新一轮国土空间规划的基本思路——促进区域高质量协调发展与沿海三大核心区一体化

刘 勇，李 仙

(1.国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部， 北京 100010;2.北京信息科技大学 公共管理和传媒学院， 北京 100192)

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台后，掀起了新一轮国土空间规划的热潮，如何做好规划成为人们议论的焦点。改革开放40多年和新中国成立70周年来，我国区域经济发展取得了巨大成就；新常态下，宏观经济下行压力仍然较大、产业经济缺乏新支柱、中美贸易摩擦愈演愈烈以及资源生态环境问题集中爆发，只有区域经济发展是亮点，正如李克强总理在2014年政府工作报告中指出的，我国区域经济具有巨大的回旋余地，在稳增长中起着十分关键的作用(1)http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-02/27/content_50484715.shtml.。当然，我国区域经济也存在“不平衡不充分”问题。如何既保持区域经济稳增长的良好态势，又能促进协调解决“不平衡不充分”问题，就成为未来我国区域发展战略的基本要求，也成为新一轮国土空间规划的基本出发点[1]。

近年来，我国区域经济和国土空间规划受到了极大的关注：有以“一带一路”为中心，沿海三大核心区的空间一体化为重点(京津冀协同发展、长三角经济一体化、粤港澳大湾区)的重大区域工程(《建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》)；有推进都市圈和城市群重点发展路径；最近的中部新崛起战略、西部开发新思路和东北振兴新构想，以及精准扶贫和资源环境可持续发展等重大措施；尤其是《建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的出台，进一步激发了区域经济高质量发展的活力。这些都标志着我国新一轮区域高质量发展和国土空间规划已经起步。事实上，我国经济进入全面、创新、协调和高质量发展阶段，在未来全面建设现代化新征程中，国土空间规划起着举足轻重的作用。这轮区域高质量发展与国土空间规划以沿海三大核心区地区为起步，以跨省区综合经济区及其空间一体化为关注重点，意义十分重大。

一、新一轮国土空间规划的背景与意义

(一)背景

事实上，国土空间规划并不是新概念，早在20世纪80年代初，我国就开展了以PRED(人口、资源、生态和发展)协调发展为重点的国土开发整治活动，并编制了环渤海、上海经济区和山西能源基地3个规划。但由于经济优先发展战略的实施，这些规划未能很好推进，留下了许多问题，主要是“两不”问题(国土空间开发和区域经济发展“不平衡、不充分”问题)。进入新时代，在全面现代化建设的新征程中，重新开展新一轮国土空间规划十分必要。

1.区域经济已成为中国模式的核心，是稳增长的重要亮点，未来区域经济还将发挥更大作用

张五常先生将改革开放以来中国经济取得的巨大成就，归结为地方政府之间的竞争，称之为“中国模式”[2](即政府深度主导的混合型市场经济模式或道路；以“市场有效、政府有为”为特点，目前该模式尚未定型和成熟，须待我国工业化城镇化完成后，才有定论；目前，正在经受中美贸易摩擦的考验)。在新常态下(相当于西方发达国家20世纪七八十年代出现的“经济滞胀”现象)，区域经济一枝独秀，成为确保稳增长的亮点之一。未来，我国经济发展还将继续依靠区域经济的健康发展。因为，继行政性分权形成地方政府竞争模式之后，未来的市场性分权，企业将成为市场主体，会进一步增强地区经济活力。

2.国土空间开发潜力巨大、整治工作任重道远

目前，我国国土开发强度仅为4%左右，远低于发达国家平均8%的水平，也低于美国8.6%和日本28%的更高水平；我国空间开发存在所谓“两不”问题，国土开发和整治工作依然任重道远。

3.新时代构建现代化城乡区域经济新体系战略思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障

构建现代化城乡区域经济新体系(“6+1”高质量现代化经济体系组成部分之一)的目的是促进我国区域经济高质量一体化协调发展，构建现代化国土空间开发整治新格局。为此，要优先实施生态文明理念，大力推进乡村振兴和城乡融合发展战略，更加有效地落实区域协调发展战略，以实现我国区域和国土全面、协调和可持续的高质量一体化发展的宏伟目标，为全国全面现代化建设打下良好的基础。

