合作社参与乡村治理 推进乡村振兴——基于海门的研究

范利利

2019年6月《关于加强和改进乡村治理的指导意见》出台，新时期乡村治理工作全面展开。“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”“集体经济组织要发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用”“农民合作组织和其他经济社会组织要依照国家法律和各自章程充分行使职权”“支持多方主体参与乡村治理”等内容皆旨向乡村协同治理、多元治理、共建共享共治的新理念。

随着农村经济社会的快速发展，新型农村合作组织形式包括农民专业合作社、农村股份经济合作社成立等，合作社在“三农”方面发挥越来越重要的作用，与乡村治理契合度越来越高。当前农村集体经济发展缓慢，基层党组织、“两委”班子工作难度增加，公共配套设施服务不到位，“空心化”、“老龄化”现象严重，乡村治理面临新困境。

一、乡村振兴背景下乡村治理面临的困境

（一）乡村治理主体上存在核心不强、主导不力的问题

乡村治理主体是指在乡村治理过程中起到重要作用的机构、组织和群体。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确村党组织领导乡村治理。目前村两委是乡村治理的核心主体，村干部是重要力量。核心主体领导力强不强看村干部队伍强不强。目前村干部队伍存在治理素质和能力有待提高，人员青黄不接等问题。一批经验丰富的老书记慢慢退出，年轻精干的村干部流动性很大，能够长期扎根农村的很少，至今还留在村里的大学生村官处境比较尴尬，受到是去是留的发展困扰。村干部治理理念开始滞后，不愿尝试新型事物等。

治理本身是一个上下左右互动的管理过程，主要通过合作协商、确认认同等方式实施对公共事务的管理。治理的最终目标是实现善治。乡村治理主体应该是一核多元的协同治理结构。基层党组织发挥主导引领作用，现实中村党组织的主导力异化，村干部中官僚主义、形式主义不同程度存在，群众信任度降低，村监委会的监督作用没有发挥，基层民主不能实现，导致乡村社会存在治理风险。

（二）乡村治理事务上存在内涵深化、外延拓宽的复杂

村委会组织法对村民委员会管理事项有具体规定，从调解纠纷到农村生产建设，经济发展，精神文明，普法宣法等。乡村治理有其阶段特征和难题，具体内容和重点也不同。乡村振兴要求治理有效，乡村治理的内涵和外延都发生新变化，对治理主体特别是核心主体具有挑战。

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确指出十七项主要任务，包括党组织领导、党员管理、村务公开、村民自治、意识形态、法治建设、扫黑除恶、矛盾调解、平安建设，包括治理主体、治理能力、治理方式的创新要求等，治理的根本目的，治理总体目标、治理格局、治理体制的深刻部署等。新时期信访、环境整治、综治、网格化管理等工作要求越来越高，基层工作负担越来越重，基层权利考验性很大，村干部稍有马虎，面临问责。新媒体融合环境当下，微信群、APP等线上工作给村干部带来压力和困难。

（三）乡村治理体系上存在自治虚化、法治缺乏的难题

推行村民自治是农村改革发展变化的重大进步，农村两委班子产生需要经过村民选举，村民的民主自治意识得到实实在在的培养和提高。尽管如此，构建自治、法治、德治的乡村治理体系，现阶段还是具有差距，比如有些村区，选举过程走过场，常年在外打工的农民并不关心自治事项，很少回来参加选举大会等；留守的村民，老人和部分妇女形式上参与选举，并不在民主决策、民主监督方面发挥作用。

乡村治理法治在于乡村固有传统秩序对其阻碍。乡村是一个熟人社会、人情社会，缺乏法治的基因，村民保持固有传统习惯和思维，大部分村民法律意识淡薄，对利益维护和权力运用往往是各行其是。村干部面对村民利益诉求与纠纷，主要调解化解矛盾，宣法普法用法的工作还不到位。即使新生代农民接受过教育，往往面对利益纠纷的时候，片面理解法规条文，离现代法治公民的身份相差甚远。

（四）乡村治理绩效上存在生态失调、文化丢失的危机

生态失调在政治生态建设和环境生态建设都出现不同程度的危机。山清水秀、田园风光是乡村生态建设的目标导向，不少村落生态环境很是诟病。乡村社会权利泛化和异化产生危机，培育良好公平积极向上的乡村正气、文明新风是乡村治理的目标追求。

