优化营商环境坚守安全底线<br/>——对强化工程设计安全监管相关工作的思考和建议

优化营商环境坚守安全底线
——对强化工程设计安全监管相关工作的思考和建议

2019-11-29石敢当

中国勘察设计 2019年11期

■ 石敢当

当前，在持续优化营商环境、深化工程建设项目审批制度改革的大背景下，如何学习好、执行好《优化营商环境条例》（国务院令第722号），落实好《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》（国办函〔2019〕92号）的精神和要求，强化工程设计安全监管、推动审批制度改革目标的实现，已成为施工图审查工作亟待解决的重要课题之一。

优化营商环境是党中央、国务院作出的重大部署，是落实新发展理念、实现高质量发展、持续推进改革开放的基础保障和重要支撑。工程建设项目审批制度改革是优化营商环境的重要组成部分，它将直接关系到优化营商环境的效果。要保证工程建设审批制度改革顺利进行，就必须处理好改革与防范工程建设项目安全风险的关系。而处理好这一关系，必须坚持统筹兼顾、守住底线的原则，既不要以保障安全为借口阻挠改革，更不要以牺牲安全为代价换取改革。从当前形势来看，为减少审批环节，压缩审批时间，针对安全“管”的职能在不断弱化，工程安全事故也渐渐地多了起来，已显现事故频发状态。特别是对所谓的“简易低风险”小项目的安全监管一放再放，对此类项目人们重视程度本来就不够，设计、施工也不会找大单位来承担，有的甚至根本就没有正规设计。“放”后安全风险急剧加大的同时，“管”却没了或滞后了，最近在全国范围内发生的多起改造工程事故也说明这一问题的严重程度。因此，要想能够始终坚持原则、把准方向、走稳步子，实现工程建设项目审批制度改革目标和达到持续优化营商环境的目的，就必须以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，始终“不忘初心、牢记使命”，深入学习、明确方向，审视历程、正本清源，检视问题、找准原因，勇于自我革命、立行立改，不断完善相关制度、改进相关措施。

深入学习领会习近平总书记有关指示精神，明确方向、提高认识

通过学习习近平总书记的国家安全观、坚持底线思维的论述、生态文明思想，明确方向，提高认识：

必须从国家安全的高度认识工程设计安全

建设项目的安全直接影响百姓安全感的获得，安全感是幸福感的基础，没有安全感就不可能有幸福感。特别是住房安全，直接关系到老百姓的生命财产安全，住房是老百姓一生最大的财产，如果出现安全问题或者存在安全隐患，就会带来严重的社会稳定问题。

必须从保障高质量发展角度重视工程设计安全

工程设计的安全，是我国工程建设领域高质量发展的基石。没有最基本的安全保障，就不可能有高质量发展。

必须以底线思维方法防范化解工程设计安全风险

全面总结、归纳、分析工程设计文件中所存在的安全问题，找准安全风险关键点和环节，分析其原因、抓住其本质、积极应对、措施有效，建立安全的风险防控体系和保障体系，做到“积极主动、未雨绸缪，见微知著、防微杜渐”。

必须坚持生态环境优先原则

把控绿色建筑设计标准、节能设计标准在工程建设项目中的执行与落地，规避因设计原因影响生态环境安全问题，是保障绿色发展的重要基础环节。

必须坚持改革与防范化解安全风险协调统一的原则

要正确理解、领会《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）的精神实质。实施意见中明确：“在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”；实行联合审图，“将消防、人防、技防等技术审查并入施工图审查，相关部门不再进行技术审查”。从中应该可以看到：“探索取消”并非探索取消安全保障，探索必须是在能够把控防范安全风险的前提下、在确保工程建设项目设计文件安全的基础上进行的。在今后的探索实践中，一定会高度重视工程设计主体责任的落实情况以及相关各方诚信体系的建设情况；理顺主体责任与监管责任的关系，明确执业风险与监管风险的关系；认清潜在的风险隐患，应对来自利益驱动可能带来的挑战；在借鉴国外成熟经验基础上，结合实情，探索建立一套更完备、更高效、更放心的工程设计安全保障体系，做到万无一失。

