项目制视角下城市社区建设研究——以广州市幸福社区建设为例

匡梦叶

（广东白云学院社会与公共管理学院，广东 广州， 510450）

一、研究背景

改革开放以来，我国城市基层社会管理格局发生了很大变化，单位制的解体，使得大量“单位人”转变成为“社区人”。但计划经济时期形成的“全能政府”“无限责任政府”的观念并没有及时转变。随着经济的发展，社区居民的物质以及精神文化日益丰富，利益诉求也日益多样化，导致城市基层治理中各种矛盾凸显。加强城市基层建设、缓解基层矛盾成为我国城市社区管理工作的重中之重。

我国社区建设的提出以及社区建设实践的推进与我国政府体制改革密不可分，政府力图通过社区建设来实现以社区制取代原有的街居制，改变政府在基层能力不足的弊端，并试图推动更多的市民参与到社区建设中来。[1]自1991年5月民政部首次提出社区建设的概念开始，社区建设逐渐成为我国城市管理的核心内容，不论是政策层面还是实践层面，都得到了各级党委和政府的重视。

在各级党委和政府的领导和指导下，全国各地掀起了全面推进城市社区建设的热潮，城市社区建设取得了一定成效。经过十几年的实践发展和经验总结，“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”“盐田模式”等典型的社区建设模式逐渐被大家所熟知。而在实际工作中，除了这四种模式之外，全国各地还有很多很好的社区建设经验值得总结和推广。

广州市作为我国改革发展的先行地，在社区建设方面亦出台了很多政策措施，社区建设也取得了很好的成效。广州市于2012年提出幸福社区建设政策，由政府财政出资，对每个参与创建的社区提供30万元创建经费用于社区建设，至2015年底，全市50%的社区创建成为了幸福社区。广州市政府对幸福社区累计投入超过7亿元。[2]不论是从社区居民满意度的提升，还是从社会大众对幸福社区这项政策的认可度来看，广州市幸福社区的政策都取得了一定的成效。

与以往的社区建设实践相比，广州市“幸福社区”建设有三个特色：一是政府为每个参与“幸福社区”创建的社区提供30万元财政经费用于创建工作[2]；二是以社区居委会为中心的创建主体通过需求调研了解本社区需求，以本社区居民服务需求为导向，提出适合本社区的创建方案，社区的创建工作具有很大的自主性；三是以分类创建为路径，每个参与创建的社区根据自身特色，自主选择不同的创建路径。

因此可以说，广州市幸福社区建设是将社区建设项目化的一种方式，即政府向社区转移支付30万元建设经费，社区根据自身需求合理使用经费来建设社区。[2]这种以需求为出发点，以项目为载体的社区建设形式在一定程度上发挥了社区的自主性和积极性，也是当前我国很多地方政府自上而下推动社区建设的一种机制。本文以广州市幸福社区建设项目为例，以项目制为研究视角，借鉴实践社会学的研究方法，在项目制框架内，以项目实践过程为时间轴，对广州市幸福社区建设中的各方主体的行动逻辑及项目运作逻辑进行研究。

二、文献评述与理论视角

(一) 已有研究回顾

社区建设的研究是伴随着社区建设的实践兴起的。1991年，民政部首次提出社区建设的概念后，各级党委和政府纷纷出台了一系列的政策措施推进社区建设。随着实践的推进，对于社区建设的研究也越来越多。单位制的解体、城市化的加速以及基层管理体制的改革，更直接推动了社区建设的研究，特别是在2000年之后，学术界对于社区建设的研究呈现出“井喷”的蓬勃现象。

西方发达国家的社区建设实践早于我国，欧洲早期的救济工作、18世纪末19世纪中叶德国部分城市实施的济贫改革、19世纪末英国和美国发起社区睦邻组织运动等都是社区建设的实践探索；二战以后，联合国通过“社区发展计划”来推动社区发展，借以推动基层社会改造。[3]由此可以看到，西方国家社区建设的实践包含在社区发展运动中。