乡村是一个乡愁、乡音美好记忆的家园，乡村有悠久的乡土文化、熟悉的人际关系、可贵的生存经验，积累的地方共识等。在市场经济资本进村的大环境下，市场观念和商品意识渗透农村，呈现农村与城镇、农业与工业的二元重叠，乡村社会被重新解构，乡土文化存在丢失危机，优秀传统文化、红色革命文化、特色村部文化等资源濒临消失，急需挖掘、保护、拯救优秀文化资源，这些在乡村治理绩效上都得不到体现。

二、合作社参与乡村治理的契合度和有效性分析

（一）合作社与乡村治理具有“三维契合度”

一是合作社职能作用与乡村治理目标相辅相成。

合作社是农村一支重要的经济力量，在农业方面，优化调整农业产业结构，推进农业规模化、产业化经营；提升农业社会化服务水平，帮助农户增强抵御自然与市场风险能力；由经济职能衍生的社会职能也日益突出，改变弱势群体的社会地位，培养农民民主意识，提高农民文明素质等。

乡村治理的根本目的是保障和改善农村民生，促进农村和谐稳定。“治理有效”指向乡村振兴战略治理层面，合作社经济职能为乡村治理提供物质保障，合作社衍生的社会职能对乡村治理具有推动，包括民主意识的觉醒、农业科技文明素质的提升等。治理有效为合作社发展提供可持续发展的环境，包括民主环境、基础设施建设环境、政策支持环境等。

二是合作社发展需求与乡村治理内容趋向合一。

合作社外部发展上增强实力的需求，合作社组织农民扩大经营规模，横向联合，对抗市场；提升发展的需求，合作社发展需要一定的公共配套设施，为农业提供公共服务。内部发展上民主管理的需求，合作社成员在权利和义务上是平等的，社员具有入社资格的限定，具有民主选举、民主监督的权利；为社员搞好服务，提供生产与流通服务、信息服务等；对社员进行农业农技知识的培训，提高社员素质。

新时期乡村治理具有新要求，治理内容综合复杂，有硬件和软件性的新指标，人财物的新管理，政治、经济、社会建设等新发展，与合作社发展需求上找到契合。比如硬件指标上，基础设施、公益事业等；软件指标民主管理方面；人财物以农民增收、集体经济壮大等都有体现。

三是合作社组织形式与乡村治理模式殊途同归。

合作社创立一种是能人领办，他们有见识有资源有愿望，愿意组织农民集中生产，扩大规模，发展合作社，共同致富。一种是在村级党组织领导带动下组建成立，理事会由村两委成员组成，社员是本村村民，以壮大集体经济，帮助村民脱贫致富为目的。合作社选择合适的合作项目，适宜的主导产业或主导产品，带头人有规模经营的头脑和热心公共事业的热情。

乡村治理模式有主导治理和能人带动自治。村两委成员，农村经验丰富、责任心强的乡镇驻村干部等是主导治理力量，他们对各自负责的村区进行管理。村民自治是实现乡村治理的基础，村民的素质、能力和治理热情决定乡村治理的优劣。乡村能人在自己致富后，为人正派、办事公道，能为村集体事业作出贡献，他们在村民中具有影响力。

（二）合作社参与乡村治理的有效实践

一是专业合作社“百花齐放”，乡村治理初显成效。

从2007年《农民专业合作社法》实施以来，海门合作社快速发展，截至2018年12月底，经工商登记各类合作社累计1373家，出资总额达27.34亿元，入社成员29.76万户，覆盖全市所有区镇，涉及稻麦、果蔬种植，畜禽、水产养殖，苗木花卉、植保、农机服务、民宿、劳务合作等十多个领域。其中：农民专业合作社1119家，入社农户20.27万户（个）；农地股份合作社245家，入社农户9.47万户；合作社联合社9家。

1.“最美村书记”带动专业合作社融合乡村治理卓有成效

合作社成立与发展：见证农村改革开放40年发展历程的江苏“最美村书记”、全国最美基层女干部海门余东镇长圩村书记戴美英，创立合作社初衷是帮助老百姓把种植农产品销售出去，后在政府支持下，在发展需求下，注册成立欣乐露地蔬菜专业合作社。谈起合作社的创立，戴书记不禁打开记忆阀门，当初为父亲庆生的5000元投入合作社，父亲毫无怨言，满心支持。为帮助社员打开市场，戴美英带领村干部日夜兼程，几番奔赴上海，其中路途遇到装运农产品的货车翻车、钱包证件丢失种种困难，戴书记一带而过。合作社种植大棚蔬菜，品种有西兰花、杭椒、豌豆等20多个，全村共有1197户加入合作社，80%的土地已经流转到合作社，每年受益20余万元。