牢记施工图审查制度设置的初衷，认清安全风险情况

上世纪90年代，我国工程建设质量安全监管制度尚不完善，工程质量安全形势严峻、风险加剧。据不完全统计，全国平均每三天发生一起房屋倒塌事故，其中近50%的事故由设计质量安全问题所致。特别是1999年重庆綦江彩虹桥垮塌事故造成40人死亡、14人受伤。这起事故的主要原因之一是设计存在严重缺陷，由此引发社会对工程质量安全的广泛关注和担忧。当时，中央领导高度重视，要求健全工程质量管理制度，严格把好工程建设项目的质量安全关。

当时，原建设部经过充分的国外、境外、国内调研后，为加强对质量安全的监管，在借鉴发达国家和地区通行做法的基础上，结合中国实际情况，试行了施工图审查制度，通过在部分省市试点取得了良好的效果。在总结试点经验的基础上，我国于2000年正式设立了施工图审查制度。施工图审查制度在我国实施19年来，通过施工图审查，消除了大量存在于工程设计文件中的安全隐患，避免了大量工程安全事故的发生，基本杜绝了因设计原因导致的房屋倒塌事故。与上世纪90年代情况对比表明，施工图审查在保证工程建设项目安全方面发挥了不可替代的作用。

就全国范围来讲，北京市的工程设计质量整体水平相对较高，但从历年北京市各类工程的审查数据来看，情况也不容乐观。仅北京市2018年房屋建筑工程审查数据情况，就可映射出全国范围内工程设计质量的现状：2018年北京市通过施工图审查的新建建筑工程总面积为5438万平方米，查出并纠正违反工程建设标准强制性条文问题1663条，平均0.31条/万平方米；查出并纠正违反工程建设标准一般性条文问题75594条，平均13.91条/万平方米；查出并纠正违反法规问题4123条，平均0.76条/万平方米；查出违反设计深度规定要求问题22911条，平均4.21条/万平方米；审查一次通过率为零。2018年通过施工图审查的内部改造项目总面积为912万平方米，查出并纠正违反工程建设标准强制性条文问题2061条，平均2.27条/万平方米；查出并纠正违反工程建设标准一般性条文问题32848条，平均36条/万平方米；查出并纠正违反法规问题2661条，平均2.92条/万平方米；查出违反设计深度规定问题14843条，平均16.29条/万平方米；审查一次通过率为零。查出的违反强制性条文问题绝大部分都是涉及严重影响安全的问题，查出的违反一般性条文问题和违反设计深度要求问题绝大部分也与安全有关，查出的违反法规问题绝大部分与生态环境安全有关。这些数据表明，工程设计安全风险形势依然严峻，特别是内部改造项目更是堪忧。

在各类工程的施工图审查中，发现的安全风险案例非常多，其中既有普遍存在的大概率问题，也有个别存在的小概率问题。从这些典型案例来看，工程设计安全风险可谓无处不在，其中涉及地基基础安全、主体结构安全、结构抗震安全、结构构件安全、人防防护安全、消防安全、生态环境安全、使用安全等，这些安全风险所引发的事故可能在建设过程中发生，也可能在使用过程中发生，还可能在遭受突发事件或自然灾害时突然爆发。面对风险挑战和改革之需，一定要防范有方、应对有力，既要警惕小概率安全风险，更要防范大概率安全风险；既要有防范工程安全风险的先手，又要有应对改革、实现目标的高招。

找准施工图审查对优化营商环境的影响因素及其形成原因

影响因素

工程建设项目施工图审查跨度周期过长，直接影响了优化营商环境的持续推进和不断提升。施工图审查的跨度周期是指项目施工图设计文件从报审开始到审查通过的连续时间，其中涵盖了报审、受理、初审、设计修改、复审报审、复审、审查文件出具等环节，与住建部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》中的“审查时限”不是一个概念，后者指的是初审时间，不包括设计修改和复审时间。

从施工图审查跨度周期相关环节来看，造成其时间过长的因素是多方面的，其中最主要的因素有：一是报审图纸质量普遍较低；二是设计修改不能一次到位，需多次复审；三是审查范围广、内容多；四是联合审查落实不到位；五是审查方式的数字化难以落地；六是机构建设及其人员素质、能力，有待进一步提升。

