人才队伍建设：政策发展的重点及其配套政策的缺位——基于2009—2018年社会工作政策的内容分析

仝秋含

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350）

一、问题提出

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。因此，社会工作政策便是社会工作机构、社会工作者在其专业 (职业) 活动中应该遵循的国家法律法规、地方法规和其他各种规范性文件的总和。它包括对社会工作的发展具有宏观指导性意义的法律法规与政策文件，对社会工作的运行和发展做具体规范的法律法规与政策文件，以及社会工作各领域的实践中涉及的相关法律法规与政策等。[1]

社会工作政策是行业发展的保障。何雪松认为，当代社会工作有三项宏观使命，即关注社会问题、反思新自由主义和坚持分配正义。[2]而此三项宏观使命的完成都离不开政策的支持，社会问题的解决依赖于政策的改善，新自由主义带来的弊端需要政策的把控，而分配正义更要从政策层面去坚守。同时，微观社会工作服务的传输同样需要政策作为指导，从服务标准的确立、专业关系的界定到购买服务的公平，皆需政策来进行规范。

目前关于社会工作政策的研究较少，冯元与彭华民借鉴大卫·豪对社会工作理论的划分方法，将社会工作政策划分为“为社会工作发展政策”及“社会工作发展政策”。[3]周勇认为社会工作政策的过程一般包括三个阶段：理论缘起阶段、政策制定阶段和政策实施阶段。其中，社会工作作为实务性非常强的专业，政策实施阶段尤为重要。[4]而马凤芝将政策倡导视为一种新型的社会工作实践方法。众所周知，社会工作分为微观社会工作与宏观社会工作。由于国情的不同，宏观社会工作一直未受到应有的关注。而宏观社会工作中重要的一种方法便是政策倡导，在实践的过程中，需要运用到社工的专业技巧。[5]李迎生与李冰认为社会工作政策在2006年至2016年间的发展特点是走向系统、逐渐形成社会工作政策体系。[6]由于相关的研究成果较少，无法看出其研究趋势，并且仅有的研究并未提出目前社会工作政策发展中存在的问题，因此总结过去10年社会工作政策的分布特点，并从中发现问题是本文的动机所在。本文首先选择分析的政策样本；接着按照内容分析的方法建构二维的政策分析模型；然后将政策进行编码分类，将其分布在二维模型中；最后在分布状况中发现问题，并对原因做初步分析。

二、研究设计

(一) 研究方法

政策的发展要求政策的研究者使用更有说服力的实证分析方法，对政策发展的实际过程提供更为细致、精确和量化的分析方式。本文采用公共政策内容分析方法。内容分析法是指对于文献内容进行系统的定量与定性相结合的一种语义分析方法，通过一系列转换范式，将非结构化文本中的自然信息转换成为可以定量分析的结构化信息形态，目的是要分析清楚或者说要测度出文献中有关主题的本质性事实及其关联发展趋势。分析材料的一种有效方法是，设法将这些散乱的文本通过结构化的转换变成为可以分析的文本，并且将文本中主要的信息用列表的形式显示出来，然后再将其发生的频率统计出来。[7]

(二) 文本来源

本文聚焦于国家层面的政策文件，选取国务院、民政部、财政部、人力资源与社会保障部等部委官网发布的政策文本，以“社会工作”为关键词，发布时间为2009年1月1日至2018年12月31日，从中提取出38则，其中包含了命令、决定、公告、通知、通报、批复、意见、函等各种体裁；内容上，只选择了与社会工作直接相关的政策文件。诸如《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》等文件，虽然在文本中提及了“社会工作者”，但是并不是与社会工作发展直接相关，因此，该类文件并不包含在本文的样本中。具体样本见表1。

(三) 政策工具视角下的分析框架

1. X维度：基本政策工具维度

本文借鉴Rothwell的研究成果，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，作为政策分析的X维度。其中，供给型政策工具是指政府通过各种方式扩大对社会工作人才的供给，通过投入更多的人才、资金、信息、技术等要素，不断推动社会工作的发展，可分为人才投入、资金投入、信息共享与技术投入这四种。环境型政策工具是指政府通过税收政策、法律法规等外部政策影响社会工作发展的外部环境，可分为体制规程与社会公众这两种。需求型政策工具是指政府通过采购、外包等措施，拓宽社会工作的服务领域，创造需求，进而拉动社会工作的发展，可分为服务领域、岗位开发及成立组织这三种。供给型政策工具为社会工作发展提供推动力，需求型政策工具为其发展提供拉力，而环境型政策工具则提供影响力，三者对社会工作发展的影响。基本政策工具详见图1。