通过对相关文献的梳理发现，不同的时代背景、不同的学者对社区建设的内涵的理解都有所不同。如上文所述，西方国家的社区建设实践往往是跟社区发展运动结合在一起的，单独对社区建设进行定义的比较少。Weil M O认为社区建设是指那些能够支持和促进个人、团体、组织与社区之间的积极联系的活动、实践和政策。[4]Gardner J W将社区建设包括具体化为十个方面：多样性及整体融合；共同的价值基础；关怀、信任和团队合作；有效的内部沟通；社区参与；肯定；社区之外的联系；关注年轻人的发展；社区发展规划；相关机制建设。[5]中国香港社区工作教育工作者联席会议则把社区建设具体化为三方面:社区发展、社区参与和提高居民的地区意识。[6]王思斌认为社区建设实质上是一个社区发展过程，是一个复杂的经济、政治和社会过程，强调基层民主的发展，目的在于强化社区要素，增进社区机能。[7]唐忠新认为社区建设是对社区工作的总体概括，是指在党和政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量和整体素质，促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程，也是社区资源和社区力量的整合过程。[8]

本研究结合我国社区建设实际，借鉴王思斌和唐忠新的定义，将社区建设定义为：社区建设是一项内容广泛的系统工程，其实质是对我国传统城市管理体制的改革。我国的城市社区建设主要是指城市基层社会在党和政府的支持指导下，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，解决社区问题，发展社区事业，促进社区经济、政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。

上文提到，社区建设的研究是伴随着社区建设的实践兴起的。在社区建设实践中，国内外涌现出很多典型的做法，学者们对这些实践进行总结归纳分类，提出不同的社区建设模式。

对于国外社区建设，依据政社力量的大小，学者们总结了三种模式。一是社区自治模式。该种模式政府行为与社区行为比较分离，政府对于社区的干预较少且以间接干预为主[9]，各类社团组织是社区建设的主体，实行民主管理。该模式以美国为代表，社区内没有政府基层组织或派出机构，主要依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织来形式社区管理和社区建设智能，居民的自主意识及服务意识较强，社区志愿者规模较大。[10]二是政府主导模式。该种模式政府直接干预社区建设，政府行政力量对社区建设有着较强的控制力，公众很少参与到社区管理和社区建设中。[11]该模式以新加坡为代表，政府中设有国家住宅发展局，负责指导和管理社区工作。同时，政府通过对社区组织给予物质支持和行为引导，来把握社区活动的方向，社区的经费主要来源于政府拨款和社会赞助。[12]三是混合型模式。该模式政府与社团共同进行社区建设，政府对社区管理和社区建设进行规划和指导，并拨付经费；在实际建设中则以各种社会力量为主导，官方力量与民间力量交织在一起，共同建设社区。[13]该模式以日本为代表，主要由自治省负责社区工作，地方政府设立社区建设委员会、活动自治科等带有行政色彩的自治组织，政府负责指导和监督社区建设工作，并且提供相应的社区建设资金；设有专门的机构收集居民对于地域管理的意见，居民主动参与社区管理。[12]

对于国内社区建设，依据不同地区的经验，比较典型的模式有三种。一是沈阳模式。该模式将社区定位于小于街道而大于居委会的范围上，在社区内设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织。[13]其中，社区成员代表大会是决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议、监督等；社区协商议事委员会是议事层、监督层，职能包括建议、议事、协商、评议等；社区居委会是执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务管理等。[14]二是上海模式。该模式的特色在于“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体制，其中“两级政府”指市、区两级政府，“三级管理”指市政府、区政府、街道办事处对社区建设所实施的管理，“四级网格”是指在街道内设立市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会以及财政经济委员会。该模式是针对以往“两级政府、两级管理”的体制提出来的，在“两级政府、两级管理”体制下，强调市、区两级政府的职能，忽略了街道办事处的作用。[15]三是江汉模式。该模式主要是指武汉市江汉区社区建设模式，其特点是在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出社区自治的目标，并将转变政府职能和培育社区自治作为实现这一目标的基本路径；注重理顺政府(包括街道办事处和政府部门)与居委会的关系；强调居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系；街道办事处和政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会服务社区自治，负责社区自治事务。[14]

由此可知，依据政府与社会力量在社区建设中的作用大小，大致可以将社区建设划分为三种类型：大政府小社会的社区建设模式、小政府大社会的社区建设模式、政社合作的社区建设模式(见表1)。