因素分析

通过对造成施工图审查跨度周期过长主要因素的分析来看，产生的原因是多方面的，既有深层次的、也有表面上的，既有内因、也有外因，既有主动的、也有被动的。由此可见，造成施工图审查跨度周期过长的原因有很多，综合起来主要有以下几个方面：

设计市场逐步放活、门槛降低，可从事的企业和人员数量增多，设计市场较前些年也在逐步萎缩，市场竞争加剧，短周期、低收费成为最主要的竞争条件，质量变为次要竞争条件；设计地位不断下降、人才大量流失，队伍构成呈现拼得动的年轻人和拼不动的年长者居多、既拼得动又有能力的中青年人居少的状况，年轻人刚一毕业就上手做设计又缺乏指导，设计质量就可想而知了；再者，建设单位只肯花大把的时间、大笔的费用来进行项目策划，聘请国外团队、研讨方案，却仅希望用最短的时间、最少的费用来完成施工图设计；明知深度不足、未经三级校审，也逼着报审，这样审查也快不了、通不过；到了修改阶段，不管是否改好，到点必须报复审，这样复审同样也通过不了，如此反反复复、恶性循环，设计、审图为此耗费了巨大精力，效率却没了。由此可见，严控报审图纸、修改图纸质量，是提高审查效率的关键。

设计市场放活的同时，政府有效监管不仅未能同时到位，就连作为监管唯一抓手的施工图审查也呈现弱化趋势，政府监管对企业资源合理配置的引导作用随之越来越小。另外，一些人对设计师负责制的认识不足，仅看到了权利，未看到风险与责任，也没认识到政府“管”为其消除安全风险、规避执业风险的益处，由此也带来了政府监管力度的不断弱化。从大量的国外调研情况来看，值得深刻反思的是：在诚信体系健全、保险制度完备、从业准入机制完善、执业责任落地的发达国家，政府在安全上“管”的制度实施，一直受到极大的尊重和拥护，究其原因却恰恰是由于其法律制度完备、诚信机制健全且实施落地有效形成的。这些成功经验，值得在实践中加以借鉴。

我国现行的工程建设标准种类多、内容广，条文繁杂，其中绝大部分都是必须要审的内容，特别是实施多审合一的地区，必审的内容就更多了，审查内容繁多影响了审查效率。

在全国范围内，联合审查落实尚未完全到位，影响了审查效率的提升。分析其原因，一是运行机制还未建立；二是相关人才储备不足或培训不到位；三是对审查标准把握不清。实践表明，将消防设计审查、人防专项审查等技术审查并入施工图审查，实施多审合一，仅在提高效率方面就可至少节省原来多头技术审查累计用时的70%。

自数字化审图系统2015年在上海市最早实施以来，全国范围内的大部分地区也都根据实际情况建立了各自的数字化审图系统，并陆续实施。就全国范围内数字化审图系统建设情况来看，能够真正实现数字化审图的为数极少，跟风、走形式的却为数不少。其主要表现在以下几个方面：一是工程设计单位没有真正实现数字化交付。报送审查过程的、审查通过的施工图设计文件上未经加盖带有数字认证的有效电子签章，还仅停留在网上电子传图模式阶段；二是系统留痕不真实。线下先审、线上后走流程现象较为普遍，数字化成为形式，政府部门得到的相关数字信息不真实，有效监管功能及可追溯功能失效；三是系统延展性不足。系统与政府工程建设项目审批系统前后缺少衔接，不能形成互推共享；四是系统拓展性不强。系统对智能化拓展考虑不周，拓展提升空间缺失；五是数字信息不全。系统数字信息的点位设置过少，统计、分析功能单一，为相关决策、智慧城市建设等难以提供相关支撑。这样的数字化审图，不但不能提高效率，有时反而降低了效率。