(二)意义

一是有利于实现“稳增长、促协调”的要求。新一轮国土空间规划的目的是要为构建现代化城乡区域经济新体系服务，要使区域经济新体系继续保持既能稳增长又能解决“两不”问题的作用，确保我国区域经济高质量一体化协调发展战略目标的实现。

二是满足国家重大战略的要求(从大的方面看)。新一轮国土空间规划一定要满足国家全面现代化发展整体战略、促进区域高质量一体化协调发展的基本诉求，要按照“五大发展理念”“五位一体”和“四个全面”的要求，按照高质量发展和建设现代化经济体系的总体思路，实施区域高质量一体化协调发展战略，构建新一轮国土规划的基本框架和内容。

三是满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”发展的要求(从小的方面看)。具体到国土空间规划本身，一定要按照生态文明理念的要求，突出重点，顶层设计，确保每一块国土空间都得到因地制宜的有效利用和保护[3]。这轮国土空间规划最大的特点就是“三规合一”，包括主体功能区规划、土地利用规划(要求海陆统筹)和城乡建设规划(还可以加上综合交通规划和海洋功能规划)。其中，重点应该是主体功能区规划(“十三五”规划要求以县域为基本单元划分)，也就是各类区域发展的顶层设计规划，即区域高质量一体化协调发展规划，而土地利用规划(海陆统筹)和城乡建设规划(未来包括综合交通规划和海洋功能规划)“点线面”规划，都是起辅助平台作用的规划。

二、新一轮国土空间规划面临的主要问题

(一)与区域经济和国土空间规划有关的几个基本概念

一是区域经济由“点线面”3种经济活动的基本空间形态构成。从纯粹的区域或空间角度看，所有经济活动在空间上都表现为“点线面”3种基本空间形态：“点”指城乡居民点(或聚落)，即城乡居民点体系规划；“线”指连接城乡区域之间的交通通信网络，即综合交通运输体系规划；“面”指农业和生态用地(包括海洋)，即土地利用规划。

二是区域经济的最小空间单元是县域。完整的区域经济单元由经济活动的“点线面”3种基本空间形态构成，缺一不可，由此构成县域、地市域、省域和国域等；其中，最小的区域经济单元是县域。

三是区域经济顶层设计的基础是县域发展的两个最终状态——都市县和现代农业县。作为最小区域经济单元的县域，其发展的最终状态只有都市县和现代农业县，它们是一切更高层次区域空间分工协作的起点和基础。美国有 3 043个县，其中都市县，即都市统计区，相当于我国地级市所在的县，有592个，占20%，其余为现代化农业县，占80%；相比之下，我国地级及以上城市只有338个(仅占10%)，其余均为农业县，其中部分有可能成为未来以制造业或服务业为主的都市县，而大部分将发展为现代农业县。

(二)面临的主要问题

新一轮国土空间规划要求是问题导向、目标引领和战略归属的有机结合[4]。

首先，是区域经济“点线面”3种空间形态面临的问题。

“点”是指城乡居民点(或聚落)在地表空间上的分布与结构。主要问题：一是城市数量太少，尤其是地级以上城市。美国有地级以上城市600个左右，中国只有300个不到，未来要大力增加地级以上城市数量。二是美国有220万个规模化家庭农场，而我国是有大约320万个自然村。三是结构不合理，包括规模结构和空间结构。

“线”指连接城乡区域之间的交通通信线路和网络。主要问题：一是“断头路”和“缺边路”需要消除；二是城乡居民点之间多层次“直线三角形”交通道路网络的建立和完善，这涉及“缺边路”；三是城市内部小街区(最小到单体建筑)、多层次、高弹性一体化交通网络的建立。

“面”指农业和生态用地(包括海洋)。主要问题：一是农业要现代化，这是城乡区域高质量发展、实现全面现代化的前提；二是生态文明是经济可持续发展的前提，需要优先得到满足，否则整个经济和生态构成的更高层次的大系统将面临崩溃，最终波及经济本身的发展；另外，生态文明也是经济发展的一部分，其建设也具有促进经济发展的作用(只是其共同产品的性质，需要以政府为主提供)。

