中国城乡建设用地增减挂钩研究综述

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科技与创新 2019年12期

齐丽 1234李娜 5

（1.陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西西安 710075；2.陕西地建土地工程技术研究院有限责任公司，陕西西安 710075；3.陕西省土地整治工程技术研究中心，陕西西安 710075；4.自然资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室，陕西西安 710075；5.北京华源厚土土地整理规划设计有限公司，北京 100193）

1 引言

中国现处于高速发展阶段，随着整体社会经济发展水平和生产力的不断提升，土地利用由粗放向集约转变势在必行。随着城市化和小城镇建设的加快，今后各项建设对土地的需求日益增加，建设用地的供需矛盾将更加突出[1]。土地一直作为一种稀缺资源存在，而土地整理作为协调人地关系、增加土地效益、优化配置土地资源和提高土地供给能力的重要途径，在可以预见的未来对于缓解人与土地的矛盾、集约利用土地将发挥更大的作用[2]。土地整理有多种形式，城乡建设用地增减挂钩属于土地整理范围。

土地整理指在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[3]。

所谓的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，即依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[4]。

2 中国城乡建设用地增减挂钩研究

2.1 “挂钩”政策的发展

2000年国土资源部统计数据结果表明，全国范围内的农村宅基地面积165 000 km2，占城乡建设用地总面积的67.3%。为集约利用土地，国务院2004-10下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件，其中明确指出：“解决中国建设用地的供应问题，出路就是农村土地。”该文件的出台意味着“增减挂钩”由理论到实践的转变。国土资源部于2005-10出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对试点工作的基本要求和政策进行了明确规定。国土资源部于2006年发布了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》的文件，确定了五个省（市）为“增减挂钩”试点区，分别是江苏、湖北、天津、四川、山东。国土资源部在2007-07发布了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，就“增减挂钩”试点工作有关问题进行了进一步规范[5]。国土资源部于2008年中旬发布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，又新纳入了19个省作为增减挂钩试点，标志着中国城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作正式纳入依法管理的轨道。

2.2 按文献发表年限统计分析

中国最早将乡村建设用地转化为城市建设用地的研究是对于城乡结合部的研究，范念母1991年发表《北京市近郊区乡域规划——城乡结合部规划探析》一文之后，陈佑启在1996年发表了《北京城乡交错带土地利用问题与对策研究》，文章结合北京市的事例，分析目前城乡结合部土地利用所存在的问题以及原因。指出要在城乡交错带建立完善一级土地市场，充分利用土地所有权与使用权、地产收益、土地利用之间的自我调节、自我约束机制。优化土地资源的配置，并且要放开管好城乡结合部的二级土地市场，允许土地使用权的合法转让[6]。2000年，沈兵明发表的《村镇土地利用总体规划中建设用地配置的几个问题探讨——以浙江省为例》中首次提出了通过村庄缩合并和土地整理，取得置换用地指标，优化配置建设用地，用于城镇建设[7]。虽然没有明确指出“农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩”，但也为进一步的研究提供了基本思路。这是城乡建设用地增减挂钩在中国的初步发展。

2001年，沈兵明发表的《城镇化过程中农居点迁并整理与建设用地置换研究》，是中国对于乡建设用地增减挂钩研究的一个转折点，文章明确指出将“空心村”进行改造，自然村逐步归并集中等都能调整出许多用地，通过土地整理、取得用地折抵指标[8]。在此之前对于乡建设用地增减挂钩的研究只是简单归纳为“土地整理”，并没有提出具体的措施，而以本文为起点，学者真正提出一些自己的概念和想法，对于乡建设用地增减挂钩的研究如雨后春笋般不断涌出，对于城乡建设用地增减挂钩的方法、指标体系的建立、模式等都进行了研究。

2.3 对“挂钩”模式的研究发展

城乡建设用地增减挂钩有多个环节，目前对于其中两个环节的模式研究较多，分别是资金筹措、农村建设用地整治两个环节。

2．3．1 资金筹措模式研究综述

城乡建设用地增减挂钩需要大量的资金支撑，农村居民拆迁补偿、建设用地整理都需要大量资金，而整理后大部分土地用于农业耕作，资金回笼期长，所以很多地方政府不愿意也没有能力大力开展农村建设用地整理[9]。从王君、程龙、蒋敏等人发表的多篇文献中可以归纳出三种资金筹措模式，分别是政府主导型、市场主导型、农村集体自主型。政府主导型指由政府来组织和管理挂钩政策的运行，政府作为组织策划者，负责项目选址立项、编制规划设计方案、筹措资金、监督工程执行情况，承担项目运行风险[10]。市场主导型模式是指采用市场化运作方式，将民间资金引入建新拆旧工作中，政府充分发挥协调、引导、服务和规范的职能，在市场化运作过程中，政府通过相关法规及政策的制定来对“挂钩”工作进行宏观调控。农村集体自主型，这种模式需要较强的民众参与意识，给予民众充分的自主权，但此模式适用民众参与性强、经济条件较好的村集体。

2．3．2 农村建设用地整治模式研究综述

从骆丽霞、邓艾、蒋敏、邱铃章等人发表的多篇文献中可以看出，农村居民点的整治模式主要有四种：迁村并点、“空心村”改造、农民公寓及“迁村上山”等模式[11-14]。迁村并点是指将零散分布、缺乏规划的小村庄进行整体搬迁，将其归并到某个经济条件较好且交通便利的中心村庄或者附近指定的村庄。由村委会重新统一规划，将周围“满天星”式分布的村庄集中到规划的农村居民点区，以此为中心重新建设新的居住区。“空心村”改造主要是针对“一户多宅”，住宅面积较大，存在大量空闲宅基地，旧住宅分布较多等特点的地区。本着集约利用土地的原则，按照规划要求，将闲置和占而未用的宅基地采取再利用、改造、梳理等措施进行处理，保障农村集体到达“一户一宅”的要求，但不得超过国家或地方的用地标准[13]。农民公寓是指通过统一设计、统一规划、统一标准的原则，建造农村多层住宅楼，将农民转变为市民，将农村转变为社区，使居住方式由宅院式向多层公寓式楼房发展[14]。“迁村上山”是指将山地丘陵区中人均居住面积超标、占用好地的村庄进行整体搬迁，将土质条件良好、地势平坦的宅基地复垦为耕地，将村庄向山麓地带集中。

2.4 对于土地增值收益的分配研究综述

由于经济不断发展，建设用地资源紧张，导致城市不断占用农村土地，因而弄地非农化逐渐被关注。由此而引发了类似失地农民补偿标准、土地增值收益分配等一系列问题。目前，对于土地增值收益的分配有三种观点，分别是“涨价归私”“涨价归公”“私公兼顾”。目前，中国以周天勇、蔡继明、刘正山为主要代表，认为土地增值收益应该“涨价归私”，该观点主张“收之于民，用之于民”[15]。“涨价归公”这一观点最早来源于英国，英国资产阶级经济学家约翰·穆勒和美国经济学家亨利·乔治都主张“涨价归公”的土地增值收益分配方式。周诚将“涨价归公”制、“涨价归私（农）”制以及“开发权转移制”三者进行并列分析，在此基础上提出了“私公兼顾”论，其核心为：公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设[16]。