评价其公共性时，可以遵循以下原则：社会组织的价值诉求是合法律性的，即具有了最低限度的公共性；③最低限度的公共性判断来自于卢曼 (Niklas Luhmann)的“合法至上”性观点，他认为凡是正确按照法律程序制定的决策都是具有正当性的，从而也就具有了公共性 (Niklas Luhmann，Social Systems，Stanford：Stanford University Press，1995．转引自李明伍：《公共性的一般类型及其若干传统模型》，《社会学研究》1997年第4期)。据此，本文认为只要社会组织依法运行，没有做出越过法律界限的行为，就算是具有了最低限度的公共性。如果社会组织能够理性对待其他组织的价值诉求，避免“原教旨主义”的行为方式，允许各种多元价值诉求的社会组织的共存，④崔月琴、袁泉：《转型期社会组织的价值诉求与迷思》，《南开学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。即具有了中等程度的公共性；如果社会组织的价值诉求接近于公正、平等等社会性目标，并能够依据社会发展实际状况和具体社会情境调整社会组织价值诉求的内涵，这是较高程度的公共性了。

2．社会组织利益的利他性。诸多学者将社会组织公共性视为实现公共利益，但社会组织所能达成的公共利益与政府达成的公共利益有所差异。政府提供的公共利益是整体的、强制性的，社会组织所能提供的公共利益是碎片化和自愿性的。另外，由于社会组织类型多种多样，从自娱自乐性的社区社会组织到承担公共服务的规模性社会组织，从维护行业从业者利益的商业行业协会到照顾弱势群体的公益慈善组织，不同类型的社会组织所能实现的社会利益的利他性程度是不同的，这就形成了一个从互益到公益的过渡谱系。某种程度上，“内公外私是一切组织的基本特征”，任何组织内部都需有“公”的共识、规则、价值的存在，才能维护组织的运行。⑤何晓星：《内公外私是一般组织的基本特征》，《社会科学》2009年第2期。对于互益性、俱乐部性的社会组织而言，其宗旨是让组织成员或熟人范围内的民众获得共同利益，因此就具有了最低限度的公共性。而公益性、慈善类社会组织的目标是为组织外的他者谋取利益，其公共性较强，随着社会组织服务对象、惠及对象越益广泛，其公共性程度逐渐增高。另外，某些社会组织奉行高尚德行和无私奉献，这种具有理想主义色彩的公共性是以务实为取向的政府公共性所难以企及的。

四、结构之维：社会组织公共性的生长

如果说社会组织的价值诉求是促进社会组织公共性萌芽的原动力，那么社会组织结构及其制度安排则影响了社会组织公共性生长的条件与方向。法律身份是社会组织内部结构的基石，社会组织的资源获取则直接影响其产权形式与治理结构，同时，社会组织作为公共组织中的一种，社会组织与其外部社会主体间的网络关系也将直接影响其公共性的生长。