其次，是区域经济体系面临的主要问题。

从供给侧看，主要是城乡区域分工协作关系不清。城乡区域分工协作关系尚未有效建立，区域“点线面”结构还不清；由“点线面”形成的基础区域经济单元也不明，都市县与农业县的分工协作，以及各自发展方向有待进一步明确；在此基础上形成的城乡区域经济分层体系也还很不完善。

从需求侧看，空间市场互联互通依然不够，包括硬件条件和软件环境。硬件条件指交通通信等基础设施；软件环境指贸易规则、贸易标准和相关社会环保政策等。

从市场失灵看，区域差距还很大，生态环境问题还很严重。从区域差距看，区域差距是矢量，包括东中西、北中南差距等。从生态环境看，包括生态破坏、环境污染、全球性问题，以及自然生态脆弱和灾害问题。

从运行机制看，面临不完善的区域经济运行机制。包括市场主体有待明确、市场资源配置机制尚不健全(地方政策对市场要素资源的配置作用还比较明显)、政府干预责任和范围有待进一步规范等。

需要指出的是，这些问题是所有区域面临的共同问题，解决这些问题也需要遵循共同的规律、实施共同的战略、完成共同的任务[5]。当然，也要根据区域经济高质量一体化协调发展和新一轮国土空间规划目标，即既稳增长又促协调，有效解决“两不”问题，为构建现代化区域经济新体系、顺利实现全面现代化目标提供坚实的区域和国土空间方面的有效保障。

三、新一轮国土空间规划的目标与任务

(一)目标

按照党的十九大对构建现代化城乡区域经济新体系的要求，新一轮国土空间规划和区域高质量一体化协调发展的目标可以确定为：由“一个8%、两个80%”构成的总体目标，以及4个方面的若干分指标组成。

一个8%：国土开发强度(建设用地占比)占8%。中国的国土开发强度只有不到4%，与世界平均水平大体相当；而发达的现代化国家都在8%以上，美国是8.6%，其人口比我国少；日本则高达到28%。我国要实现全面现代化，国土开发强度需要至少达到7%。

两个80%：一是工业化率(非农产业就业占比)达到80%，这是经济体系现代化的基本要求；二是城镇化率达到80%，这是全面现代化对高度城镇化的基本要求。

4方面的若干分指标：包括区域分工合作指标、空间一体化指标、协调和可持续发展指标，以及区域经济体制运行指标等。

(二)任务

根据构建现代化城乡区域经济新体系的要求，针对“两不”问题，按照区域经济全面、创新、协调和可持续高质量一体化发展的新思路，以供给侧结构改革为主线，遵循市场在资源配置中起决定性作用的客观规律，以“点线面”3种空间形态和多层次区域空间系统为对象，按照供给侧、需求侧、市场失灵和运行机制等4个方面的理论分析框架，归纳出如下区域高质量一体化协调发展和新一轮国土空间规划需要完成的共同任务，同时也形成“十四五”城乡区域高质量一体化协调发展的总体战略框架。

1.从供给侧看，需要构建现代化城乡区域分工合作新体系

基本思路是，在明确“点线面”和县域基本单元的基础上，以城乡都市县和农业县分工合作为起点和主线，以都市圈、城镇群和城市群绵延带为依托，构建如下多层次现代化城乡区域分工合作新体系。

城乡县域经济。作为最小区域经济单元，县域分工合作的依据是城乡分工合作，可分为都市县和现代农业县。其中，都市县是指以服务业和非农产品原材料制造业为主的地级以上城市所在的县域，包括首都都市县(北京中心6城区)、直辖市都市县、省会都市县、地级市都市县等；现代农业县，指以规模化家庭农场为主的集约高效农业县域，其县城和建制镇主要从事以农产品原料加工制造业和涉农辅助性制造业服务业为主。新一轮国土空间规划明确要求，经过“双评估”，即对国土空间承载力和生态环境适应性评估，确定全国各县域未来发展方向；如果全国各县域都按照其区位和比较优势，成功地发展成为最终的现代化服务业制造业都市县或现代农业县，整个国家的区域经济也就实现了高质量一体化协调发展的宏伟目标(关于两类县域内部分工，参见表1)。