目前合作社联合村内五家合作社成立海门市圩民综合社，以欣乐露地蔬菜合作社为龙头负责蔬菜的种植、购销、配送。欣露农机服务合作社，负责农机服务，植保合作社负责培管和农产品质量检测，农地股份合作社，负责土地流转和全托管服务，云鑫山羊合作社负责山羊的养殖、防疫和销售。

合作社与乡村治理融合：一是发展现代农业。合作社主要种植稻麦轮作，蔬菜设施农业，采用订单式生产，销往上海、苏州等地。合作社在省农科院技术支撑下，农业现代化程度提高。二是满足农民需求。为增强风险能力，村部与农户签订保护价包销协议，提供产前、产中、产后服务，采取统一采购种苗、统一标准化培育、统一提供生产资料、统一包装、统一销售“五统一模式”，确保群众零风险。三是提供基层服务。在精准扶贫上，合作社通过“一对一”“一对N”的结对模式，贫困户在合作社指导下，科学种植，到合作社打工等实现脱贫。合作社服务好社员群众，弱势群体，积极化解矛盾纠纷、传播文明乡风。四是乡村全面建设。合作社在戴书记带领下为村子建设分担很多，赞助村集体企业，为老百姓带来真正的实惠，是改变长圩村整体面貌，村民袋子富起来的主要原因。对红色资源、本村村史的挖掘保护，在人文因素、风土乡情的良好培育，党组织力和党员队伍管理培养上，长圩村以合作社作为亮点发展，深入融合乡村治理。

2.“创业能人+党建引领+科研合作”合作社联合充实乡村治理模式

海门三厂星期七农业生态园集合多个合作社，推动农业现代化新业态，生态旅游新坐标，美丽乡村新典范。由金盛生态园、世外桃源、味之原、乐优果园、维景生态园、海泰氧吧、翡翠园七个联合社组成，规模达万亩，呈现七个特色功能板块，惠及5个村。生态园整合力量，创新模式，创业能人带动农业特色发展，合作社发挥专业特色，以党建引领，红色联盟，充实乡村治理模式，助力乡村振兴。

一是党建引领。星期七生态园创立党建“红色联盟”，层层指导，成立星期七党总支，下设金盛生态园、世外桃源、味之原有机农场党支部，“乐优果园-维景生态园-海泰养吧-翡翠园”联合党支部，创新党建引领，美丽乡村治理模式，形成“党建+产业+人才+研发+文化+旅游+富民”发展模式，真正成为农民致富的重要渠道、乡村振兴的重要实践。

二是能人创业。星期七生态园以创引联带，振兴乡村为主基调，充分发挥党组织的引领作用，把培育村级能人作为推动乡村产业兴旺的重要抓手，引导乡土能人争当致富“领头雁”，目前共培育各类经济能人20多人，创办种养基地10多个。大洪村王东辉创办的多节四青作物合作社，主要收购当地油菜籽、花生、黄豆、芝麻等各种农副产品，在农户与市场之间架起了一座货畅其流的桥梁，带动了村民致富。党员朱望旺，是个留美海归，他放弃国内外大城市高薪工作，回家乡创业，创办苏洪鲜食，旗下的乐优水果专业合作社，专业黄桃、车厘子、水蜜桃、甜瓜等培育、繁殖、种苗；兰盛奇异果专业合作社，专业培育黄金奇异果。

三是科研合作。星期七生态园是英才聚集的地方，目前有多名博士、研究生、专技人员、专家。2010年南京农业大学海门山羊研发中心在园区成立，中心团队成员长期在园区内从事科研工作，中心主任是南京农业大学羊业科学研究所所长，国家肉羊体系岗位科学家，团队中还有一批本土专家，南通市劳模陈慕陶成立创新工作室，利用南京农业大学科教优势和海门资源优势，研究、开发和利用海门山羊，打造海门山羊品牌。

3.“联合运作+产业联盟”合作社组团提升乡村治理实力

抓住机遇转型升级。海门正余镇邢柏村属于村级经济发展较好的村，每年村营收入稳定性超过200万。村级发展与合作社组织紧密结合在一起，以农业种植为基础，建立专业合作社，特经杂粮产加销合作社等组织。近几年，邢柏村农业发展也暴露出一些问题，新形势下农业发展要走高质量发展道路。邢柏村利用正余镇创立国家级农业产业强镇，建设南通市“三个全覆盖”试点之机，努力做好农业转型升级，服务发展好合作社。一方面做大做强，抱团发展，以邢柏村牵头，大村带强村，强村带弱村，全镇16个村联合起来，促进专业合作社联合运作组建农业产业联盟集体；另一方面联合运作，发挥专业机械手，种植能手，技术员在产业联盟中的更大作用，推进产销一体化，形成真正的农业产业联盟体系。