表 1 社区建设类型

通过对上述相关研究文献的分析可知，社区建设的研究离不开社区建设的实践，而关于我国社区建设实践模式的研究，大部分都是在政府与社会二元视角下开展的，自“沈阳模式”“上海模式”“江汉模式”提出来之后，很少再有其他新的社区建设模式被总结出来。但是，在不同时期不同社会制度环境下，社区建设的内涵及其侧重点应该是不同的。随着我国社会管理向社会治理的转变，在社区建设主体方面，越来越强调多元主体，即强调政治、经济及社会力量的合作，需动员社区居民的参与[16]；同时，要重视共同体思想和社区公共精神的构建[17]。广州市幸福社区建设的实践就是在这种背景下出现的，而对此类实践的研究，目前还比较缺乏。

(二) 研究的理论视角

计划经济时期，我国城市基层管理体制以单位制为主，单位包揽了居民的社会管理、社会服务、社会支持等各方面的职能。在这种体制下，现代意义上的市场、社会比较难发育起来，出现了政社不分、生产效能低下等问题。改革开放以来，随着单位制解体，国家与社会逐渐分离开来。一方面，政府开始转变职能，政府直接控制和干预逐渐减少，政府的角色从“划桨”向“掌舵”转变；另一方面，社会力量开始发展壮大，企业、社会组织等得到了较大发展，为有效承接政府转移的社会管理和服务功能提供了组织基础。项目现象就是在单位制解体后出现的，在政治、经济、文化、社会等各个领域均有所体现。

在社会管理领域，项目现象的出现与我国财政支付手段的转变密切相关。20世纪90年代中期以来，国家财政收入和分配制度进行了一系列改革，国家财政开始通过转移支付的形式来配置资源；即采用专项支付或者项目资金的方式自上而下地分配资源，而地方政府或者基层则需要通过申请项目的方式来获得相关资源。这种以项目为载体的资源配置现象也得到了学者们的关注，特别是2010年以来，学术界对这种项目现象的研究也越来越多。经过学者们的总结提炼，出现了“项目制”“项目治国”“项目治理”等概念。

所谓“项目”，原本是指一种事本主义的动员或组织方式，“项目制”意义中的“项目”，并不是宽泛意义上的项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式，[18]将其放在项目制框架内进行分析，其实就是通过对项目的制定、申请、审核、分配、检查与应对等一系列环节和过程进行研究，来探索项目的运作模式及其背后所反映的治理逻辑。

项目制不单指某个项目的运作过程或者项目管理中的制度，而是一种体制，一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各个领域统合起来的治理模式。[19]项目制运作可理解为一种以完成特定目标和任务的组织性活动，政府、社会组织、社区和居民因项目制运作而暂时结成特定情境中的“任务型组织”，它的特点是以完成项目制的任务为目标，以契约文本和政府文件制度为行动指向和协商基础。[20]对项目制进行研究，除了项目本身的事本主义意义之外，项目背后所隐含的制度逻辑和项目框架内各个主体的行动策略，更是需要关注的内容。

在项目制视角下，我们将项目作为研究的载体，通过分析项目的运作模式、项目框架内的行动主体、各个主体相互之间的关系及各自的行动策略，来探讨项目背后所反映的治理逻辑。项目从其制定、实施到目标实现，是一个动态的实践过程。本文以项目运行过程为时间轴，在项目制框架内，对广州市幸福社区建设项目的运作模式、项目主体的行动策略及项目背后所反映的治理逻辑进行研究，并主要关注6个问题：项目现象所处的社会制度环境，即实践空间；项目运作的实践过程及其运作模式；项目框架内有哪些行动主体及各个主体之间的关系；各个行动主体所使用的技术和策略；影响项目过程和运作模式的中间变项有哪些；项目背后的治理逻辑。

三、广州市幸福社区建设项目基本情况

(一) 广州市幸福社区建设项目概况

广州市幸福社区建设是在全国的幸福话语体系下开展的，广东省在“十二五”规划(2011—2015年)中明确提出把“加快转型升级、建设幸福广东”作为未来五年各项工作的核心。[21]中国共产党广东省第十一次党代会再次重申了“建设幸福广东”的工作目标，提出建设幸福广东是转型升级的价值追求和目的，是贯穿社会主义初级阶段的目标和任务。[22]中国共产党广州市第十次党代会工作报告以“坚持科学发展，牢记执政为民，为率先转型升级建设幸福广州而努力奋斗”为主题，明确了“率先转型升级，建设幸福广州”的目标任务，提出了推进新型城市化发展的战略构想，确立了“低碳经济、智慧城市、幸福生活”三位一体的发展理念，将打造城乡幸福社区作为增进民生福祉的一项重要工作内容。[23]