表1 以县域为基本区域单元的多层次城乡区域分工协作新体系

都市圈和城镇群。都市圈指一个由地级及以上都市县和其周边若干产业关系密切的农业县构成的城乡分工合作体系，相当于我国的地级市行政区。2017年，中国共有338个地级及以上城市。相比美国拥有近600多个都市统计区，我国地级都市圈数量还严重不足，需要增加一倍的数量，才能确保我国区域经济均衡协调发展。近期，国家出台都市圈发展政策，为其发展提供了更好的条件。城镇群指由3个或以上都市圈构成的都市分工协作体系，主要是城市与城市之间的分工合作。国家“十三五”规划纲要提出了未来建设21个城市群的设想，其中真正意义上的城镇群大约有12个。近期，国家也出台了促进城市群发展的有关政策(新型城市化推进的主要形式，已出台四大城市群地区规划)，如果能按计划顺利实现，将极大地促进我国城乡区域协调发展的进程。

城镇群绵延带和跨省区综合经济区。指由3个或以上城镇群构成的都市分工协作体系(包括省内和跨省区两种)。正在规划中的城镇群绵延带有沿海的以长三角为核心的沪苏浙(皖)地区、以珠三角为核心的粤闽琼地区、环渤海地区，以及中西部的以武汉为中心的长江中游平原地区和以成渝为中心的四川盆地地区等。跨省区综合经济区(方案众多)：新东部，包括东北三省区、华北京津冀鲁四省区、华东沪苏浙三省区、东南粤闽琼三省区；大中部，包括黄河中游晋豫两省区、长江中游鄂湘皖赣成渝六省区、珠江中上游云贵桂三省区；远西部，包括西北蒙新地区、西南青藏地区等。

四大板块和三大地带宏观经济区。四大板块指东北、沿海、中部和西部；三大地带指东中西三大地带。

2.从需求侧看,构建现代化空间市场一体化新框架(判断公式：产品区域价格差等于其运费)

区域一体化的动力。一是市场机制的内在要求。众所周知，市场经济的核心是市场竞争价格的形成和引导机制(即在越来越广阔的空间市场上，供给与需求双方通过合理有序的竞争过程，逐步形成各类产品和要素应有的价格和价值，由此引导资源配置的走向和经济活动的水平)，市场空间越大，竞争形成的价格越合理。二是区域经济规模扩大，要求有越来越大的市场空间。因此，空间市场一体化成为区域均衡协调发展的基本前提。

区域一体化的内容。实现空间市场一体化需要从硬件的互联互通和软件的互认互用两方面入手。所谓硬件的互联互通(包括设施联通、贸易畅通、资金融通)，是指区域间可流动的产品和要素，如人流、物流、资金流和信息流等，在地表空间上自由流动的范围越来越大、越来越顺畅。所谓软件的互认互用(包括规划政策沟通、民心相通)，是指产品质量和技术标准、经济财税制度、社会公共政策和生态环保要求等的相互认同和协商。

交通网络硬件基础的一体化。区域间完善的多层次交通运输网络体系，是实现硬件互联互通最为关键的条件，以此为例来说明空间市场一体化建设的内容。与多层次区域相配套的区域间完善的交通网络体系主要包括以下几个层次[6]。

在宏观区域上，实现综合经济区互联互通。落实“四沿”战略，构建“四纵四横”的“一日经济圈”目标。

“四纵”指：沿海纵线，大连、威海、青岛、连云港、上海、福州、汕头、广州、北海等；京哈—京九线；二三线，二连浩特—包西线—西安重庆线—重庆贵阳南宁线—南宁湛江海口线—海口三(亚或沙)线；西部沿边线，阿尔泰—伊犁—喀什—阿里—拉萨线。

“四横”指：北方捷道，大连、京津、包头、临河、哈密、乌鲁木齐、阿拉山口口岸(霍尔果斯)等；陇海线—兰西线—西格—格喀线；沿江线，沪汉蓉—成都拉萨线；台湾福州—福州南昌长沙线—长沙贵阳昆明瑞丽线。

在中观层上，实现省区和城镇群之间的互联互通。

要按照“腹地决定人口、经济和城镇分布”和“人口向城镇集中、城镇向平地集中”的人口两集中理论，以全国空间范围人口、经济和城镇“大分散、小集中”和城镇群体系内部“大集中、小分散”为基本原则，构建覆盖全国所有国土的一体化综合城镇体系。