2. Y维度：社会工作发展

X维度政策工具对社会工作的发展没有针对性，因此需要寻找一个能够涵盖社会工作全局发展的维度来作为Y维度。本文选取社会工作整体的发展作为Y维度，但是学界对于社会工作整体发展框架并没有统一的标准。参与社会工作发展的行为主体包括政府、社会工作学界、社会工作者、社会组织以及服务对象，而与政府相关的行为是进行社会工作相关的行政管理；学界参与的方式包括社会工作教育与社会工作研究；社会工作者群体发展的整体趋势为社会工作职业化；社会工作组织的发展是社会工作发展的重要标志；与服务对象相关的行为即社会工作具体服务的传输。因此本文将Y维度划分为社会工作服务传输、社会工作教育、社会工作研究、社会工作职业化、社会工作组织、社会工作行政管理这六个方面。其中，社会工作服务传输具体是指社会工作在实务领域的发展，包括政府采购服务、服务领域的拓展等方面；社会工作教育包括学历教育与继续教育；社会工作研究是指为了促进学科发展所做的研究；社会工作职业化是指受过正规专业训练或者通过在职训练的社会工作者能够顺利进入职业领域，将社会工作的理念、知识和方法带入职业领域的过程；[8]社会工作组织是指与社会工作相关的机构或组织的成立与发展；社会工作行政管理是指政府、社会工作机构、社会福利保障组织等对社会福利工作进行行政管理、实施社会政策的活动。[9]

表 1 政策文本一览表①

图 1 基本政策工具

3. 二维分析框架

基于此，本文结合基本政策工具与社会工作行业整体发展两个维度，建立二维的分析框架（如图2）。

三、内容分析及结果

(一) 政策文本编码

将38则政策文本按照内容进行编码，编码方法以编号为1(民政部关于印发《“互联网＋社会组织(社会工作、志愿服务)”行动方案(2018—2020年)》的通知)的文本为例进行说明，按照内容将文本中含义相同的部分视为一个单元，若在每一个单元下又包含子条款，则形成第二层分析单元。例如该政策文本的第一部分内容为“推动互联网+社会组织治理”，记为1-1；而在此之下，有6条有关如何推进的6条举措，分别编码为1-1-1、1-1-2直到1-1-6。38则政策文本的编码见表2，共244条，篇幅有限，文中只呈现部分编码。

图 2 社会工作政策二维分析框架

表 2 政策文本内容分析单元编码表

(二) 政策文本的X维度分析

按照X维度的划分方法，将244条编码政策进行分类，具体结果如表3所示。由表3可见，社会工作政策涵盖了供给型、环境型、需求型三种类型，但是在分布上有明显的偏重。在样本中，环境型政策占比最多，为47.4%；其次为供给型，为35%；需求型政策最少，仅为17.6%。

1. 环境型政策分析

环境型政策工具在总样本中占比最多，印证了政府在营造社会工作发展的环境、逐步实现职能转移方面的努力。在构建分析维度时，环境型政策被划分为体制规程与社会公众两大类，其中，体制规程意为建立与社会工作相关的制度、与社会工作服务相关流程的规范等内容的文本。显而易见，样本中体制规程类占据绝大部分，在115条环境型文本中，97条是与此项有关。与西方社会工作自下而上的发展路径不同，中国社会工作是自上而下的发展；先发端于社会工作教育，进而在学界的建议下，由政府出面向下推动发展。因此，在过去10年中，有关社会工作发展的大环境的政策多集中于体制建设，例如“推动互联网募捐信息规范发布”“推动志愿服务流程优化”等，皆是从体制流程方面对社会工作相关领域进行规范。社会工作发展的环境不仅包含相关体制规程，更包含社会环境，因此加入“社会公众”政策工具。“社会公众”政策工具是指政策文本内容包括对社会工作知识的普及、对志愿服务的推动等相关规定，例如“切实加强社区矫正志愿者队伍建设”“社会工作知识普及工程”等内容，样本中只有18条与此有关。在社会工作的社会认同度不高的背景下，此项工作愈发显得重要，但是从数量上看并未达到目前发展所需。从自上而下与自下而上这两种发展路径来看，显然前者依旧占上风。