广州市幸福社区建设工作与以往的“平安社区”“绿色社区”“文明社区”等创建工作一样，选择的是从试点到全面推开的模式(见表2)。2012年10月，广州市启动幸福社区创建试点工作，全市26个市级试点社区开展幸福社区创建工作。[23]2013年7月，广州市召开了幸福社区创建试点工作总结暨2013年创建工作启动大会，会上总结了广州市幸福社区创建试点的经验做法，并且对接下来的创建工作做出了全面部署，提出从2013年5月起，广州市将分三批次按照全市城市社区20%、15%、15%的比例，全面推进幸福社区创建活动，力争至2015年底，将全市50%以上的城市社区打造成为“社区安全又舒适、邻里友善互关心、社区事务齐参与、社区幸福共分享”的幸福社区，推动幸福广州建设。[23]随后，广州市幸福社区创建工作在全市分三批推开，首批创建活动从2013年5月至2014年2月，有317个社区参与；第二批创建活动从2014年3月至2014年12月，有314个社区参与；第三批创建活动从2015年1月至2015年12月，有167个社区参与。[23]

表 2 广州市幸福社区创建情况

(二) 广州市幸福社区建设项目中的参与主体

在“多元治理、多元参与、多元服务”理念的指导下，广州市幸福社区建设项目动员了多方主体参与，其具体主体和职责见表3。

表 3 广州市幸福社区建设项目中的实践主体

四、项目制视角下广州市幸福社区建设的执行过程和运作逻辑

广州市幸福社区建设工作的亮点之一就是政府财政对每个参与创建的社区，提供30万元创建经费用于幸福社区建设工作[2]，社区在需求调研的基础上，提出适合本社区的创建方案，并提出创建资金使用方案。创建方案及资金使用方案经上级政府(街道办事处)审批同意之后，社区就可以依据创建方案建设社区。广州市幸福社区建设，遵循的是项目运作逻辑，即政府通过财政转移支付的方式向基层支付项目运作经费(社区创建经费)，基层通过项目设计(创建方案)及项目实施(创建行为)来最终达到项目目标(社区建设目标)，如图1所示。

图 1 广州市幸福社区项目运作过程

项目作为各个行动主体互动和博弈的平台，承载着各方主体的利益诉求，项目的运作方式也体现出项目框架内各个主体之间的权力利益关系。广州市幸福社区建设项目中涉及的主体较多，每个主体都在幸福社区建设项目中扮演不同的角色并承担着一定的职责。受论文篇幅所限，依据各个主体在广州市幸福社区建设项目中的角色重要程度，本研究主要探讨项目发包方、打包方、抓包方三个实践主体的行动策略及其背后的实践逻辑。

借鉴折晓叶、陈婴婴等学者提出的项目制分级运作机制，我们依据项目由上级政府到基层社区的运行轨迹来分析项目发包方、打包方、抓包方的行动逻辑。在广州市幸福社区建设项目中，广州市民政局是幸福社区建设项目的发包方，各区民政局以及街道办事处是项目的打包方，各个社区居委会是项目的抓包方，如图2所示。

(一) 项目发包方

1. 项目发包方的角色

在广州市市委市政府的领导下，广州市民政局成立了广州市幸福社区工作办公室，具体负责广州市幸福社区创建及评估工作的组织实施，承担着项目规划者、资源分配者、组织协调者等角色。

(1)项目规划者。项目的规划直接关系到项目的运作模式，也决定了各实践主体在项目中所处的位置及承担的角色。在广州市幸福社区建设项目中，广州市民政局作为项目发包方，承担着项目规划职能。广州市幸福社区工作办公室在总结广州市幸福社区创建试点工作经验的基础上，制订了《广州市创建城市幸福社区工作方案》(穗幸福社区[2013]35号文)，包括指导思想、工作原则、工作目标、工作任务、工作步骤、工作措施等内容，对广州市幸福社区建设项目进行了整体规划。①项目发包方的规划职能主要通过向下发文的方式实施，广州市幸福社区工作办公室下发的各类文件基本上规定了项目如何运作、项目实施进程、项目相关方的职责等问题。

