我国老年长期护理保险筹资机制对韩国经验的借鉴研究

李元 邓琪钰

[摘 要]筹资机制是社会保险运行的保障，筹资机制的稳定和可持续对老年长期护理保险的建立尤为重要。韩国长期护理保险的筹资机制具有缜密的制度设计和良好的实施效果，研究韩国长期护理保险筹资机制对我国长护保险的制度建设有借鉴意义。本文从筹资主体、筹资渠道、筹资水平、筹资方式等方面考察了韩国长护保险的筹资机制，结合中国长护保险试点地区的实践情况，提出从从筹资机制方面来看，韩国的筹资主体责任明确、筹资渠道多元化、筹资水平动态调整、筹资方式固定统一等对中国开展老年长期护理服务具有重要的借鉴意义。

[关键词]长期护理保险;韩国;筹资机制;筹资模式

[基金项目]国家社会科学基金青年项目“失能老人长期照护资金规模测算及筹集模式研究”（16CRK018）;长春市社科规划办项目“长春市失能人员医疗照护保险实证研究”（CSKT2018ZX 042）。

[作者简介]李元（1986-），女，经济学博士，长春工业大学公共管理学院副教授;邓琪钰（1995-），女，长春工业大学公共管理学院硕士研究生（长春 130012）。

引言

韩国人口老龄化的快速增长归因于婴儿潮一代的退休和年轻人生育意愿的下降。儿童抚养比率从1990年的36.9%下降到2000年的29.4%，到2010年仅为22.2%。相比之下，1990年老年抚养比率为7.4%，2000年达到10.1%，2010年增加到15.0%。快速老龄化面临的主要挑战是如何为失能老人提供照护服务。韩国根据本国现状于2008年7月1日正式实施长期护理保险制度，制度运行至今已有10年时间，政策已渐趋完善，尤其是在长期护理保险筹资方面的经验，可供我国参考。

2016年我国政府发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），选择了2个重点联系省份以及15个城市进行试点。目前来看，试点地区制度运行状态良好，但在实施过程中不可避免出现一些问题，其中尤为关键的是长期护理保险的资金筹集问题。

景跃军、孟石、李元：《德美日长期护理保险资金筹集模式的特点及启示》，《延边大学学报（社会科学版）》2018年第2期。是否有稳固的资金支持，关系到失能老人能否享受到合理的待遇。因此，建立完善的长期照护保险筹资机制是制度本身得以持续运行的重要依托。为此，本文主要以韩国的资金筹集机制为示范，通过分析我国目前长期护理保险筹资机制的现状，借鉴韩国经验并总结教训，以助于提出我国老年长期护理保险资金筹集机制的建议，使我国长期护理保险资金筹集机制能够长效运行。

一、老年长期护理保险筹资机制及要素分析

（一）筹资机制含义

老年长期护理保险的筹资是指专门的社会保险基金征收机构按照老年长期护理保险制度所规定的计征对象和方法，定期向劳动者所在单位和（或）劳动者个人征收老年长期照护保险费（税）的行为

林义：《社会保险基金管理》，北京：中国劳动社会保障出版社，2015年，第19页。。

老年长期护理保险筹资机制具体表现为一系列规章制度，也就是在长期护理保险资金筹集过程中，管理者作为依据来保证筹资工作高效、稳定，筹资费率平稳、可持续，筹资成本、管理成本最小化的工作方针。

刘金涛、陈树文：《我国老年长期护理保险筹资机制探析》，《大连理工大学学报（社会科学版）》2011年第3期。筹资机制是探索我国老年长期护理保险制度的关键，为了让老年长期护理保险基金能够高效运行，必须建立科学的筹资机制。

（二）筹资机制要素

本文依照已经存在的文献整理并且根据对我国老年长期照护保险筹资机制的研究，将老年长期护理保险筹资机制确定为五个核心要素，分别是筹资主体、筹资渠道、筹资方式，筹资标准和筹资模式。

1.筹资主体。

筹资主体是针对在老年长期护理保险基金筹集和使用过程中对该基金负责到底的特定管理者。特定管理者在法律法规规定下进行科学管理，确保老年长期照护保险筹资机制得到高效率、可持續的运行。