2. 供给型政策分析

在供给型政策工具中，人才投入占据绝大部分比重；样本中，全部供给型政策中80%都是关于人才的供给。自2006年中共中央十六届六中全会决定“建设宏大的社会工作人才队伍”后，社会工作人才队伍建设是政策中的关键词，“大规模开发社会工作服务人才”“建立健全社会工作人才培养政策”诸如此类的条款文本在过去的10年中每年都会涉及到，而社会工作者的人才队伍数量也的确在政策的带动下连年攀升。截至2018年底，全国助理社会工作师和社会工作师共有439 266人。[10]2018年3月，民政部发布了高级社会工作师考试办法，说明人员数量及体系都在逐步发展中。这得益于过去10年国家在社会工作人才队伍建设上的努力，其中一项便是不间断的政策发布。在培养出大量的人才之后，更重要的是后续的持续发展。相比之下，在资金、信息与技术上的投入明显偏重，自2006年社会工作进入顶层设计后，其发展迅猛，但是在实际的质量与稳定性上却不尽如人意。社会组织普遍存在的员工流动性大、专业性不够强等问题，并未因数量的攀升而获得解决。

3. 需求型政策分析

在三种政策工具中，需求型政策是占比最少的一项，在样本中仅占17.6%，其中服务领域的拓展占了10.2%。拉动社会工作发展的方法之一是创造更多社会工作能够介入的服务领域，而在过去10年中，拓展的服务领域包括扶贫、社区矫正、易地搬迁群众生活适应、灾害社会工作等，涉及到“实施社会工作教育对口扶贫计划”“参与贫困群众救助帮扶”等方面。但是在基本的社会工作领域如妇女、儿童、老年人之外，我们需要探究更多有地方特色的领域；借助社工的介入，能够更好地预防与解决社会问题。在政策文本中，可以发现这方面的努力，例如增强对贫困地区社会工作人才的关注，以及贫困地区留守儿童的帮扶等。此外，开发更多岗位在过去10年中体现为“以基层为重点配备社会工作专业人才”“推进乡镇(街道)社会工作服务站点建设”等，样本中仅有13条与此有关；而有关“成立组织”的内容则更少，仅有5条涉及到“社会工作协会成立”“民办社会工作机构发展情况”等方面。开发更多的岗位与成立更多的组织的前提是拓宽服务领域，但是需求型政策类型占比明显偏少。

表 3 政策文本的X维度分布表

(三) 政策文本的Y维度分析

在基本政策工具的基础上加上社会工作发展的六个维度，具体分布如表4所示。数量上，社会工作职业化发展相关文本居第一位，占比31%。王思斌认为职业化是某种劳动岗位变为社会所承认的职业并形成体系的过程。[11]作为一种职业的社会工作已经实践了30多年的时间，取得了显著成效，并已形成三种学界普遍认可的比较成熟的职业化的模式，即上海、深圳及江西模式[12]。但是职业考核机制不健全、职业激励与评价体系不完善[13]等问题依旧存在。而在人才的投入与Y维度的交叉分析中可以看出，目前人才的投入主要通过三种形式进行：社会工作教育和社会工作职业化、社会工作行政与管理；即通过社会工作教育培养人才，通过职业化机制将人才输送至职业领域，进而通过行政管理体制的建立确定职业规范。并列第二位的分别是社会工作服务传输和社会工作行政与管理。社会工作服务传输作为专业发展的主体部分，政策文本较多的集中于体制规程的制定上，如服务标准的确立、对服务试点工作的监督与管理等。这对于服务的标准化有促进作用，诸多地区也相继颁布了服务标准的规定，如北京市于2014年颁布了《北京市养老机构社会工作服务规范》。社会工作行政与管理的文本集中于人才的投入，此项重要性前文已提到，此处不再赘述。

样本中有关社会工作组织的文本占比居第四位，占比10%。随着政府职能逐步转移，社会组织数量猛增，截至2018年底，全国社会组织总量已达到790 710个，其中社会团体351 596个，民办非企业432 218个，基金会6 896个。而在2009年底，全国社会组织总量为235 449个，其中社会团体129 587个，民办非企业104 082个，基金会1 761个。自2009年至2018年10年间，社会组织数量增长了555 261个，而上一个10年(1999—2008年)的社会组织增量仅为149 731个。[14]由此可见，过去的10年是社会组织爆发增长的10年，对应之下社会工作相关政策中涉及社会组织发展的数量并不匹配。样本中有关社会工作教育与社会工作研究的政策文本偏少，分别占6%与3%。如果说社会工作的发展需要两架马车的话，一定分别是社会工作教育和社会工作实务，在这里社会工作教育包括学校教育与继续教育。在政策文本中，涉及此项的例如对社会工作继续教育内容与形式的规定等。作为社会工作发展的先行领域，社会工作教育相关的政策文本数量与本身实际的发展并不匹配。