(2)资源分配者。项目不仅是各方主体互动和博弈的平台，其运作模式也体现了资源分配方式。在广州市幸福社区建设项目中，各个参与创建的社区均能获得财政提供的30万元创建资金。根据幸福社区整体规划，三批创建工作完成之后，广州市有50%的社区将建设成为幸福社区；也就是说，幸福社区创建经费并非覆盖所有社区，只有50%的社区能够获得30万元创建经费。[2]由此可知，哪些社区能够获得创建经费、在什么时间获得创建经费等问题就直接关系到项目资源的分配问题。作为项目发包方，广州市民政局资源分配功能主要体现在创建社区的确定上，在每一批次创建工作开始之前，都需要确定好创建的社区数量，再根据实际情况将创建名额分配给各个区。在各个街道、区民政局确定辖内参与创建的社区后，市民政局最后还需要对名单进行审核。

(3)组织协调者。广州市幸福社区建设项目覆盖的范围广、涉及主体多、项目周期长，作为项目发包方，广州市民政局承担着组织协调的工作。有别于“平安社区”“绿色社区”的创建，“幸福”本身是一个抽象且综合性较强的概念，且我国政府部门的划分是按照职能进行条线划分的，“幸福社区”建设涉及的职能部门较为广泛。因此，在广州市幸福社区建设项目中，需要协调的主体较多。广州市民政局作为项目发包方，承担着项目的组织协调工作，包括项目制定时征求各个职能部门的意见建议、项目实施过程中督促各个职能部门依据居民意见完善各自职能等。通过梳理《广州市创建城市幸福社区工作方案》(穗幸福社区[2013]35号文)，在广州市幸福社区建设项目中，项目发包方需要协调的工作主体多达23个(见表4)。②

图 2 项目制下广州市幸福社区项目内实践主体

表 4 广州市幸福社区建设项目中涉及的职能部门

综上所述，广州市民政局作为幸福社区建设项目的发包方，在整个项目运作过程中承担着项目规划者、资源分配者、组织协调者的角色。

2. 项目发包方的行动逻辑

那么，作为项目发包方的广州市民政局，其行动又遵循着怎样的逻辑呢？作为政府机关，广州市民政局在发布项目中首要考虑的是绩效问题，主要涉及四个方面：项目成本、项目投入、项目产出、项目效果。在此，我们借鉴政府绩效评估中的“三E”标准来探讨广州市民政局行动所遵循的逻辑。

(1)效益逻辑。“效益”是指某一特定系统运转后所产生的实际效果和利益。广州市幸福社区建设项目是“幸福广州”整体规划的具体政策体现，是在整个幸福广东建设的大背景下开展的。广州市幸福社区建设项目承载着由上而下的政策意图，作为项目发包方的广州市民政局，必须在整体政策框架内活动。

(2)效率逻辑。“效率”是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。项目作为政府财政转移支付的一种方式，上级政府在发布项目过程中，往往也会考虑如何有效地动员地方资源，获得尽可能多的产出。在广州市幸福社区建设项目中，经常会听到基层工作人员说“广州市幸福社区建设经费就像是一碟酱油，政府的目的其实是通过这碟酱油引出一只鸡”。在实际的项目运作过程中，幸福社区建设也的确动员了很多资源。

(二) 项目打包方

在广州市幸福社区建设项目运行过程中，各个区民政局都会对应成立区级幸福社区工作办公室，各个街道办事处也会有专人负责本街道幸福社区相关工作。

1. 项目打包方的角色

(1)资源再分配者。如上文所述，作为项目发包方的广州市民政局是项目资源的分配者，决定着每一批创建幸福社区的数量以及各个区参与创建的社区数量，对整个广州市幸福社区建设项目资源进行了第一次分配。各区民政局根据项目发包方分配的名额以及本区的实际对资源进行第二次分配，确定每个街道最终有多少个社区参与创建。而各个街道则会依据上级给定的名额以及本街的实际情况对资源进行第三次分配，最终决定本街具体参与创建的社区。由此可以看出，作为项目打包方的各区民政局以及各个街道办事处扮演着资源再分配者的角色。