孙洁、蒋悦竹：《社会长期护理保险筹资机制理论分析框架》，《江西财经大学学报》2018年第1期。本文将老年长期护理保险筹资的管理者视为可以按照法律，负担老年长期照护保险筹资的责任并遵循相关制度规定以及政策监督的个人、政府机构和社会组织等。

2.筹资渠道。

筹资渠道是指基金从哪里筹集，体现的是基金的来源和流量。筹资渠道可以明确反映基金的来源途径，有利于帮助筹资对象明晰筹资责任，这对老年长期护理保险制度的建立与发展起着关键的促进作用。老年长期护理保险做为一项社会保险政策，同样秉承了“三方负担”的原则，通过国家、企业、个人三个渠道来筹集基金。此外，还通过慈善机构捐助、医保基金划拨等渠道扩充筹资规模，有效弥补了基金的不足。

3.筹资方式。

筹资方式即筹措基金采取的具体形式，体现着社会保险基金的属性，即国家、企业、个人应负担的保险费（税）通过什么途径进入保险基金。目前，社会保险筹资常用的三种方式是社会保险税、社会保险费和预算基金账户。采取合理的筹资方式进行筹资，有助于保险基金有效整合，提高长期护理保险基金的运行效率。

社会保险税是由政府向雇主和社会保险金的受领人征收的一种税，筹集的基金用于不同的社会保险项目。社会保险费即向雇主和雇员以缴费的形式筹集的社会保险基金，社会保险基金是由国家负责监督，并由特定的机构执行基金的运转。预算基金账户具有强制性储蓄特征，主要将雇员和雇主所缴纳的基金都存入到雇员的个人账户中。

4.筹资标准。筹资标准即按照何种缴费比例来筹集长期护理保险资金。长期照护保险的资金筹集标准大体上由长期照护费用支出、参保人的平均收入水平、缴纳保险者的数量、政府财政状况、被保险人自付额度、国家社会保险总体资金筹集标准等决定。

老年长期照护资金筹集标准是指用多少的资金来让被保险人能够从中受益。保障资金运作过程中所支付的老年长期照护保险费用，既能满足老年人对长期照护的需求，又能够使保险基金自身有效运行下去。

5.筹资模式。筹资模式是指资金在老年长期护理保险体系中的实际使用方式，即怎样筹集资金并且合理使用资金。社会保险筹资模式分为三类：现收现付制、基金积累制和部分积累制。

詹军：《韩国老年人长期护理保险制度述要——兼谈对中国建立养老服务新体系的启示》，《北华大学学报（社会科学版）》2016年第2期。

现收现付制的筹资模式目标是实现资金收支在短期内横向平衡，即本年度内所收取的社会保险总金额与需要支付的社会保险金额持平。基金积累制的筹资模式目标是基金的长期可持续运营，要求社会保险基金的收支在较长时期实现纵向平衡，即在被保险人受保障期间，实现社会保障基金本金及收益总额与被保险人获得待遇总额持平。部分积累制则是将现收现付制与基金积累制相结合的筹资模式。

二、韩国长期护理保险筹资机制分析

韩国经过多年探索已经形成了具有本国特色的长期护理保险制度，对亚洲各国都有借鉴意义，尤其是在筹资机制方面也逐步发展并成熟，下面主要从筹资主体、筹资渠道、筹资方式、筹资水平和筹资模式五个方面进行分析。

（一）韩国长期护理保险的筹资主体

韩国将社会保险制度运用在筹措老年长期护理保险基金中，其筹资主体自然是韩国政府。2008年，韩国政府根据全民健康保险（NHI）制度构建了长期护理保险制度，主要是基于韩国当局希望减轻企业负担且社会公众也相对了解医疗保险服务供给模式。

齐忆虹：《中等收入国家长期护理保险研究：韩国与日本及德国的比较》，《国外医学：卫生经济分册》2016年第1期。政府借鉴现有社会保险的管理模式，由中央政府负责整体指导与监督，由地方政府负责护理机构建立、评审与监督，由保健福利部督导的健康保险机构负责具体运营。