跨省区综合经济区一体化。全国300多个地级及以上城市，构成70多个城镇群，其中已被国家认可的真正意义上的城镇群达16个左右。

在微观上，实现都市圈和城镇乡村之间的互联互通(可作为硬件互联互通的定量化评价方法)。

构建有效连接所有建制镇以上居民点的“直线三角形”道路交通网络体系(做到“逢山开路、遇水架桥”)。

对比这个层次的中美交通网络体系，提出两点建议：一是增加地级及以上城市数量，数量越多区际关系越紧密(美国有600多个都市统计区，中国需要增加一倍的地级及以上城市数量)；二是消除“断头路”和“三角形缺边路，或绕弯路”，完善建制镇以上居民点“直线三角形”道路网络体系。

3.从市场失灵看，构建现代化城乡区域政策新体系，促进区域协调和可持续发展

有效调控区域发展差距。对区域发展差距的几点认识：由于各区域资源环境禀赋条件以及在区域分工协作体系中的地位不同，地区发展差距是不可避免的；要将城乡区域差距控制在社会可承受范围之内，不仅有利于社会的稳定，同时也在一定程度上有利于经济的稳定增长；解决区域发展不平衡(或差距)问题，需要政府采取一系列区域调控政策和措施。

未来区域发展差距调控应主要集中在以下几方面：一是促进各区域农业现代化的发展。事实证明，区域差距更多地体现在各地区的农业和农村发展上。二是促进各地区城乡区域基础设施建设的均衡发展，公共基础设施的差距直接影响着各地区居民收入的差距。三是促进各地区社会公共服务水平的均衡化，尽快建立全国统一的社会保障体系，以及建立以中央政府为主体责任的全国统一规范的区域转移支付制度等。

区域生态环境可持续发展。区域均衡协调发展，还要处理好经济社会发展与生态环境保护之间的关系，做到生态环境可持续发展(上位体系和边界条件)。区域与生态环境关系密切，关系处理不好，经济发展也搞不好，甚至搞不下去，实际上，生态环境质量也是经济发展目标的重要组成部分(更好生活的一部分；绿色GDP核算，应该将生态环境治理费用加上，而不是减出去，因为高质量生态环境已成为GDP的重要组成部分，“绿水青山”就是金山银山！)。

区域生态环境可持续发展新对策。一是强化资源综合利用(源头治理之一)。使资源的开采和利用“吃干榨净”，将人类活动对生态环境的破坏和冲击降到最低点。二是优化产业布局和结构，大力发展生态环保产业(源头治理之二)。在布局上，要充分利用自然生态环境容量，发挥自然净化功能。在结构上，不仅要做“减法”和“除法”，还可以并且也应该做一些“加法”和“乘法”。减除法是指限制生态破坏和环境污染企业的发展；加法是指在不实施“关停并转”的情况下，通过生态修复和污染治理实现可持续发展；乘法是指大力发展各种废物循环利用的“静脉产业”。三是政府还负有推销良好生态环境的责任。不仅要让生态环境保护得到转移支付的支持，而且还要让这些地区发展起能增加收入的生态环境友好型产业(旅游观光、农家乐等)。

4.从运行机制看，构建现代化市场经济条件下的区域经济运行新机制[7]

明确市场主体。建立以企业为主体(政府有效引导)的区域经济运行市场机制。从“行政性放权”转向“市场性放权”，让企业成为地方市场经济的主体，也成为国土空间资源使用权的主体。

构建国土空间市场化配置新机制。建立市场化配置国土空间资源的新体制机制，按照所有权和使用权“两权分离”原则，使空间资源使用权公开向社会开放，形成市场化配置的新体制机制。

确定政府管控的职责和范围。优化国土空间资源分区行政管理和用途管制的新体系，包括行政区划和土地用途管制(政府征地和使用等)。

四、沿海三大核心区国土空间规划的主要经验

《建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出：以“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展(长三角一体化发展)、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，促进区域间相互融通补充。三个核心区经济规模占全国的40%，其中长三角为23%、珠三角为8%、京津冀为9%。面临着共同问题，需要发达地区率先试点，所以称为一体化示范区。

