项目制在乡镇治理中应用研究

吕君玉

摘 要：在推动我国特色社会主义进程中，政府极其重视基层的治理，同时将基层治理视为国家治理工作的重要环节，对于国家治理体系、治理能力体现都起到了至关重要的作用。我国在实施税制改革以后，国家财政呈现集权化发展，大量资金通过项目制的形式拨给基层政府。项目资金可以起到维持基层公共服务资金补充作用，因此项目制对于乡镇治理的影响也极为深远。深入研究项目制内容、分析项目制在乡镇治理中的应用非常有必要。

关键词：项目制;乡镇治理;基层政府;财政

在近些年，学术界愈发注重项目制的研究，很多学者从社会政治学、经济学、管理学等诸多学科角度出发来探究项目制的内涵及意义。面对中国特色社会主义制度的大背景，项目制已经成为我国国家治理的一种新体制。在基层治理工作中，以项目制为基础，国家大力依赖各种公共服务项目、支农项目，通过专项资金的形式大力扶持乡镇基层财政，持续推动各类新项目落地。因此，项目制已经成为制约乡镇基层治理格局的一大主要因素。在治理国家中，“项目制”是一种新型的政治产物，可以有效推动国家治理体系以及治理能力得到进步。关于“项目制”的研究虽然时间不长，但是所取得的成績却非常显著。研究成果主要体现在项目的运行逻辑以及效果分析方面，而研究视角则偏重于宏观角度以及政府角度。目前，大部分文献都是从社会学角度出发来分析的，而政治学方面的研究则不多。面对政府职能体系的转变，基层服务型政府要如何构建？这是我们所需要重点思考的问题。

一、项目制与目前的乡镇基层治理

（一）中国乡镇基层治理

治理一般是指在特定的政治体系范围内行使权威，对于政务以及公共事务进行有序安排，从而保证政治秩序稳定，维护公平正义。政府进行统治时，权利运行必须要自上而下，借助于政治权威，通过特定的政治手段对于公共事务加以管理。治理是一种上下互动的管理活动，借助于合作、协商、伙伴管理，从而确立起共同目标，最终完成对公共事务的管控。国家长治才能久安，国家治理必须要能够推动国民经济发展，应对各种突发事件，维护国家安全利益，提高人民生活幸福指数。

基层治理主要是旗县及下属的乡镇、街道办事处、农村社区、城市社区等领域的治理。在基层治理中，其行动主体为基层政府以及基层社会。乡镇基层治理可以有效推动我国经济社会发展。如今，城乡二元结构发展，乡镇社会矛盾等问题逐渐进入到广大人民群众的视野中，要想有效解决这些矛盾问题，就必须要强化乡镇政府治理能力。乡镇政府属于我国权利机构的最基层机关，同时也是国家各项法律政策得以落实的基层执行者，甚至关乎到基本公共服务能否顺利落实。在实际工作中，上级部门不断调整乡镇政府结构以及工作内容，局面非常混乱，这严重加剧了基层治理的负担，而最终的源头则是权力没有下放。上级权力运行形式并未发生变化，导致乡镇政府无法很好地吸收并消化上级政府传达的任务，导致基层政府负担过重，基层政府治理效率低下[1]。

（二）乡镇基层治理实施现代化发展的路径

在全面深化改革进程中，要想实现治理体系与治理能力的双重现代化发展，就必须要依赖于基层治理体系实现现代化发展。而乡镇政权是基层政权组织体系当中的一种，乡镇治理实现现代化的路径是治理主体与机制。在乡镇基层治理工作中，项目制属于新型治理机制的补充，可以有效促使乡镇基层政府组织更加重视人民大众的需求，从而尽可能地为民众所服务。推动项目制必须要将其作为一种公共治理模式，要推动高效治理模式，让国家财政资金通过专项资金的方法划分给地方，地方高效利用这些资金。

二、项目制在乡镇基层治理中的作用研究

（一）有效调动起地方政府的工作积极性

国家政治结构会对国家治理产出突出的影响，而我国是单一制国家，权力高度集中，但是地方也有一定程度的治理权力。政治结构对治理结构产生影响，进而就会对公共权力的实践有所影响，我国在政治结构方面的主要特点包括：中央政府具有决策权，地方政府共同享有行政权，中央会向地方政府发布各项政策，而地方政府在执行过程中有较大的自主权。在任免权方面，上级政府出于让乡镇政府更加忠实于上级决策，并深入贯彻，一般会通过不同的形式来激励基层政府的工作热情，而项目制则能够有效调动起基层政府的行政积极性。