（二）韩国长期护理保险的筹资渠道

韩国長期护理社会保险采用了责任分担机制，筹资来源可分为四类：第一，国家健康保险计划的所有参与者，这部分人按照工资的0.38%进行缴费，单位和个人分别承担0.19%。自由职业者（包括农民）所应缴纳的保险费率取决于个人收入、土地和其他资产。第二，长期护理保险的补充资金来源于国家财政收入的20%。第三，国家和地方政府向基本生活保障制度未涵盖但仍然生活贫困的人支付50%的津贴。第四，从家庭护理服务费用总额中划拨15%的费用，从机构护理费用总额中划拨20%的费用。首尔市于2013年6月开始为无力承担自负费用的贫困人口发放补贴，目前其他城市也开始探索类似的补助方式。

（三）韩国长期护理保险的筹资方式

韩国主要采取的是强制缴费的方式筹集长期护理保险资金。强制缴费的责任主体多元化，风险共担，权利义务统一，强调个人责任。强制缴费的方式按照资金来源进行分类属于“保险制”，包含单独缴纳保险费和保险费加税收两种方式筹集资金，由多方主体共同负担资金。韩国长期护理保险制度资金筹集典型的方式是保险费和税收相结合，即长期护理保险费中的一部分是来源于政府的财政补助。这样的资金筹集方式实质上是混合了税收制和保险制，而这种资金筹集的方式在各个国家也在广泛应用。

（四）韩国长期护理保险的筹资标准

韩国长期护理保险在政府补贴、雇主和雇员缴纳的保险费比例上存在差异。并且，其费率也一直处在调整变化中。2008年，保险费率为4.05%，

其中雇主和雇员各承担50%。自营职业者完全由个人承担。2009年费率浮动到4.8%左右，2010年上升到6.55%，这一缴费水平在之后的6年间没有再进行调整。

中央政府承担20%的保险费用，同时中央政府和地方政府有责任为部分享有医疗补助的被保险人提供长期护理的补助。而个人享有长期护理服务的同时需要自付部分费用，根据接受服务的方式不同自付比例也有区别，例如在机构接受护理服务的自付比为20%，在家享受护理服务的自付比为15%。

（五）韩国长期护理保险的筹资模式

韩国的长期护理保险筹资模式是以“现收现付”原则为基础的。其优点是在实行长期护理保险初期制度容易推行，接受度高，不需要基金累积且管理成本与风险较低。此外，由于现收现付制是根据比例从相应的缴费主体中抽取费用，即征即付，不用作为将来的储备金使用，可以有效防止通货膨胀带来的基金贬值的风险。

然而，面对日益严重的人口老龄化问题，此种筹资模式也将面临可持续性问题，公众特别是中青年人的负担越来越重。据统计，韩国老龄人口在2010年已经占到总人口数的11%，预计到2026年比重会上升到20.8%。老龄化程度的不断加深，使得在职员工和老龄人口的比例失衡，加重了缴纳保费人的负担，现收现付制带来的收支失衡势必引发财务危机。

三、我国长期护理保险筹资机制的现状分析

在我国当前老龄化的背景下，失能老人的照护问题已成为社会热点问题。2016年《指导意见》出台后，包括青岛、上海、长春等城市启动了长期护理保险制度试点，探索为失能人员提供更好的长期照护，在诸多问题中最值得关注的就是筹资机制问题。

（一）我国长期护理保险的筹资主体

目前，我国大部分试点城市选择社会保险方式来开展长期护理保险制度探索，这一制度体系下，政府需要承担相应的筹资责任，扮演着“保险人”的角色，通过大数法则原理，将未来有长期照护风险的人纳入保险体制之内。除此之外，政府需要在必要的时候为长期护理保险提供资金补贴。政府作为该制度的筹资责任主体，承担着筹资制度的设计、运营、监管、补贴等多方面责任。

（二）我国长期护理保险的筹资渠道

结合现有试点经验，目前长期护理保险筹资按责任主体划分为三个类别：医疗保险负担型、混合负担型和雇主雇员共担型。医疗保险负担型主要强调医疗保险的主体责任，如青岛和长春这两个城市的医疗保险承担全部筹资责任，其他地区如安庆、聊城及日照等医疗保险负担部分也超过了筹资总额的一半。荆门、上饶、南通属混合负担型，小部分依靠医疗保险基金划拨，更加强调个人缴费和政府补助，如上饶的个人缴费比例占40%。而雇主雇员共担制的典型城市是上海，其筹资完全不依靠医疗保险基金。

