泉州市政府购买居家养老服务的现存问题及策略

唐秉雄

(闽南理工学院 经济与管理学院，福建 石狮 362700)

一、国内政府购买居家养老服务的概况

根据国际常用标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口达到总人口数量的10%，或65岁以上老年人口达到总数的7%，就标志着此国家或地区开始进入了老龄化阶段。按此标准，我国在20世纪末就已经进入了老龄化社会。至2018年底，我国60岁及以上的人口数甚至在历史上第一次超过了15岁及以下的人口数，老龄化程度还在不断加剧。

在应对老龄化问题方面，各地政府一直都高度重视居家养老工作，不断探索与实践政府购买居家养老服务，积极建设科学、合理的居家养老服务体系，满足老年人的养老服务需求。目前，各地政府购买居家养老服务工作已经取得了一定的成效。然而，由于各种制约因素，现行的工作中难免存在一些不足。有鉴于此，针对泉州市政府购买居家养老服务现存的问题展开深入探究，并提出相应的解决对策。

二、泉州市政府购买居家养老服务的现状

泉州市位于我国东南沿海，是福建省最具经济活力的地区之一。根据老龄事业发展统计数据显示，2018年泉州市辖区内60周岁及以上本地户籍老年人口为106.3万人，达到全市总人口数量的14.06%；而65周岁及以上老年人口则达到人口总数的8.3%。由此不难看出，泉州市已迈入老龄化社会之列。如表1所示，2016—2018年泉州市老年人口数量的变化更是呈现出基数大、增速快及高龄化等特点。

表1 2016—2018年泉州市常住人口及老年人口数量

数据来源：根据泉州市统计局提供的数据整理而得

居家养老服务是指政府与各种相关社会组织，主动为居家的老年人提供陪同服务、家庭照料、协助购物、保健指导与护理等服务，是我国养老服务体系建设的重要组成部分[1]。从2006年开始，泉州市逐步尝试开展居家养老服务工作。2014年起，泉州通过居家养老服务供给侧改革，积极推行政府购买、“互联网+智慧养老”等运作模式。至2018年，泉州市总共建立社区居家养老服务站约448个，农村居家养老服务站(包括农村幸福院、村级敬老院)数量约为1 180所，有18个居家社区养老服务照料中心，实体援助服务站的数量也达到了14个，初步完成了居家养老专业组织在泉州辖区内的全覆盖。

政府购买居家养老服务通常分为全部购买及部分购买两种方式。全部购买就是为居家老人提供无偿服务；部分购买意味着为居家老人提供补偿性或者有偿性的服务。当前，泉州市政府购买居家养老服务主要是借助与包括中国电信在内的企业或社会组织的合作，利用搭建信息化服务平台的方式来完成。泉州市负责承担实体援助服务站的主要组织是禾康智慧养老服务中心。据泉州市老龄办统计，2018年泉州辖区内享受到政府购买的居家养老信息化服务的老人数量达到57 964名,每个月有大于8 174人次接受了政府购买的居家养老实体援助服务。在2018年，禾康智慧养老服务中心实施紧急救援超过400次(包括老人误按等特殊情况),其中包括39次依靠该中心的专业救援人员紧急解救了处在危急情况的老人。

三、泉州市政府购买居家养老服务现存的问题分析

科学构建居家养老服务体系并不是一蹴而就的事情。通过文献资料的查阅分析以及对泉州部分社区的走访调查，笔者发现泉州市政府购买居家养老服务存在一些急需解决的问题，具体包括以下几个层面：

(一)居家养老服务供需不够平衡

近年来，泉州市人口老龄化、高龄化以及老年人空巢化、失能化等问题愈发突出，当地老年人对各种养老服务项目的需求与日俱增。虽然泉州市、县两级政府都制定、出台了较为细致的养老服务事业发展规划，并且逐年都在增加养老服务方面的供给，但是由于受到人力资源、物资设备以及资金等方面投入不足的制约，许多早已规划好的工作目标终究难以实现。特别是资金投入不足问题，已成为泉州市购买居家养老服务工作拓展的绊脚石。