乡村治理全面提升。一是产业结构上，服务农业种植结构调节。邢柏村发展多个农业示范板块的生态种植区。产业联盟集体产业分布鲜明，优质稻米培育是主要板块，同江苏德禾农业科技发展有限公司合作。统筹各村资金，进行温室建设投入，培植菠萝莓、冰糖玉米、哥斯达黎加火龙果、中栗南瓜等网红瓜蔬。二是农业经营方式上，服务生产经营能力增强。以邢柏村为首的正余多个村，在专业合作社发展过程中面对实际发展情况，以及机遇选择，在分析现实情况与困难的基础上，以17个行政村集体为股东成员，成立镇级集体经营性公司，是合作社转型升级版本，是实体经营、联盟经营、集体经营的新型合作模式。三是农民福祉上，服务农民收入提高。邢柏村村民纯收入3万以上，合作社引导村民走上了产业、创业、就业致富之路。四是农民组织上，发挥农村党员示范作用。党性教育室方便党员群众有效进行主题学习。退休老干部成立“夕阳红”志愿服务队，退休老支书不忘初心，发挥余热，村医、退休老教师、退职村干部等各有所长，为村民送温暖，解疑难，村里党员干部、党员志愿者积极开展便民服务。

二是股份经济合作社规范设立，乡村治理摸索前行。

2017年海门被确定为全国农村集体产权制度改革试点市（县），截至2018年10月全市共成立239家股份经济合作社。股份经济合作社成立后，作为以农民成员为主体的农村集体资产的经济组织，新时期合作社如何在集体经济资产保值增值、社员分红受益、基础设施建设，农民主体地位提高等方面创新乡村治理模式值得思考。

海门积极探索，首先在集体经济治理上下功夫，如海门悦来镇保民村依托股份经济合作社成立新型合作农场，村干部领办，农民自愿以土地承包经营权入股，村集体以农田基础设施，包括道路、泵站、烘干设备等入股，其中农民占股40%，集体占股60%，农户入股实行保底分红，每亩700元，年底视经营业绩在保底分红的基础上实施二次分红。新型合作农场用工面向合作社成员，特别是低收入农户，以保民村一名71岁老人为例，家里5亩多地，劳动力常年在外，土地被抛荒，现在4亩交给合作社打理，每年拿到保底分红2800元，老人在农场打工，半年就可以拿到6500元工资。集体经济发展壮大有成效，用于提取村集体的公积金，公共事务和公益事业的公益金才能有保障，村容村貌有望改善，农民增收受益，获得感和安全感才能增强。乡村治理有望走上善治道路。

（三）合作社参与乡村治理的制约因素

从海门工商登记的各类合作社来看，数量多，质量优，其中国家级示范社8家，省级示范社25家，南通示范社14家，覆盖领域也广。合作社经济效益突出，社会效益、生态效益等有所体现，但是作为农民主体的合作组织，参与乡村治理受到主客观因素制约。

1.合作社内部运作机制有待健全

海门依法登记注册的合作社都有比较规范的章程及有关制度文本，并按规定设立了理事会、监事会、社员大会等机构，但从实际运行情况看，部分合作社未按规定定期召开理事会、监事会和社员大会。村干部、村级能人创立的合作社整体发展比较好的，参与乡村治理的作用能够发挥。相反，多数合作社往往维持发展，存在规模小、资金短缺等问题，影响合作社提供服务和产品供给能力，以及抵御风险的能力，产销一体化经营不顺畅，农民收入得不到明显提高。

2.合作社整体发展层次有待提高

合作社大多数的初级农产品并没有经过精深加工，附加值较低，影响了经济效益。大多数合作社仅停留在种植、栽培等生产环节，对新品种、新技术的投入很少，发展的层面较低。目前专业合作社分头行动，各自发展为多，农民专业合作社根据农业地域性、农民的经济条件和分工要求，在一定区域、一定领域内创立发展，合作社的整体力量显得不够强大。