程煜、沈亦骏：《中国试点地区长期护理保险制度的比较与思考——基于五个试点地区的政策文本分析》，《公共治理评论》2017年第1期。见表1。

（三）我国长期护理保险的筹资方式

关于筹资方式，虽然所有城市都规定强制缴费，但各个地方做法还存在差别，具体可以分为三种情况：定额筹资、比例筹资以及混合筹资。这三种筹资方式对于参保人群的划分和筹资水平的确定略有不同。

邓晶、邓文燕：《长期护理保险第一批试点城市保险筹资方案比较分析》，《中国卫生政策研究》2017年第8期。

其中，定额筹资是设定具体金额作为个人筹资标准，各个城市选择的具体数额在30元到150元范围之内。比例筹资，即按照被保险人前一年的工资总额或人均可支配收入或医疗保险缴费基数的一定百分比进行计算，该模式已被用于青岛、苏州等地。混合筹资，即根据保险对象的性质将其筹资分成不同类别，不同类别的参保人员缴费基数不同，上海采用了这种筹资方式。（见表2）

（四）我国长期护理保险的筹资标准

《指导意见》提出：“根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则合理确定”，由于全国各地发展水平差异较大，因此并没有规定具体的筹资比例。

总体来说，各地筹资标准大致分为三类：承德、荆门、南通、青岛以个人工资为依据确定筹资水平。宁波、上海、长春、成都、石河子按比例对居民医疗保险总额进行资金筹措;安庆、齐齐哈尔、上饶、广州、重庆等市，虽然公布了筹资水平的暂行办法，但具体内容和标准未展开说明。例如，广州每人每年为130元，安庆和长春（居民）为每人每年30元。

吴海波、雷涵、李亚男、刘园园：《筹资、保障与运行：长期护理保险制度试点方案比较》，《保险理论与实践》2017年第9期。各地筹资水平的详细情况见表3。

（五）我国长期护理保险的筹资模式

总结我国目前的长期照护保险试点经验，可以认为是传统的现收现付制，大部分试点城市是依托医疗保险基金在支付长期护理保险费用，以收定支，市级统筹为主。长春市实行市级统筹，青岛市和南通市也是市级统筹为主，上海市从2013年3个区6个街道发展到2014年6个区28个街道，最后到2016年的全市统筹。

《指导意见》第九条规定：“长期护理保险基金参照现行社会保险基金有关管理制度执行。基金单独管理，专款专用”，这一规定与其他国家的政策有异曲同工之处。戴卫东：《长期护理保险的“中国方案”》，《湖南师范大学社会科学学报》2017年第3期。总结国际经验，由医疗保险机构管理长期护理保险基金，能够有效的节约管理成本，并提升管理效率。

四、完善我國长期护理保险筹资机制的对策思考

根据前文对于韩国筹资机制经验的分析以及对我国目前长期照护保险试点经验的总结，笔者从以下几个方面提出相应的对策建议。

（一）明确筹资主体责任

从韩国和其他实行长期照护保险国家的经验看，多数选择了社会保险的筹资方式。因此，政府对长期照护保险负有一定的筹资责任，但并非全部责任，个人、社会也应该作为主体承担相应的责任。本文认为社会长期护理保险制度的筹资主体应为承担社会长期护理保险筹资责任的各个主体，既包括依法依规承担社会长期护理保险制度供款责任的个人和组织，也包括依法、依规负责社会长期护理保险制度制定、政策运行、监督指导及财政支持的政府机构。

目前主管长期照护保险的政府机构是各市的人力资源社会保障部门，主管部门需要承担其相应的筹资责任，主要工作是制定一套合理、高效的筹资机制并确定科学的筹资基数与比例。相应的由相关部门来配合工作，其中资金筹集具体实施由照护保险经办机构完成，监管由财政部门完成。企业和个人有按时足额缴纳长期照护保险费的责任。通过多元化的责任分担，不仅能使需要长期护理服务的失能失智人员有充足和稳定的资金来源，而且也能使我国长期护理保险制度的筹资主体责任明确，做到风险共担。

（二）建立多元主体支撑的筹资渠道

韩国长护保险筹资渠道主要来自政府、企业和雇员。结合我国的经济发展情况、已有社会保险体制的运行情况以及现有长期护理保险试点的实施情况，笔者建议我国可以效仿韩国三方筹资，在政府、企业和雇员三个渠道的基础上，适当发展公益基金、慈善项目等来增加长期护理保险的资金投入。

