对完善农村土地承包法律制度的认识

2019-11-29陈柯宁

大众投资指南 2019年13期

陈柯宁

（浙江财经大学东方学院，河南南阳 473000）

国家一直非常重视农村经济建设，而农村土地制度就是农村经济社会发展中一项非常重要的基础性制度，直接影响着农村社会的经济关系和经济发展状态。从广义上看，对农村土地关系进行优化协调管理的过程，也是促进农村经济关系不断优化和发展的过程。虽然随着时代的进步，农村经济中的非农经济收入已经赶超农业收入。但是农民始终非常重视土地，认为土地才是最终保障自己生存的基础。目前很多农村家庭的主要劳动力开始想城市流动，这一趋势在长期内不会发生变化，因此更加需要对农村土地承包的相关法律制度进一步健全和完善，以此来稳定农村土地承包管理的流程和规范，促进农村经济社会持续稳定。

一、完善农村土地承包法律制度是乡村振兴发展战略的需要

党的十一届三中全会后，我国在农村实行了家庭联产承包责任制，当时，国家没有在法律层面上对农村土地承包涉及的权益关系给予肯定，只是依据土地管理法的部分条款，制定了土地承包条例，目的是稳定农民在承包期内的土地使用权限；2002年九届全国人大常委会根据人大代表的议案，通过了土地承包法，国家以法律形式对农村土地的承包形式、承包对象、发包方与承包方的责任义务等进行了详细规定。随着农业机械化的普及，设施农业的发展，一家一户的承包经营模式，制约了土地集约规模经营和现代农业的长足发展。在这种形势下，为了推动农民承包土地的流转，确保农民、集体和经营者的权益，全国人大常委会2009年与2018年分两次对土地承包法的有关内容进行了修改，使农村土地承包制度的法律进一步完善。党的十九大提出了乡村振兴战略，对于农村的经济发展和提高农民生活质量，优化农村人居环境指明了发展方向，土地作为农村、农民重要的生产资料，基本权益在法律层面得不到保障，就会挫伤农民群众发展经济的积极性，形成不稳定的社会因素，因此，国家从保障农民群众的根本经济利益出发，对土地承包法律制度做了更进一步的完善，提出了，农村承包土地权益的分设，把农村经济组织的土地所有权、农民群众的承包权、土地经营这的经营权，从法律上予以确认，对土地的所有、承包和经营的合法性，实施了合理处置，为缩小城乡差别，完善城乡二元结构，促进农村的经济发展，注入了新的活力，从一定意义上说，使农民又一次获得了解放，在农村农民通过土地入股成立农业合作社、通过土地流转发展家庭农场、种植大户已经屡见不鲜，盘活了土地的资本的活力，同时，为土地的综合开发创造了空间，有利于节水技术在农业生产中的推广应用，对发展现代农业，拓宽农民就业渠道，也有很好的促进作用，农民承包土地的相关权益，有了法律依据、法律保护。

农村土地承包法律制度的完善将能更好地发挥4个方面的推动作用。一是进一步促进农村生产力的发展。土地承包是一项具有长期性、稳定性要求的制度，其重要的意义是能解决土地集体所有制下对生产过程中的劳动力、劳动力之间的关系、劳动成果的分配的问题。完善农村土地承包法律制度，能有效减少土地管理之间的矛盾，比较准确地体现劳动付出和成果的关系，激发农民的生产积极性。二是进一步促进农村社会的稳定。土地是农民最关注和重视的生产资料。土地也是农民和农业的重要基础和保障。虽然现在城乡差距来缩近，农民纷纷走出去打工，走向城市和乡镇。但是土地始终是农民的根基，农民也最终将回归农村。因此完善农村土地承包法律制度，让土地承包关系符合国家的要求、满足社会经济发展都需要，是促进农村社会稳定的重要原因。三是进一步满足农民对生产生活的愿望。我们党和国家政府始终把人民对美好生活的愿望作为努力的方向。广大农民对土地承包的愿望，也寄托着他们对未来生活的愿望。对农村土地承包法律制度进一步完善，符合广大农民最根本的权益和愿望，代表的是农民希望在国家对农村土地承包的规范化、法律化、制度化管理下，能更加公正、公平地获得土地的承包权和使用权。

二、农村土地承包法的完善解决了诸多困扰发展的问题

一是解放了承包权限，强化了承包权限的功能。由于农村土地承包是以原来人民公社生产大队的生产小队的农业生产合作社的社员为基础，在初期的农村土地承包制定过程中，仍然围绕“三级所有，队为基础”的计划经济体制下，农村经济组织的利益考虑，因为，承包地的面积与农民上缴的“公粮”数成正比，也是村级经济组织收取管理费、公益金和各种附加费的来源，2005年全面取消农业税后，农村集体经济组织的经费实行转移支付，不再从农民手中收取，农村土地的承包必须是经济组织成员的法律规定，显然已经没有任何意义，这种土地承包的身份依附性、区域的封闭性以及承包权的不可交易性，成为阻碍农村土地集约规模经营的瓶颈问题，2018年全国人大对土地承包法完善后，土地承包的所有权、承包权、经营权都具有了物权法所赋予的权益，消除了土地流转发展规模经营的壁垒。