3.合作社参与治理意识比较淡薄

合作社的带头人、管理人员组织力和协调力都比较强，但是适应市场经济的意识和能力还有待加强，社员的综合素质比较低，积极性和主动性不能充分发挥。农民是合作社的主体参与者，发展合作社，农民的参与性提高，主体地位体现，合作社就有希望，乡村振兴才能得到有力推动。目前农村青年人外出务工，常年在外，土地入社，并不关心合作社发展情况。直接从事农业生产的大多年龄在50岁以上，60岁左右是主体，老龄化现象严重，参与乡村治理的意识并不高。

4.外部限制性因素影响参与热情

农村股份经济合作社是一场农村集体产权制度改革的产物，集体经济壮大，农民主体地位发挥，政府与市场的定位，多方面关系到股份经济合作社成员能否分红，村级公益基金能否到位，参与乡村治理的作用能否发挥。资本下乡，企业化产业化现象，农民专业合作社发展空间被挤压，共同利益受损，成员盈余返还减少等，影响合作社民主管理和成员参与治理的积极性。

三、合作社参与乡村治理推进乡村振兴的对策建议

（一）合作社在村级党组织引领下要发挥农民参与性，突出农民主体地位

一是发挥党支部和党员示范的作用。合作社以农业产业为主导发展，经营规模和党员发展具有独特性和多样性，村级党组织引导合作社组建好党支部，根据合作社实际情况，因地制宜，正式党员3人以上的可以成立合作社党支部，党员人员不足3人的，可以联合多个合作社，没有党员的，村级党组织可以重点培育党员。三厂星期七生态园合作社联合，打造党建“红色联盟”，党员带头示范，教育与培育结合，采用1+N的帮带做法，充分发挥党员的聪明才智，引领群众致富。二是提供智力支持和服务保障。选优配强合作社班子成员，村级发展与合作社发展相融合。例如常州金坛区13个合作社理事是由村书记担任的，儒林镇大学生村官张健是村党组织成员，创建水产合作社，担任合作社支部书记、理事长，组织合作社党员结对帮扶养殖户，宣传好党的思想和路线方针，上门指导，提供市场信息、技术服务。

（二）合作社作为村级经济组织要实现农业增效、农民增收的经济作用

一是提高农产品初加工质量。2019年中央一号文件指出“支持发展适合农民合作社的农产品初加工”。中央一以贯之支持农民合作社农产品加工流通，尤其是初加工方面，农产品标准化、质量化加工，提高农产品附加值和安全保障。二是提供农业生产性服务功能。专业合作社中农机类服务合作社占有一定比例，为果蔬、粮经等专业合作社提供农技推广、代耕代种服务。到2018年10月底，全国有1.16亿家庭承包耕地流入合作社，发展现代农业，规模化、产业化是趋势，农业生产性服务合作社能集中力量提供服务。三是完善农民合作社利益机制。习总书记说，三农工作增加农民收入是关键。农户是合作社主要组成，农业规模化发展，农民不能成为农业产业化的边缘人。合作社在壮大发展的过程中，公司化模式明显，利益机制如何平衡，广大农民利益如何惠及，专业合作社按合作社章程，返还盈余，股份经济合作社提取分红，合作社发展农业提质增效，农民增收要同步实现。

（三）合作社与村级党组织同心同力致力提升生态效益、社会效益等方面

合作社给农户带来增收致富的同时，村集体收入也同步增加，农民信任感、依赖感增强，凝聚力也相应提高，这是合作社在经济职能发挥效应后产生的连锁效应，村集体用于投入村公益事业的实力也相应提高，比如走访慰问贫困户、村级环境整治等更好开展。村社合一拧成一股绳，将村集体自治组织和村级经济组织的双重属性充分发挥。一是乡村公共服务需要力量支持。乡村振兴是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字总要求，在城乡二元化发展中，农村社会公共服务是一大短板，合作社具有强大的经济功能，社会功能也日益凸显，合作社能够发展组织功能和制度优势，在公益事业、基础设施建设、市场流通等方面，有效联结政府、市场、投资人、受益者等多方力量与资源。二是合作社模式具有巨大潜力。不管是专业合作社还是股份经济合作社，广大农户是合作社成员主要组成，农户经济上得到保障，权益上得到体现，参与公共服务的热情就提高，乡村振兴是乡村的全面发展，生态环境的改善、基础设施的提升、乡土文化与历史古迹的保护等，农民提供真知灼见，创新性解决方案等，合作社在发展农业经济产业过程中，与时俱进将社会功能与经济功能紧密结合，是乡村治理走上自治、法治、德治的最佳实践。