(2)上传下达者。项目发包方一般是通过政策文件的形式来传达项目意图及项目实施要求，而文件的下发形式是按层级逐级下发，因此，作为项目打包方的各区民政局及各个街道办事处需要向下传达上级工作要求。同时，广州市幸福社区建设项目中的一项重要保障机制就是反馈机制，反馈机制要求从基层到项目发包方的反馈沟通渠道要顺畅，即基层在创建中遇到的难题、基层居民的意见建议等需要及时反馈至项目发包方，作为项目打包方的各区民政局以及各街道办事处，需要行使由下向上的传达功能。

综上所述，在广州市幸福社区建设项目中，各区民政局以及各街道办事处作为项目打包方，扮演着资源再分配者以及上传下达者的角色。

2. 项目打包方的行动逻辑

那么，项目打包方的行动又遵循着怎样的逻辑呢？上文说到，作为政府机关的项目发包方，广州市民政局在项目发包的过程中，需要考虑政府绩效的问题。同样，作为政府机关的项目打包方，各区民政局以及政府派出机构的各街道办事处，也需要考虑绩效问题；此外，还需要考虑辖内的整体规划问题。在资源第一次分配过程中，项目发包方仅仅是在数量上进行分配，而在资源第二次分配及第三次分配过程中，项目打包方则直接决定了将资源分配给谁。这就给了项目打包方极大的自主决策权，将项目进行打包的过程，也是打包方加入地方发展战略意图的过程。由此，我们可以依据项目打包方在项目中所处的位置来分析其行动逻辑。

(1)完成任务逻辑。作为项目打包方，向上需要对项目发包方负责，最基本的就是需要达到项目的相关要求。在广州市幸福社区建设项目中，这些要求体现在两个方面：一是完成规定数量的社区创建工作，二是提供相应的配套政策支持。针对第一个要求，项目打包方从任务完成的角度出发，一般都会选择最容易达成目标的方式来完成任务，因此，在创建社区的选择上，那些基础条件比较好的社区更容易成为参与创建的社区。针对第二个要求，配套政策包括两个方面：一方面是相关的配套机制措施，另一方面是配套资金。项目打包方可以借助项目的合法性，通过配套机制以及配套资金的方式来加强自身的动员能力。在广州市幸福社区建设项目中，各个区以及各个街道的基本情况不一样，相关的配套政策也不一样。有些区经济条件比较好，相应的配套资金就会多，例如原萝岗区(现合并到黄埔区)在第二批幸福社区创建过程中，区层面就直接提供了七百多万元作为创建经费，由各个参与创建的社区通过创投的方式来争取相关资金。③

(2)“项目—发展”逻辑。对于项目打包方来说，在完成上级要求的基本项目任务的同时，通过项目带动本辖区的发展也是重要的目标。与以往的“平安社区”那种单一部门的创建活动不一样，幸福社区建设是一个系统的工程，涉及的主体较多，对于打包方来说，能够动员的资源也更多。因此，在打包的过程中，各区民政局以及街道办事处通常会加入辖内社区整体发展的规划意图。

(三) 项目抓包方

1. 幸福社区建设的多元主体

在一个社区内，幸福社区的建设主体是多元的，包括社区党组织、社区居委会、物业管理公司、辖内单位、社区社会组织、社区居民等，如图3所示。

2. 项目抓包方的行动逻辑

虽然幸福社区建设主体是多元的，但最终的落实主体还是社区居委会。因此，在项目制分析框架下，我们在分析项目抓包方的行动策略和行动逻辑时，主要分析社区居委会这一主体。在幸福社区建设项目中，作为项目抓包方，社区居委会的工作主要包括：(1)收集社区居民需求，立足社区实际制定创建工作方案；(2)依据创建方案完成创建工作；(3)作为被评估方接受评估。

图 3 幸福社区建设中的多元主体[23]

由于社区居委会的不同态度会导致非常不同的行动策略，因此我们需要分类进行分析。社区居委会对于幸福社区创建及评估工作有三种态度：第一种是积极面对，把创建工作当成一个契机，这类社区对创建工作比较重视，创建成果也相对较好；第二种是消极应对，把创建工作当成一次检查，面对评估方通常是敷衍的态度，但还是会完成相应的工作；第三种是抱怨型，即社区本身没有创建意愿，觉得创建工作增加了自己的工作量，面对评估方有抱怨情绪，不愿完成创建工作(见表5)。