以目前的情况来看，现有的社会保险筹资水平已经给用人单位形成了一定规模的管理成本。为了缓解用人单位的资金压力，同时保证制度的正常运转，笔者建议：第一，提高筹资主体的积极性，制定相应的制度激励个人及用人单位参保，并且适当调整社会保险的结构来补充长期护理保险费用。第二，充分利用现有的社会保险基金结余，补充作为长期护理保险的筹集资金。在不影响基本养老和医疗保险收支平衡的前提下，从其统筹及个人账户历年结余基金中划拨到长期护理保险制度基金中。第三，鼓励社会参与筹资，充分发挥慈善机构、基金会等社会组织的作用。拓展可持续的筹资来源与筹资方式，例如医疗保险个人账户划转等方式。

（三）实施差异化费率的筹资方式

结合目前我国人口结构与老龄化现状，我国长期护理服务存在供需不平衡的情况，同时社会保险参保人数和平均工资在持续波动中。因此，总结韩国典型经验，我们可以尝试实施长期照护保险浮动费率制，这样便于相关部门及时依据长期照护保险基金运营情况进行费率的调整与完善。

同时，依照各地城乡居民收入差异和需求结构，同一地区提供多层次的缴费费率层次。第一，城镇职工和城乡居民实行不同的缴费比例，城镇职工缴费基数同其他社会保险的缴费基数按照税前工资进行缴费，而其他参保人员则可根据自己的需要选择合适的缴费档位与缴费比例。第二，对城乡居民中的特殊群体适当给予补助，对于农村的五保户和城市中享受最低生活保障的居民，政府出资帮助其缴纳保险费，对于退休人员可以由政府补贴一部分，同时从每月发放的养老金中划拨一部分。

（四）科学厘定不宜过高的筹资水平

长期护理保险是我国搭建社会保险体系过程中的“最后一环”，但是其只是现有社会保险体系中的一部分。由于我国现有的社会保险体系比较完备，从某种程度上来看，政府、企业与个人已经承担了一定比例的缴费，为了实现整体筹资水平的平衡，在涉及长期护理保险费率时要充分论证合理的社会保险缴费水平。因此，我国长期照护保险的缴费费率不宜过高。长期护理保险在筹资水平上，应该经过严格的精算定价。在精算的过程中不但要考虑个人可支配收入，还应考虑长期护理服务成本和费用上涨情况、长期护理发生情况、医疗保险基金使用情况以及长期护理保险经办机构的合理利润等因素。

根据韩国及发达国家的经验，长期护理支出占GDP的比例相对均匀地分布在0.1%～2%。由此可见，长期护理保险制度基于平稳且不影响其他社会保险制度缴费的情况下，可以以1%左右的比例按照国家GDP水平进行单独的资金筹措。借鉴国外经验，我国长期护理保险费率可以设置在1%到2%之间，而缴费基准应该是被保险人的现有实际工资收入。

（五）选择合理严谨的财务管理模式

目前我国现有的社会保险制度均采用缴费的筹措方式，因而作为国家第六种社会保险的长期护理保险也应该沿用这一筹措方式。另外，为了保证社会保险整体缴费水平的稳定，减轻各缴费主体的负担，可以由医疗保险机构进行内部的账户结构调整，通过医保结余基金划拨的方式扩充长期护理保险建制初期所需的制度成本。而长期护理保险基金管理机构应与医保管理机构保持一致，统一征收但分账核算。

基于前文对韩国经验的总结，我国长期护理保险的基金筹集应当实行现收现付的筹资方式。由于当前中国城乡居民收入和地区经济发展水平存在较大差异，可以采取“以支定收，略有结余”的原则。借鉴韩国典型做法，国家财政和地方财政需抽调部分的筹资金额作为调剂金，来弥补各个地区之间的资金运营不平衡情况，避免出现两极分化的情况。

综上所述，我国在制定长期护理保险筹资机制的过程中需要充分的学习和利用目前韩国在相关方面实践总结的优秀成果。同时也要因地制宜，结合先行试点城市的长期护理保险筹资机制经验，与已有的社会保障体系相衔接，继续探索适合我国国情的长期护理保险筹资机制。