1．社会组织的法律身份。社会组织以何种法律身份登记或存在，反映出该组织的本质性的主体特征，①谭启平、黄家镇：《民法总则中的法人分类》，《法学家》2016年第5期。也直接影响到社会组织的合法性和公共性。目前我国反映社会组织身份的法律文件主要是《慈善法》和《民法总则》等。2016年出台的《慈善法》第八条定义了慈善组织是“依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利组织”，并且规定了“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构②《慈善法》从法律层面正式将“民办非企业单位”改为“社会服务机构”。随后，《民法总则》也使用了这一法律概念。等组织形式”。由此可见，慈善组织是非营利组织的一种特殊组织形式，也可以说是各类型非营利组织中最具有公益性的一类组织。2017年颁布的《民法总则》第三章“法人”对各类社会组织的法律身份进行了详细界定：具有民事主体能力的组织分为营利法人、非营利法人、特别法人和非法人组织；社会团体、基金会、社会服务机构等属于非营利法人，其中又可分为社会团体法人和捐助法人③捐助法人是2017年《民法总则》中新出现的一种法人类型，其中九十二条规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”捐助法人类似于大陆法系中的财团法人和英美法系中的公益信托制度中的法律主体。具体见罗昆：《捐助法人组织架构的制度缺陷及完善进路》，《法学》2017年第10期，第52-62页。；以居民委员会、村民委员会为代表的基层群众性自治组织则属于特别法人。而非法人组织的具体类型《民法总则》中并没有进行列举，法学者郭明瑞认为“不具备法人资格的村委会、业主大会、业主委员会，非营利性的合伙组织、法人分支机构，筹建中的法人等”都可以属于非法人组织。④郭明瑞：《民法总则中非法人组织的制度设计》，《法学家》2016年第5期。就现阶段中国各类社会组织的法律属性与其公共性的关系可做如下判断，捐助法人组织、慈善组织是各类型社会组织中最体现公益性目的社会组织，其组织公共性相对较强，其他非营利法人、特别法人的社会组织以及非法人组织的社会组织公共性相对较弱。尤其是那些没有正式注册的草根类社会组织，在社会组织管理制度日渐完善的形势下，因其合法性有限，其公共性的生长空间和条件都会受到较大限制。

2．社会组织的资源获取。资源依赖理论认为，组织获取和维持资源的能力是这个组织生存的关键。⑤田凯：《国外非营利组织治理研究的主要理论述评》，《经济社会体制比较》2012年第6期。社会组织的资源配置是来自于政府、企业、社会还是个人，将直接影响到组织的产权形式与治理结构，进而对社会组织的公共性程度产生影响。已有研究表明，虽然当下中国不同类型的社会组织之间在收入规模和结构上存在着巨大差异，但其资源获取渠道基本都是多元化的，一般都包括下列三个来源：慈善捐款、政府资助与运营收入。⑥王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，《非营利评论》2007年第4期。依据于波兹曼对组织靠近政治权威和经济权威的公共性网格图 (见前文)，以及结合当前中国的现实状况而言，依赖于财政补贴、项目委托和政府采购等各级政府公共资金的社会组织的公共性更强一些，而依赖于社会慈善捐款和自身运营收入的社会组织公共性相对较弱。但从国别比较经验上来看，成熟的社会组织更大程度上是依赖于其慈善捐赠的动员能力和组织的有效经营，⑦王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，《非营利评论》2007年第4期。未来中国社会组织的发展也应从目前的政府输血转为社会组织自身造血，这样才会真正地促进社会组织公共性的再生产。

3．社会组织的产权形式。产权即财产权，是法律和经济学用来解释物的财产权利的一个范畴，包括财产的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等一组权利束。⑧梅夏英：《财产权构造的基础分析》，北京：人民法院出版社，2002年，第153-197页。其中所有权是现代组织理论中划分组织公私属性的最重要标准，一般而言，公有产权的组织公共性更强一些，而私有产权的组织公共性相对较弱。但当下中国社会组织由于其出资渠道复杂多样，也使得其产权形态多种多样、产权行使各具特征。以工青妇等人民团体为代表的官办社会组织，其出资人为政府，产权形式为公有产权。而注册为非营利法人的社会团体、社会服务机构以及基金会等社会组织，其出资人包括公有的、私有的或公私组合的，这类法人组织的所有权中的剩余索取权和剩余控制权具有不完整性和分离性，难以参照公有产权或私有产权运行，因此有学者提议用“公益产权”①王名、贾西津：《基金会的产权结构与治理》，《经济家》2003年第1期。来定义此类组织的产权形式。②虽然十八大以来提出了现代社会组织体制建设，但相对于产权清晰的现代企业制度而言，目前中国社会组织的产权还是非常模糊的，以基金会为例，对其所有权进行追溯时会发现竟然找不到明确的所有者，也找不到对基金会负最终责任的法律责任主体。未来，若要推动社会组织发展及其公共性的再生产，一定要清晰界定社会组织的产权结构。此外，近年来社会生活中出现了一种商业公益混合式的社会组织——社会企业，这类组织多以工商注册，但资源获取渠道来自公有产权、公益产权或私有产权等各类组织。③周红云、宋学增：《透视社会创新与社会企业：探索中国社会发展路径》，北京：中国社会出版社，2016年，第254页。社会企业既做公司运营的行为又从事公益慈善活动，对这类组织的公共性考察还需要结合该组织的宗旨与行为进行综合性判断。