施工图审查制度实施以来，一些固有问题一直影响着行业的健康发展：一是审查性质屡遭质疑，审查地位几度面临挑战，以致审查的必要性倍受怀疑，发挥的作用被忽视。目前，个别地区取消或变相取消施工图审查的做法已反映出这一问题的严重程度；二是市场化运行呈现无序竞争态势，审查机构生存过分依赖建设单位、设计单位，受利益驱动的影响，审查逐渐流于形式；三是一些地区实行的施工图审查政府购买服务落实困难，政府支付的财政资金不足或不能及时到位，审查机构生计维持出现困难；四是审查属地化造成发展不平衡、不充分现象，审查质量良莠不齐；五是受各方面因素的影响，施工图审查的从业吸引度过低，不能吸引更优秀的人才从事施工图审查工作；六是审查技术人员从业准入、退出机制不健全。从业人员专业培训、职业操守教育不到位。审查标准、尺度掌握存在地区间、机构间、人员间不够统一的现象。一些审查人心里没底又怕担责，有过度审查的现象。一些审查人对问题定性过严，存在与“强条沾边就算”的现象。个别审查人员固执己见、不容沟通，存在“水平不高架子高”、不改就不让通过的现象。更有甚者，一些机构“利益寻租” “吃拿卡要”，影响极其恶劣；七是少数审查机构内部管理不到位，人员力量不足，买证充人数凑资质，以营利为目的，丧失责任的担当。

坚守安全底线，坚持并不断完善图审制度

针对检视到的问题和其形成的原因，为适应持续优化营商环境需要，必须在坚守安全底线的前提下，以大幅提高图审效率为导向，坚持并不断完善图审制度。其主要工作应该从以下几个方面有序展开：

个别地区取消或变相取消施工图审查的做法值得探讨

政府承担着对工程设计安全监管的职责，个别地区取消或变相取消施工图审查的做法给自身带来了极大的安全监管风险，如果上世纪90年代“全国平均每三天发生一起房屋倒塌事故”的现象再次重演，将给人民生命财产造成重大损失，随之将引起社会极大的不稳定，甚至威胁到国家安全。由此，利益驱动的违规设计、无意识的违规设计、三边工程、重市场轻质量等现象，将会层出不穷。仅靠承诺制来保证涵盖了地基基础、主体结构、抗震、人防防护、消防、生态环境、使用等内容的设计安全，令人堪忧。“明者防祸于未萌，智者图患于将来”，只有积极主动地应对问题和挑战，时刻想着改革目标，始终“安而不忘危”，坚定制度自信，针对发现的问题及时整改，并有序推进、落实，才能实现“保安全、提效率”的目标。

明确图审的性质、定位

从立法层面进一步明确图审“管”的性质、进一步明确“守住安全底线”的定位；图审制度是国际上的常规制度，国家对图审“管”的性质、“守底线”的定位，也都是通过法律来明确的。由此，形成以下共识：守住工程设计安全底线必须强化监管，防范化解安全风险必须采取监管前置的方式；根据性质和定位，建议将原“施工图审查”改为“设计安全审查”，简称“图审”；认真总结施工图审查制度实施19年来的经验，看到其作用、认清其不足，不断完善、改进图审制度；从更高层面认清实施图审制度，守住工程设计安全底线的意义、重要性和必要性，坚定对图审制度的信心。

建立健康可持续的运行机制

按“管”的性质，体现政府监管职能，在政府主导下建立健康有序的图审运行机制，取消单纯市场化运作模式，建立以图审机构动态考核为导向的任务分配模式，让图审机构在内部建设、图审质量、责任担当、社会贡献等方面比高低；考核成绩高的，任务占有量上调，考核成绩低的，任务占有量下调，实行动态调整。基于此，持续不断地推动图审工作的健康可持续发展。

实施多审合一

真正将消防设计审查、人防工程专项审查、防雷审查等技术审查并入图审且确保落地实施，实现“一套图纸、一个标准、一家机构、一次审查、一个结果、各方共认、联合监管”的目标。以此为契机，凸显《中华人民共和国消防法》所规定的消防设计审查的行政许可性质，进一步展现图审“管”的作用、证实图审“管”的意义，大幅提升“管”的效率。

精简图审内容

以把控地基基础和主体结构、人防防护、消防、生态环境、使用安全底线为目标，消减审查内容，统一审查标准和尺度，推动以“聚焦安全、保证底线”为目标的国家标准体系的建立和健全。