(一)长三角经济一体化

1.背景

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，增设中国上海自由贸易试验区的新片区；在上海证券交易所设立科创板并试点注册制；支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略(新时期上海的3项新任务)(2)http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm.。这标志着长江三角洲区域一体化发展迎来了历史性重大机遇。

中央政治局在审查《长三角地区一体化发展纲要》时指出，长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在全国经济发展中具有举足轻重的地位。长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。要树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，深入推进重点领域一体化建设，强化创新驱动，建设现代化经济体系，提升产业链水平。

历时地看，国家层面的规划，有长三角国土规划、城市群规划，到现在的一体化规划；从小长三角到沪苏浙皖。

2.定位

全国贯彻新发展理念的引领示范区，我国发展强劲活跃的增长极，全球资源配置的亚太门户，具有全球竞争力的世界级城市群。

3.一体化内容、国土空间布局与组织机构

按照国家发改委《长三角地区一体化发展纲要》和《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》：城乡区域协调发展、协同创新产业体系建设、基础设施互联互通、生态环境共保联治等；4省区正在围绕12个专题进行一体化专项，交通能源、科创产业、信息化、信用、环保、公共服务、商务金融7个领域是重点专项规划(3)http://ah.anhuinews.com/system/2018/06/02/007885366.shtml.。

以上海为核心的扇形空间布局，形成沿海、沿江和沿线7大发展辐射带：沿海南北支、G60(沪昆)、G45(沪陕)、G50(沪渝)、G92(环杭州湾)、长江；上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善3省市交界的区域成立一体化示范区，面积2 300平方公里，并确定7个方面51项重点工作。

长三角地区领导年度座谈会、长三角地区合作与发展联席会议及其办公室。

(二)粤港澳大湾区建设

1.背景

2017年7月，香港回归纪念日和港珠澳大桥通车日，习近平总书记在香港出席《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》签署仪式，标志着粤港澳大湾区建设的开启。范围包括香港地区、澳门地区和广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等9市，面积5.6万平方公里。

2.定位

充满活力的世界级城市群，具有全球影响力的国际科技创新中心，“一带一路”倡议的重要支撑，内地与港澳深度合作示范区，宜居宜业宜游的优质生活圈。

3.一体化内容、国土空间布局与组织机构

一体化重点是科技创新、基础设施、现代产业、生态文明、宜居宜业宜游、“一带一路”倡议、粤港澳合作发展平台等7大领域；建设深圳前海综合、广州南沙全面、珠海横琴深度等3个重大合作平台和示范区。

四级两轴一带：香港、澳门、广州和深圳等四级，珠江东西两岸两轴，珠江西江流域一带。

设立粤港澳大湾区建设领导小组，建立行政咨询体系，探索成立联合投资开发机构和发展基金，支持粤港澳工商企业界、劳工界、专业服务界、学术界等建立联系机制。

(三)京津冀协同发展

1.背景

2014年2月，习近平总书记在北京主持召开座谈会，听取京津冀协同发展工作汇报，正式提出京津冀协同发展战略。目的是以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式；实现以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。历史渊源：京津冀国土整治规划；“廊坊共识”提出了在公共基础设施、资源和生态环境保护、产业和公共服务等方面加速一体化进程的愿望。

2.定位

以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎，生态修复环境改善示范区。

3.一体化内容、国土空间布局与组织机构

要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

一核双城、三轴四区、多节点：“一核”指北京，“双城”指北京、天津；“三轴”指京津、京保石、京唐秦3个产业发展带和城镇聚集轴，“四区”指中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区；“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市。

京津冀协同发展领导小组及办公室，专家咨询组等。

五、对蒙新和青藏地区发展战略的启示与借鉴

在新一轮国土空间规划中，一个最大的难题就是如何打破已存在千年的所谓“胡焕庸线”，以最大限度地促进我国国土空间开发和整治“平衡化和充分化”目标的实现。漠河腾冲构成的“胡焕庸线”以西以北地区是我国自然生态环境最脆弱、人口和城镇极度稀少的地区，包括西南高寒缺氧的青藏地区，以及西北干旱荒漠缺水的蒙新地区，而这两个地区国土空间治理搞好了，全国的国土空间治理也就不存在问题了。借鉴沿海3个核心区一体化规划经验，问题导向与目标导向结合、硬件与软件结合、发展与改革结合、国内与国外结合、规划先行与多规合一。本着我国特色的“抓两头、促中间”的区域政策，选择蒙新和青藏地区作为继沿海三大核心区之后，我国新一轮国土空间规划和高质量一体化协调发展战略的主攻方向是合适的和必要的。