4．社会组织的治理结构。恰当、良好的组织架构是一个组织能够正常运作的基本条件。拥有了法人资格的社会组织应具备法人章程、权力机构 (会员大会或会员代表大会)、执行机构 (理事会)等，而拥有捐助法人资格的社会组织还应设立监事会等监督机构。具备了上述基本组织架构的社会组织，并且能够进行正常的组织运转，即算具备了最低限度的公共性。在此基础上，社会组织要想获得更大发展，其治理结构可遵循下列原则：从组织层级而言，社会组织应适应现代组织扁平化的发展趋势，缩小层级，加强信息沟通；④彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，吴振阳译，北京：机械工业出版社，2011年。从组织运作方式而言，社会组织应实施“金鱼缸法则”，从基本信息公开到财务信息公开、年度报表公开、项目公开、参与活动公开，其公开程度逐渐加深；⑤依据民政部的《中国社会组织评估管理办法》，对于不同类型社会组织的公开性要求皆有不同。对行业协会商会、公益类社团、基金会、社会服务机构的评估都有“信息公开”这一指标，而对学术类社团、联合类社团、职业类社团则没有这一指标要求。这表明对前一类社会组织公共性的要求程度要高于对后一类社会组织。从组织机构设置而言，社会组织应切合中国政治的发展状况设立相应部门，如建立党组织、开展党建工作，建立项目小组、承接政府公共服务的项目化运作。总的说来，拥有传统的、法定的组织架构的社会组织，仅仅是具备了生产公共性的基本条件，而拥有复合型组织架构的社会组织，更能适应社会发展、具有更强生产公共性的条件。

5．社会组织的网络关系。管理学者尼古拉斯·亨利认为，组织外部环境对公共组织的影响力和重要性要大于对私有组织的影响力和重要性。⑥尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》(第七版)，北京：华夏出版社，2002年，第37页。而社会组织的外部环境就是由各社会治理主体与社会组织间的社会网络关系组成。其中尤以政治权威和经济权威对社会组织的影响最甚。波兹曼曾就外部环境与组织公共性之间的关系做出判断：组织无论是行使政治权威还是受到政治权威的影响，其程度越高，公共性也就越高；若组织受到市场化要素的影响，其私人性则会增加；而每一个组织的公共性程度取决于政治权威和经济权威的组合情况。⑦Bozeman，B．，Moulton，S．，“Integrative Publicness：A Framework for Public Management Strategy and Performance”，Journal of Public Administration Research and Theory，2011，(suppl3) ．这一判断运用于当下中国社会组织所处的组织场域环境也还是契合的，国家和政府是影响社会组织公共性发展的关键性力量，政治权力直接影响到社会组织的发育与成长。相对而言，越接近于政治权力的社会组织就拥有更多的发展空间，其公共性潜在的生产力也就更强。

五、行动之维：社会组织公共性的展现

社会组织公共性从萌发到生长，其最终的展现是在参与公共活动的过程中，这是衡量社会组织公共性的决定性因素。社会组织的公共参与可分为政治参与和社会参与：社会参与大多与地方社会的生活服务需求相关，如福利提供、贫困救助、环境保护等，一般不涉及权力配置；政治参与则与权力结构配置有关，通过利益表达、参与政策制定等来影响政治权威或公共政策。①李友梅、肖瑛、黄晓春：《中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。而社会组织的公信力则是衡量社会组织公共参与行动绩效的重要标准。