表 5 不同类型社区居委会的行动策略和逻辑

五、结论与反思

在项目制视角下，项目现象背后的治理逻辑是需要我们重点关注的问题，那么，广州市幸福社区建设项目反映了怎样的治理逻辑呢？

(一) 幸福社区建设受科层制和项目制的双向制约和影响

尽管广州市幸福社区建设采取了项目化的运作方式，让社区能够从居民需求出发来规划社区建设项目，有了更多的自主性，但这并不意味着政府完全退出社区。在幸福社区建设过程中，政府通过其自身所享有的资源分配权力介入项目运作过程，使得幸福社区项目制运作受到科层制和项目制的双重影响。这里所说的政府，包括作为项目发包方的广州市民政局、作为项目打包方的各个区民政局及街道办事处，以及在幸福社区评估指标制定及社区建设过程中起着重要作用的各相关职能部门。在幸福社区建设项目运作过程中，渗透着科层制逻辑，蕴含着一种自上而下的管理，这在财权和事权两方面都有所体现。在财权方面，项目发包方和项目打包方决定着幸福社区建设经费最终落实到哪个社区，而作为项目抓包方的社区居委会，没有自己的财政账户，想要使用经费必须向上申请。这在一定程度上影响了项目运作效率和效益。在事权方面，受科层制影响，上级政府享有绝对权威，在幸福社区建设项目运作过程中，这种权威通过各种行政指令来体现。面对来自上级的行政指令，下级政府及基层社区只能遵从。这种单向化的沟通方式对于项目运作亦有一定消极影响。

(二) 各参与主体利益分化导致项目目标异化

项目作为一种事本主义的动员或组织方式，要求各个参与主体明确项目目标，并能够以项目目标为导向规范自身行为以使项目成效最大化。但通常在项目实际运作过程中，各参与主体由于自身利益的存在，难以实现最佳合作，导致项目制内各项资源的浪费。就幸福社区建设来看，项目发包方、项目打包方以及项目抓包方各自所承担的角色以及行动逻辑存在着差异，利益诉求亦各不相同。作为项目发包方和项目打包方，广州市民政局、各区民政局以及街道办事处必然要求在一定项目成本的投入下产出最大的治理效益。但由于他们本身并不直接参与社区建设行为，在项目分配过程中多依靠行政指令来约束项目抓包方的行为，这本身就会在一定程度上影响项目运作。而作为项目抓包方，这种以项目为载体的社区建设工作对于社区居委会来说是日常工作之外的额外工作。尽管在顶层设计上，社区建设的主体是多元的，但在实际项目运作过程中，社区建设的任务绝大部分压在社区居委会身上，属于典型的“权力小、责任重”。同时，因为缺乏对项目抓包方的激励机制，本社区居委会在社区建设中的成效对于社区工作人员本身并无太大影响，故难以调动社区工作人员的积极性。

(三) 项目化运作方式给社区带来了累积性的贫富差距

在对项目现象进行分析时，折晓叶等学者认为在“项目进村”的过程中，在“抓两头”的思路影响下，“示范村”和“薄弱村”更容易争取到项目。[18]这种现象在广州市幸福社区建设项目中同样存在。社区是否参与创建幸福社区、什么时候参与幸福社区都不是由社区自己决定的，而是由街道办事处来决定。街道办事处从更容易考核达标的角度考虑，一般都会优先考虑辖内基础较好的社区参与创建，而那些条件差、居委工作不积极的社区则可能没有机会获得创建经费。这就导致基础好的社区越来越好，而基础差的社区则没有机会变好，社区之间就会出现累积性的贫富差距。

(四) 社会工作在社区建设中发挥着越来越重要的作用

近几年，我国社会工作得到了较快发展，专业社工数量和社工机构数量越来越多，社会工作在社会各个领域发挥的作用也越来越大。而社区作为社会的基本单元，其建设自然需要社工的参与，在广州市幸福社区建设项目中，可以看到社会工作发挥着重要作用。首先，在幸福社区评估标准中有关于社区公共服务的指标，而社区服务需要由社工来提供，社工直接参与到社区建设中；其次，由于幸福社区评估标准复杂，需要完成大量文书工作，社区居委会在完成这些工作的时候会主动寻求社区的帮助；最后，在幸福社区评估专家中，有大量来自高校从事社会工作教学的学者以及来自一线的社工服务人员，社会工作通过评估促进了社区建设工作。

注释

①②③2013年底至2015年底，通过参与广州市幸福社区评估相关工作获得有关资料。