(一)推出蒙新和青藏地区国土空间规划和区域一体化发展战略正当其时

沿海新一轮跨省区综合经济区高质量发展战略纷纷出台。除沿海三大核心区域以外，内地一些跨省区综合经济区一体化发展思路也在不断酝酿之中，如长江中游经济区、成渝经济区、关中城市群等。

继“呼包鄂榆”区域发展战略以后，建议进一步重点推出更加具有独特区域意义的“蒙新地区”发展战略(范围包括内蒙古、新疆、陕西北部、甘肃河西走廊和宁夏西北部)。事实上，蒙新地区是我国跨省区综合自然区划和农业综合发展区划的重要组成部分(见该两区划方案)，也是我国著名的干旱和半干旱地区，与青藏高原高寒地区共同构成了两大需要特别关照的我国远西部生态环境脆弱地区。随着经济实力的增强，我国已经具备大力开发和整治蒙新地区的能力，接着目前这轮以跨省区综合经济区一体化发展的浪潮，提出并促进蒙新地区加速开发和整治一体化发展，努力使其上升为国家级规划，也是正当其时的！

(二)实现蒙新和青藏地区高质量发展的若干任务

主要以蒙新地区为例加以论述，至于青藏高原主要是解决缺氧问题，主要靠能大众化的廉价的增氧空调设备的发明及推广应用。

蒙新地区要努力探索干旱荒漠地区和高寒地区国土空间开发和整治的新机制。蒙新地区需要解决调水问题，要实施“南水北调”西线工程和酝酿中的“红旗河”工程(还包括渤海海水西调工程)；青藏高原需要解决供氧问题(可研制发明室内增氧空调器来彻底解决)。促进上述关键工程的实施，需要蒙新和青藏地区制定新的战略和新机制，确保新工程的顺利实施和建成效果的发挥。通过以上新技术和新机制有效解决生态环境最为脆弱的地区所面临的问题，那么我国整合国土空间的生态文明建设就可以迎刃而解，并可打破著名的“胡焕庸线”对我国人口、城镇和经济布局的不利束缚。

大力推进蒙新和青藏地区一体化进程。按照“四沿”战略的要求(这里包括沿线和沿边两大战略)，促进蒙新地区空间市场一体化发展，特别是尽快打通著名的沿边“北方捷道”(包头—临河—额济纳旗—哈密—乌鲁木齐)；加速呼包巴鄂、呼和浩特—乌兰察布、赤峰—通辽、额济纳旗—哈密—嘉峪关、环腾格里—巴单吉林—乌兰布和沙漠地区、北疆地区和南疆地区等地区的一体化；建议推出蒙新甘宁交界地区，即环巴单吉林和乌兰布和沙漠地区，作为一体化试点地区。

稳步构建区域分工协作新体系。以县域为基础，以城乡分工合作为起点，以都市圈和城市群为依托，构建新时代多层次区域分工协作新体系。构建呼包鄂乌、赤通、环腾巴乌、天山南北坡、南疆等城镇群。

有效控制发展差距，抓好生态环境可持续发展。围绕八大沙漠、四大沙地和五大戈壁生态环境脆弱带治理、城乡发展差距调控以及精准扶贫等，不断改善干旱和半干旱地区国土资源开发质量。

(三)争取上升为国家级区域发展战略

《建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确要求，(要)以“一带一路”为重点，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，以跨省区综合经济区为依托，促进区域间相互融通补充，带动相关板块融合发展。蒙新地区是我国重要的跨省区综合经济区之一，希望该地区抓住机会，内蒙古、新疆、甘肃和宁夏4省共同努力，实现成为国家级区域发展战略目标。青藏地区也要如此。

做好前期工作。包括形成新的总体战略思路、明确新的发展目标、理清新的主要任务和提出新的基本对策等。

组织区域协调领导小组和专家智库。专门的跨省区组织协调机构和高层智库，确保蒙新和青藏地区战略目标的实现。