1．社会组织的社会服务。社会服务是社会组织公共性最直接的体现，也是当下中国社会组织最主要的功能，一般是通过公益服务和市场交易两种方式提供。由于社会组织的社会服务涉及到多个利益主体：政府 (社会服务的间接供给者)、企业 (社会服务的资金捐赠者)、社会组织 (社会服务的直接供给者)、公众(社会服务的供给对象)，需要用更为复杂的组合型评价要素对其公共性进行判断。从社会组织提供社会服务的产品性质而言，从提供私人物品—准公共物品—公共物品，其公共性程度逐渐增强。从社会组织提供社会服务的方式而言，以工具性、经济契约性②政府向社会组织购买社会服务时有两种契约方式：一种为“经济契约”，政府用资金或硬件资源换取社会组织的专业服务，这一过程类似于市场主体间的交易，政府与社会组织形成的是基于经济利益的委托-代理关系;另一种为“政治契约”，政府与社会组织社之间不仅是交易关系，二者在提供社会服务的过程中共同维护公共性的价值观念，维护社会公平正义。这种“政治契约”内含有公共性的重要特征——政治性。康德曾经指出：“公共性的实现必定是与权利和政治相联系的。”登哈特也作出类似论断：“必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。”(参见珍妮特·V．登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2014年，第60页。)某种程度上，公共性的完成必定是与政治相连的。的方式承接社会服务的社会组织公共性相对较低，而以政治契约性、合作治理主体身份③目前学界对于购买社会服务中的政社关系，提出了诸多应然构想，如合作治理、多元治理、协同治理、混合治理。虽然提法各有侧重，但其中隐含着建构新型政社关系的共同因子：社会组织具有自主性;提供社会服务时，政府与社会组织是平等主体的“伙伴关系”，而非行政化的“二政府”关系，也非市场化的经济利益关系;政府与社会组织在承担社会服务的过程中享有共识、形成治理共同体。承担社会服务的社会组织公共性相对较高。从社会组织提供社会服务的绩效而言，只注重技术化、专业化解决社会服务需求的社会组织公共性相对较低，而兼顾组织工作绩效和公平公正理念的社会组织公共性相对较高。

2．社会组织的政治参与。政治性是公共性的最初属性，但由于现代社会组织处在复杂多面的政治环境中，从其政治性功能去评价社会组织公共性，其限度、范围和方式都是颇具争议的话题。④社会组织公共性中的政治性功能表现出两种面向：与公权力对抗性的面向和合作性的面向。前者着重于社会组织在推动威权主义政权民主化进程中的功能与作用，如韩国、台湾早期民主化进程中的社会组织的作用 (参见张文明：《东亚市民社会：新兴组织与中产阶层》，《东南亚研究》2007年第3期)，以及20世纪80年代东欧国家转型中的社会组织作用 (参见胡安·J．林茨，阿尔弗雷德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，杭州：浙江人民出版社，2008年，第8页)。后者则侧重于社会组织作为社会结构的中间阶层在表达民意、培养公民精神、促进社会安定方面的作用。(参见Jeff Weintraub，“The Theory and Politics of the Public/Private District”，Jeff Weintraub ＆ Krisshen Kumar(eds)．Public and Private in Thought and Practice．Chicago：The University of Chicago Press，1997)本文认同当下中国的社会组织应向合作性方向发展。本文对社会组织政治性功能的定位——作为社会中间层的社会组织，即社会组织作为社会共同体中的治理主体之一，在国家和政府的公共政策运作与民众利益诉求之间搭建沟通桥梁。因此，对于社会组织政治参与过程中所表现出的公共性而言，基本底线是社会组织在认同现行政治共同体的基础上进行合法的政治活动，⑤任剑涛认为，“公共政治哲学以理性的精神处理权力的属性、制度的设计、国家-社会-市场的分化等关乎政治体成员如何内驱性低认同国家这样的政治体的问题”，“不以敌对的情绪看待现行基本制度安排”。本文认同这一论点，故在此基础上拟定了社会组织政治参与的底线标准。这类社会组织的政治参与即具备了较低程度的公共性。在此基础上，各社会组织依据自身特征采取适当的政治参与方式，如“反映诉求”、“建议咨询”、“维护权益”、“建言献策”等形式，⑥这些政治参与方式是《中国社会组织评估管理办法》中对各类社会组织工作业绩的评价指标之一，如行业协会商会的“反映行业诉求、参与政策制定”，学术类社团“建议咨询 (参与公共政策)”、联合类社团的“维护权益”、职业类社团的“建言献策”等。但总体上我国社会组织在利益表达、政策倡导等政治言论功能方面比较薄弱。以及近年来出现的公益诉讼、协商民主等形式。这些政治参与行为只要是依据公开、公平等公共性特征影响公共政策，并且其政治游说活动能够经得起媒体和民众的监督与问责，这类社会组织的政治参与即具有了较高程度的公共性。