从2016—2018年泉州市政府购买居家养老专业化服务人数明细表可以看出，政府购买居家养老专业化服务人数的确是在逐年增加，服务人数在60周岁及以上人口中的占比也在不断攀升(见表2)。但是，受限于泉州市老年人口数量基数较大且增速较快等因素，泉州市现有的养老服务设施及项目并没有完全跟上老年人日益增长的养老服务需求。

表2 2016—2018年泉州市政府购买居家养老专业化服务人数表

数据来源：根据泉州市老龄办提供的数据计算而得

(二)居家养老服务项目的侧重点不够明确

目前，泉州市主推的养老方式是居家养老。从理论上来说，居家养老是一种能够做到两全其美的养老方式，不但可以让老年人不出家门就能按需接受各种不同类型的养老服务项目，还能够让他们在舒适的家庭环境中尽享天伦之乐[2]。大部分养老服务项目可以通过专业服务人员主动上门提供，甚至还可以提供个人化的定制服务。不过，当前泉州市政府购买的居家养老服务内容相对较为单一化，主要只是为老人提供居家养老信息化服务，且服务项目的侧重点不够明确、清晰，也缺乏更为人性化、专业化的服务项目。

在笔者走访的过程中，针对老年人最希望得到的居家养老服务项目进行了调查和统计。可供受访老人选择的项目包括家庭照料、上门看病、陪同服务、协助购物、组织娱乐活动、法律咨询、健康指导以及处理家庭纠纷等8个，项目可以多选。经过数据统计，受访的老人共126人，8种居家养老服务项目的勾选比例情况如图1所示。

图1 126位受访老人最希望得到的居家养老服务项目比例图

其中，老人最希望得到的居家养老服务项目中，勾选比例最大的是上门看病、陪同服务以及健康指导，勾选比例最小的项目是协助购物。可以看出，老年人最迫切希望得到的服务项目主要是需要依托实体援助服务来实现。而目前由于资金投入有限、缺乏对老人深入进行需求调查等原因，泉州市政府购买的居家养老服务项目主要还是停留在利用“互联网+”信息技术、提供居家养老信息化服务为主。相对来说，能够提供的实体援助服务较少，无法真正切实地满足泉州市老年人的养老需求。

(三)居家养老服务专业人员相对缺乏

随着泉州地区经济、文化的稳步发展，泉州辖区内人民的生活水平也在不断提高，而老年人群对养老服务水平的期望值也呈现出逐年攀升的态势。传统的养老服务项目、服务思路已无法完全满足老年人对高品质生活的期望与追求。在2014年之前，泉州的居家养老服务工作还处于初级入门阶段，泉州辖区内基本找不到一家像模像样、可以提供专业化养老服务的企业或社会组织。直到2014年年末，根据多方面条件的考虑，南京禾浩公司得到了泉州市政府的肯定和引入，通过联手中国电信，成功为泉州市开发、搭建了适合本地的居家养老信息化平台。不久之后，为了加强监管和促进泉州养老服务组织的健康发展，泉州市还成立了禾康智慧养老服务中心。

不过，泉州辖区之内具备条件、有资质直接承担养老服务的专业性企业或相关组织的数量较少，并且居家养老服务的专业人员也较为紧缺，所以泉州市政府可选择合作对象的范围相对狭小。当前，各个养老服务机构普遍缺乏高素质、高专业技能的居家养老服务人才。据2018年年末的数据统计，泉州市各类养老机构一共拥有4 000名左右养老服务专业人员。这些从业人员实际上多数是家政公司人员，以45周岁以上的大龄女性为主，学历层次偏低，缺乏相应的专业化知识、专业技能及专业化培训，个人综合素质并不高。他们仅能帮助服务对象解决日常生活中的基本问题，无法提供更有保障、更为专业化的服务，难以从根本上满足现阶段老年人更深层次的养老需求。另外，泉州市针对居家养老服务专业人员开展的相关培训活动起步较晚。2018年11月，泉州市首次开办了针对本地养老护理人员的技能提升培训班，活动影响规模不大，仅有130名泉州市养老护理人员参加了这一次的培训活动。