国家政府项目数量很多，但是可以分为两大类：一是中央政府借助于各级地方政府进行层层下发、传递、实施项目。中央政府掌控着项目投资计划、目标、技术路线等，还有很多项目会明确规定下拨给地方政府的资金用途;二是地方政府主导实施的项目，主要有民生项目、产业项目、基础设施项目等，这些项目极大地带动了当地经济发展，可以有效促进中央政策的落实。在项目部治理方面采用了自上而下的方式，为地方政府项目竞争提供出很好的平台，同时也充分调动起各级地方政府的积极性，尤其是乡镇这种最基层的组织，很好地克服了中央政府实施资源平均分配的负面作用。中央政府所制定出的产业政策和财政资金相容融合政策，采取项目制激励模式，很好地吻合了当地政府追求经济增长、官员晋升的需求，同时也让财政拨款起到了更大的作用。

（二）促使公共服务朝着均等化方向发展

最低限度的职能在于提供基本的公共物品，保护穷人的利益，但是积极职能则要培养市场，激励产业增长、经济发展，甚至有学者指出，我国在改革开放以后，政府在职能方面呈现出“倒挂”的发展模式，也即是所提供出来的公共产品缺乏足够的激励，运用各种手段刺激并干预经济增长。

政府公共服务有着非竞争性、非排他性等诸多特点，同时还有公共产品所具有的特征。乡镇政府提供公共服务时，其目的在于达到村民不同的生活需求，促使当地经济实现良性发展。公共服务一般是政府部门或者是其他非营利组织提供。而在乡镇基层治理工作中，乡镇政府是公共服务的提供者，因为基层政府和社会公众接触最为紧密，同时也是公民可以感受到政府关怀的最为基层的单位，关系到政府与公民之间的沟通是否及时畅通，因此基层政府公共服务能力大小可以直接体现出国家、政府的公共服务质量。在公共服务项目提供过程中，乡镇基层政府扮演者不可或缺的角色。基层政府的直接面向群体是人民大众，因为它是公共服务以及公共物品的提供者，因此基层政府必须要将行政权力和责任紧密联系起来。

（三）提升国家财政资金的利用效率

作为国家治理形式的外在体现，项目制属于国家依托具体形式的财政提供出公共意志的过程表现。中央政府为了彻底打赢脱贫攻坚战役，对于中央专项扶贫资金的使用以及管理进行了强化并规范，从而提升了项目资金的利用效率。在扶贫方面，要精准识别出贫困人口，采取脱贫攻坚成效相挂钩的方式，提升资金的利用效率。在“以县为主”的项目供给模式当中，关于项目的指标分配模式包括两类：一类是县级政府采取打包模式，把各种项目融合或者是整理成综合工程，加入了地方政府的意图，并以此为基础推动县城定位发展。关于实施政府项目打包模式主要有资源互换、现场会议等手段;二类是县级政府采取的项目分配模式，在这一模式中需要乡镇自身去申报，然后由项目管理部门结合实际情况选择出合理的分配指标。项目实施一般是由县级相关职能机构进行，具体包括项目前期规划、招投标、过程监控等。而项目资金在预期使用的目标当中实施[2]。

三、结语

项目制属于我国财政体系改革的一种产物，但是它的影响范围不仅仅局限在财政资金方面，同时也体现在地方治理当中。乡镇是地方项目实施的主要战场，它的定位前后发生了巨大变化。一是国家和农民二者间的关系从汲取、被汲取转变成了反哺、被反哺;二是乡镇政府各项权利逐渐收回并归上级政府所有，基层政权逐渐朝着县域公共服务模式转变。前者表明基层政权的职能逐渐朝着维护基层社会稳定方面转变;而后者则表明乡镇政府更加依附于县级政权。项目制采取了“事本主义”的治理方法，同时也运用了绩效考核、程序化等方法，提升了资金的利用效率。随着我国社会转型持续深入，基层政权治理形式也必然会出现转型。国家应当在确保中央调控的整体目标下，充分调动起地方政府的积极性，实现上下分治，充分发挥出乡镇政府在项目制中的职能作用，体现出它的公共服务属性。

参考文献

[1] 张现洪.项目治乡：项目制基层执行中“规则转化”与治理[J].天府新论，2017，04：86-94.

[2] 金江峰.项目制与乡村治理转型研究[D].西南政法大学，2017.