3．社会组织的公信力。公信力是衡量和评价社会组织行动绩效的关键因素，是社会组织自身的信用程度与利益相关者对社会组织信任程度的综合反映，也是社会组织获取合法性、再生产公共性的重要途径。社会组织公信力的建设，一方面来自于社会组织内部的自我努力，持续不断地提供社会服务和政治参与等组织产品；另一方面来自于社会组织行动在社会上所得到的承认，①周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第283页。这种社会承认首先是得到利益相关人的承认，其次是得到社会媒体和普通公众的承认。社会组织得到社会承认的范围越广、程度越深，社会组织的公信力就越强，其公共性程度也就越强。但同时也应注意，社会组织公信力的构建耗时费力，但其被摧毁或污名化则是瞬间之事，一旦社会组织的公信力受损，其合法性和公共性即会陷入危机之中。

六、总结与讨论

公共性是现代社会中的一个复杂问题，而社会组织的公共性更是以多种形态和多样层次展现出来。为此，我们可以借鉴达尔和林德布洛姆 (Robert A．Dahl and Charles E．Lindblom)的研究结论，即组织的公私属性并非是二元分立，而是公/私之间混合过渡的统一连续体谱图，政府组织处于“公”的一端，企业组织则位于“私”的一端，不同种类的社会组织则分处在这公/私统一连续体谱图的各点上。②Robert A．Dahl，Charles E．Lindblom，Politics，economics，and welfare：planning and politico-economic systems into basic social process，New York：Harper，1953．对于当下中国的社会组织而言，从互益组织到公益组织，从社会企业到慈善组织，从基层城乡居民委员会到全国性社团，社会组织的公共性是从弱到强多层次的连续体，各种类型、各种发展程度的社会组织分别处于各层次上。本文对社会组织公共性的基本具备的判断借鉴了卢曼“合法性的公共性”理论，即只要社会组织的宗旨、章程、身份和结构符合现行法律并能合法运行，这类社会组织就具有了最低程度的公共性。在此基础上，围绕着公共性的概念内核——公开性、公平性与共识性，结合当下中国社会的具体情境，从价值、结构与行动三个维度十个具体方面对社会组织公共性的发展程度进行了辨别和区隔。这些维度及其各要素既可以看作是评价社会组织公共性的影响因素，也可以视作为生产社会组织公共性的生长基点，还可以当作社会组织公共性的监管着力点。但同时需要指出的是，社会组织公共性的高低强弱评价是一个异常复杂的综合性体系，当用不同的维度评价同一个社会组织公共性时，其结果并不一定是同方向变动的。另外，各维度以及其具体各方面对社会组织公共性发展的影响程度也是各不相同，需要对这些影响因素做进一步的阐释和分析，赋予其在评价过程中的所占权重。应该说，本文还只是对社会组织公共性评价的整体性分析框架的一个初步尝试，此一框架还远未臻于完善，希望以此能够起到抛砖引玉的作用，引起更多的研究者从不同视角来关注和深入研究社会组织公共性现象，推动我国社会组织持续健康发展。