(四)评估与监督机制不够完善

泉州市政府在购买居家养老服务的过程中，还存在着政府较为重视前期资金投入、过程中缺乏科学评估与监督机制等问题。从本质上来说，依靠购买居家养老服务,可以让承接养老服务的企业、各类相关的社会组织都加入提供居家养老服务方面的竞争,还能够重新定位政府、企业以及社会组织三者的社会角色,也有助于提高居家养老服务供给的效益。不过，由于泉州市辖区内可承接养老服务的企业、各类相关的社会组织数量过少，导致泉州市政府在购买居家养老服务的过程中一直都处于比较被动的境地。在选择由哪几家企业或组织来承担政府购买的养老服务工作时，无法采取有竞争意识的招标模式，因此，在购买服务的过程中，也就不能使用相对规范、严格的条款来对企业、各类相关的社会组织加以约束。此外，通常情况下政府监督管理的焦点更多放在资金的划拨和使用上，居家养老服务的实施过程与实际服务效果则被忽视。针对承接养老服务的企业、各类相关的社会组织的服务品质测评，往往不是依靠服务对象给予的评价，而是更多注重政府部门所做出的评价。在这样的评估与监督机制下，负责承接养老服务的企业及相关的社会组织就根本不会在意对实际服务对象的满意程度调查，也不会真心愿意重视、分析老人所反馈的意见，而只是单纯地把工作的目标定位为完成政府部门的指标。

四、解决泉州市政府购买居家养老服务现存问题的策略

要解决当前泉州市政府购买居家养老服务存在的诸多问题，不仅需要地方政府积极地为居家养老服务营造一个更为有序的发展环境，促进政府购买机制的健康运转，同时，还需要承接养老服务的企业、相关的社会组织以及居家养老服务人员等多方共同参与和付出努力。具体策略包括以下几点：

(一)提高政府购买居家养老服务的供给能力

针对当前人口老龄化、老年人空巢化、失能化等不可逆转的趋势，以及居家养老服务供需失衡的问题，泉州市政府必须考虑继续加大各级政府的资金投入，积极发挥引导作用，从而提高政府购买居家养老服务的供给能力。

目前,推动居家养老服务健康发展的理想思路是：在保证以政府为主导的前提下，正确采用社会化的运作机制，争取分阶段把居家养老服务更为全面地覆盖到各类老年人群当中。其中，保证以政府为主导，是需要政府根据实际财政情况，在有效的范围之内加大各级政府的财政投入金额与力度，并积极引导以及拓宽所需资金的供给渠道，吸引更多的社会资本加入居家养老服务体系的建设。不少承接居家养老服务的企业或社会组织的管理者只看到了表面现象，觉得自身参与政府购买居家养老服务项目，大部分情况不会收获较高的利润，甚至还可能需要自己掏腰包、亏本贴钱才能将项目开展下去，所以无法真诚、积极地参与相应的招标活动。为此，泉州市政府可以科学、有技巧地尝试引导有能力承担居家养老服务的各种社会资源渠道，利用出台抵扣税收等政策，将居家养老服务市场向社会开放，鼓励各类企业、社会组织或是个人采用投资、捐赠等途径来支持当前的居家养老服务活动。同时，还可以逐步引导一些综合实力较强的本地企业，把自身的经营业务向居家养老服务领域倾斜，通过提供专业咨询进行合理的产品及业务延伸，争取让更多优秀的居家养老服务机构来参与政府的招标采购，从根本上提高政府购买居家养老服务的供给能力。

(二)注重人性化的居家养老服务项目

面对居家养老服务需求人性化和优质化的发展趋势，泉州市政府应当对整个居家养老服务活动进行充分的资源配置优化，利用问卷分发调查、社区走访调查等途径，更为深入地掌握当地老年人对居家养老服务项目的需求，并建立社区老年人服务需求的系统档案，从而有针对性地为老年人提供全方位的居家养老服务。