表 4 政策工具在Y维度的分布表

四、总结与讨论

本文选择了2009年至2018年10年间有关社会工作的政策文本，采用内容分析的方法，总结社工政策的发展特点。结果表明，人才队伍建设与社会工作职业化是重点。具体来说，在社会工作仍未实现如教师或律师职业化的程度时，增强社会对社工的认知会是长期任务。在过去10年中央政府发布的公文中，人才队伍建设、社会工作职业化占据较大比重，在未来一段时间会保持这个态势。社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)明确要求在2020年实现的战略目标，社会工作专业人才总量增加至145万人，中级社会工作专业人才达到20万人，高级社会工作专业人才达到3万人。据统计，截至2018年底，全国持证社会工作者共计43.9万人，其中社会工作师10.7万人，助理社工师33.2万人。[15]因此，若想在2020年完成目标，人才队伍建设仍是重点工作。从结果中我们也可以看出，与人才队伍相配套的其它政策数量总体偏少。

第一，从发文部门来讲，部委之间合作不充分，服务领域拓展不够。在38则文本中，民政部发布的占绝大多数，只有8则是与其他部门联合发布，因此中央各部委之间对社会工作发展的合作并不充分。但民政部与其他部委之间的合作能够说明社会工作的服务领域在拓宽，如倡导社会工作参与社区矫正的文件便需要中央综治办、司法部等部门的参与。

第二，从体裁来讲，缺乏法律法规保障。在选择样本时并未对公文体裁进行筛选，因此38则与社会工作直接相关的文本中，多以通知为主，即要求下级机关执行某种事项，甚至包含了批复类的文件。筛选体裁样本则所剩无几，因此社会工作专门政策数量太少的问题便显现出来。目前并未有一部专门的社会工作法律，《志愿服务条例》是唯一一部与社会工作关系密切的行政法规。其他的则是与社会工作服务对象相关的法律体系，如对妇女、儿童、老年人、残疾人保护的法律等，而这些被学者称为社会工作事业法[16]。但是行业发展需要的是专门针对社会工作者、社会工作组织的主体法律。

第三，从内容来讲，社会工作组织发展缺乏足够支持。目前社会组织的发展面临窘境，如注册门槛较高，活动受限较严。吴磊、俞祖成认为社会组织的制度环境存在着与社会组织需求不匹配、制度的演化与社会组织发展速度不匹配等问题。[17]社会组织的发展会吸纳更多社会工作者就业，与社会工作职业化的发展密不可分。但是绝大部分社会组织规模较小，兼职员工居多；且大多从业人员的专业并不是社会工作或相关专业，这又给社会组织发展的专业性带来阻碍。因此社会组织发展既面临着上层制度环境的限制，又面临着下层员工专业性与流动性的限制，缺乏承接政府更多职能所需的足够的支持。

进一步完善社会工作政策、促使各类政策能够协调发展，需要做到三点。

第一，增强不同部门之间合作，协力促进社会工作发展。社会工作发展初期需要更多倡导性的政策指引，而在社会工作实务领域不断拓展的情况下，相对应的政策颁布应该跟上步伐。与其他部门之间的合作存在许多空间，比如司法部门，社区矫正需要更多的社会工作人才的参与；教育部门，学校社会工作在促进学生全面发展方面仍大有可为。

第二，颁布社会工作的专门法律法规，促进行业法制化建设。契约精神是现代社会有序的保障，行业发展的“安全感”根本上在于法律的约束，社会工作需要在工作流程与人才队伍的法律保障。徐道稳认为针对社会工作的立法，应该首先进行职业立法，而后进行事业立法。职业立法即将社会工作作为一种职业，将社会工作者作为中心，将各种行为主体连接起来；事业立法即将社会工作作为一种社会福利事业，规定各行为主体的权利和义务。[18]

第三，加大政府职能改革力度，放宽社会工作组织发展的空间。政策的颁布不仅是为了规范发展，更是创造更多发展的空间，降低社会工作组织的注册与运营成本，为社会工作人才提供更好的发展平台。如政府可以将更多的社会职能下移至社会工作组织，在政府购买服务领域投入更多资金，在政府购买服务项目运作过程中，给予社会工作组织更多的自主权；当然社会工作组织自身也要增强独立发展能力，减少对政府在资金上的依赖，增强与政府之间的合作能力。

注释

①笔者根据国务院及各部委网站的信息整理而成。