采取按节点图审方式，对接各节点施工许可审批

对项目的基础、地下、地上的设计，按节点进行审查，出具节点审查通过文件，施工许可部门可根据各节点审查通过的文件，依次颁发土方、基础、地下、地上节点工程的施工许可证，大幅度提前项目开工时间。

实施数字化图审

一是实现工程设计文件的数字化交付，实现有效电子签章认证；二是实现零跑腿、无纸化、网上传、线上审，线上推送图审通过的图纸，线上提交审查文件，线上监督检查；三是实现全留痕、可追溯，以系统留痕作为依据，政府部门实现对工程设计企业和从业人员以及图审机构和从业人员的动态有效监管。采取“先报审、后定机构”的方式，规避线下先审现象。把报审图纸质量作为监管依据，控制报审图纸质量。把复审次数作为监管指标，有效控制复审次数。同时，规范图审机构和从业人员的图审行为，根据留痕情况监管图审质量和效率；四是加强与政府工程建设项目审批系统的对接，实现可推送、可共享；五是实现全数字、全信息，为政府相关决策、智慧城市建设等提供有力支撑；六是实现改革落地“及时性、拓展空间充裕性”的目标，确保改革目标快速实现，系统能够得到持续优化和提升；七是实现争议问题“可商讨、可申诉”的目标。设立系统平台专家库，建立争议判定机制，及时解决争议问题。

坚持不以营利为目的

图审收费按图审成本要素信息综合情况确定，消除利润导向因素，以“满足图审所需高级别技术人员人工成本、机构运行成本开支要求”为收费基本原则；不强制推行图审政府购买服务模式，以解决一些财政困难地区难以支出此笔费用或者不能及时到位的难题，同时也可消除由此而产生的社会公平问题；将图审费用列入工程造价，政府出资项目政府买单、社会投资项目出资人买单，谁受益谁买单，从大量的国外、境外调研情况来看，这也是发达国家和地区的常规作法；把节省下来的有限的财政资金用于更需要资金支持的民生工作以及社会公共事业上，不仅可以保证社会公平，同时也确保了图审收费的及时到位、保障了图审的日常成本开支，为图审人才队伍的稳定奠定了基础条件。

强化图审机构自身建设

图审机构必须站在社会责任担当的高度，以维护、提高图审地位为导向，不断完善内部建设，不断改善内外部环境，打造良好的社会形象，发挥窗口作用，提高社会对图审的认可度、认知度；从当好政府助手的角度出发，以追求服务满意度为导向，不断强化服务意识，提升服务水平、能力，服务好政府、服务好社会、服务好行业；以追求员工收益为导向，不断强化内部管理提升，不断提升从业人员工作认可度、获得感及幸福感，不断增强从业吸引度，吸引更多优秀的人才从事图审工作；以保质量、保进度为导向，不断完善保障体系建设和管理制度建设；以打造优秀团队为导向，建立人才执业培训教育机制，强化执业继续教育，不断提高从业人员的素质、水平和能力。

构建图审从业人员的准入、退出机制

建立个人诚信体系，建立个人诚信记录与从业人员准入、退出联动机制；统一标准、尺度，破解过度审查、随意开“强条”等问题；坚决杜绝“水平不高架子高”现象的发生；坚决将败坏图审形象、有“吃拿卡要”等不良行为的人员清除出图审队伍。

推动全国范围内图审资源共享

打破图审属地化限制，建立地方图审准入、退出机制，以推动资源共享、促进共同进步、保障质量和效率为目标，制定相关办法和鼓励政策，为有能力、有条件的图审机构在全国范围内承接任务提供依据，鼓励图审机构做优、做强、做大，优胜劣汰，消除区域间发展不平衡的影响。

学习、借鉴发达国家和地区的成熟经验和做法

美国、加拿大、欧洲、香港等发达国家和地区一直设有图审制度，政府部门依法对工程设计安全、公共利益保障实施监管。学习、借鉴其在立法、运行机制、图审标准、图审流程，立法执法环境建设、执业责任与政府监管职责界定，企业和个人从业风险防控以及行业组织作用发挥等方面的成熟经验和做法，并结合我国实际情况，形成可复制、可推广的经验，全面改进相关工作，推动我国相关制度的不断进步与发展。