除了鼓励发展“互联网+”等居家养老服务新业态之外，还可以从下列两个方面寻找工作的突破口。一方面，可以借鉴浙江宁波等地在政府购买居家养老服务方面的先进经验，强调老年人协会、心理咨询行业协会等组织对老年人的导向和凝聚作用，侧重对老年人心理需求的把握，加大健康服务及指导等项目的投入力度；另一方面，还可以借鉴上海等地在政府购买居家养老服务方面的先进经验，科学规划、统筹安排居家养老服务项目，深入开展对老年人在居家养老服务需求方面的调查与测评，定期分析归纳、设计出具备指导意义的“政府购买居家养老服务目录”。同时，鉴于政府资金投入的有限性等因素，可以进一步对政府购买居家养老服务项目进行分类。由政府出资购买的主要服务项目可以用来满足老年人的基本日常需求。针对当下不同老年人的个性化需求，可以分阶段增加一些补偿性或者有偿性的服务项目，鼓励相关的老年人也积极地参与研究各个居家养老服务项目的开发、定价等细节问题。经过一定时期之后，居家养老服务就可以逐步做到政府补助与老年人自费的有效融合。如此不但可以减轻政府经济负担，还可以让每一位享受居家养老服务的老年人都能够根据自身的需求来订制服务项目，真正体现出居家养老服务的人性化及个性化。

(三)培养专业化的居家养老服务人员队伍

要更可靠地为老年人提供优质化和专业化的居家养老服务，也需要加强居家养老服务从业人员的能力培养以及居家养老服务人员队伍的建设。目前，泉州市居家养老服务人员普遍年龄偏大、学历偏低，人员流动频繁、稳定性不足。应当考虑从社会工作、心理学以及医疗康复等方面专业知识的传授入手，全方位地帮助这些服务人员提升综合素质及专业技能。要构建专业化的居家养老服务人员队伍，具体的思路是：泉州市政府可以尝试通过公布免费的专业培训、食宿以及工作岗位推荐等优惠政策，更有力地吸引各类优质劳动力来从事居家养老服务工作，积极投身居家养老服务专业人员的行列[3]。针对城市下岗工人或者进城的农民工等特殊群体，要特别强调、承诺提供给他们专业的居家养老服务培训，并且给予优先推荐就业。在深思熟虑及进行试点之后，还可以针对居家养老服务行业的创业者以及普通从业人员制定配套的资金补贴或其他相关的优惠政策，循序渐进地提升居家养老服务人员的工资待遇水平。此外，在当地或周边地区还可以定期举办居家养老服务人员的专业技能培训活动、专业技能大赛，鼓励从业人员相互切磋学习，更好地提高服务技能水平，并有针对性地帮助他们完成个人职业生涯规划。

(四)建立科学的评估和监督机制

泉州市政府在当前购买居家养老服务的过程中相对较为被动，缺少有竞争意识的招标模式，而且对承接居家养老服务的企业及相关社会组织缺少合理的评估标准和监督机制，很容易导致在开展居家养老服务的绩效考核工作、处理各种居家养老服务过程中的纠纷问题时，缺少有说服力的权威评判依据。

要改变这种局面，需要全面建立、实施科学的评估和监督机制，合理地定位政府、企业以及社会组织之间应承担的社会角色。从源头上说，必须提前制定和完善居家养老服务过程需要使用的各类标准，并逐级加以推广和落实，形成系统性的评估体系。例如，针对居家养老服务专业人员，可以制定持证上岗的机制；根据具体的个人工作表现，可以对从业人员进行相应的个人信用评级，全面建立居家养老服务专业人员的档案信息系统，完整记录相关的信息、数据，强化监管力度；同时，将各类居家养老专业服务标准的具体执行进度、完成情况，分解及转化为相应的绩效考核指标体系，并鼓励承接居家养老服务的企业及相关的社会组织也共同参与修订专业服务的标准；还需要进一步完善居家养老服务质量监督机制，针对各类常见的居家养老服务过程中的纠纷问题设计出合理的解决方案；定期对外公布针对提供居家养老服务的企业及相关的社会组织的各项考核结果，突出服务对象给出的评价，并将此作为政府今后继续购买服务项目的依据之一，推动政府购买居家养老服务事业的有序发展。

综上所述，居家养老是对几种传统养老模式的有益补充。通过政府购买居家养老服务等途径，可以让老年人在熟悉的家庭环境中颐养天年，还能够让他们享受到各种不同的养老服务项目。面对政府购买居家养老服务过程中出现的问题，可通过提高政府购买居家养老服务的供给能力、注重人性化的居家养老服务项目、培养专业化的居家养老服务人员队伍以及建立科学的评估和监督机制等策略，促进居家养老服务体系的高效、健康运转，以便更从容地应对人口老龄化问题。