二是给农民吃了真正的“定心丸”。农村土地的一轮承包期是15年，二轮承包期是30年，国家提出下一轮土地承包期是100年。土地承包是农村土地经营制度和形式的统一，在二轮土地承包中，有的村子，由于村级党组织执政能力不高，群众组织涣散，导致二轮土地承包无法开展，以至于按照一轮承包的内容，实行顺延承包，填写了土地承包合同，造成了农村人多地少的现象非常普遍，妨碍了农村社会的稳定，助长了农村土地“私有化”思想的形成，在修路、绿化、土地平整开发等项目中，个别承包户的群众工作非常难做，漫天要价，混淆是非，承包权凌驾于所有权之上，使大多数农民的利益受到损失。这次在土地承包法的完善过程中，对土地承包制度的长期不变，做了规定，指出并非农民承包的地块，永久不变，农民承包的地块，可以入股，可以有偿流转，从不同的方式方法中，获得承包权的经济效益，从而促进农村土地承包的“长治久安”，给农民吃了真正的定心丸，解决了农村实际存在人均土地多少的矛盾问题，加上农民一家一户种植收益小，成本大，耕作不方便的一些实际问题，也促进了土地承包、经营权分置环境氛围和农民的心理需求，扫清了阻挡现代农业发展的思想障碍。

三是创新了农村土地承包经营权益的表现形式。农村土地承包经营权的经济效益起初承包的经济权益通过经营才能获得，没有单纯的承包权益，农村土地承包法经过完善后，承包权与经营权实行有效分置，农村土地的承包权可以作为股份加入农业专业合作社、家庭农场或者相关的农业合作组织，从而推动土地流转，土地承包法的完善创新了承包权益的表现形式。

四是保障了农民依法取得、变更和调处土地承包经营权。国家陆续出台的《农村土地承包法》等法律制度，从法律的层面上对农民取得土地承包的期限、承包需要承担的义务，流转土地承包经营权等各种问题的责任进行了比较详细和明确的规定。这些法律法规能从长期来保障农民的土地经营权不受侵害。在目前农村土地变化比较快，情况比较复杂的条件下，比较完善的土地承包法律制度，在变更、换发土地承包经营权证中也发挥了重要的作用，能避免出现责任、期限等内容不规范不清晰带来的纠纷，让农民的合法权益不会受到侵害。农村土地承包中有了这些法律制度，遇到土地纠纷时就有了维护农民利益的依据，能有效地化解农民的情绪和矛盾，促进农村社会的稳定发展。

从上面可以看到，完善农村土地承包的相关法律法规符合国家对农村经济规范化运行的要求，也能更加有效地保障农民的土地承包经营权利，促进农村社会的稳定和谐发展。

三、完善农村土地承包法律制度需要把握的几点策略

一是完善农村土地承包法律制度要始终严格界定农村集体经济组织成员的资格和组成。要确定农村土地承包等相应的经济权益的重要基础是要严格界定农村集体经济组成各成员的资格和组成。不能混淆村民和集体经济组织成员的概念。目前农村实行的是双层你经营体制，对集体经济成员的定义是，本村出生、户口没有迁出的人员；因婚姻关系迁入本村的人员；依法履行领养手续迁入本村的人员。这些人员都必须是通过合法途径进入村内，并且已经通过了村集体经济组织成员的民主决策过程。目前特别要注意农村存在的一些“空挂户口”的人员。这些人员因为不履行村民义务，所以很多都不应该纳入到集体经济成员范围，对应的这些人员也不具有土地承包的相关资格和权益。

二是完善农村土地承包法律制度要始终依法明确土地发包资格和土地发包的区域。农村土地当下主要是以家庭作为土地承包经营的主体。作为发包方的是两种。如果土地属于村级集体，按村民委员会就是发包方，如果土地属于村民小组，那村民小组就是发包房。在完善农村土地承包法律制度中，一定要掌握好对土地发包资格和范围的界定，这是完善制度和法律的根本性问题。实践中一定要遵循两个主要原则，第一是不要打破原有的村组界定范围，开展跨村组的土地承包，不能因为考虑到村组土地数量的平衡来进行土地承包法律制度的制定。第二是要掌握好对发包方的认定。现在很多村民小组往往组织机构不是很健全规范，因此虽然发包方式村民小组，也往往会使用村委会的名义和公章。但是在法律制度的完善中，就要注意区分这一区别。对属于村民小组的土地，就要明确土地承包权益始终属于村民小组，而不能面向全村进行分配。

三是完善农村土地承包法律制度要始终妥善解决历史遗留问题。在农村土地承包法律制度的制定中，一定要稳妥地解决历史上出现的相关遗留问题，不能新官不理旧账，实行农民无法接受的一刀切政策。比如历史上遗留的专业承包、机动地承包“两田制”承包等都属于过去政策带来的历史遗留问题。因此在现在的农村土地承包法律制度中，应该参照国家政府出台的相关文件原则，在稳定原有的土地承包关系的同时，安装法律规定追加土地应该承担的农业税等附件费用。对一些区域性的农村土地承包的不均衡问题，要进行全面的调整。对部分农民在原来的承包土地上的投入给予认可和合理的补偿。

四是完善农村土地承包法律制度要始终注重依法保护妇女的土地承包权益。在农村长期的重男轻女思想下，农村的出嫁女和离婚丧偶妇女的土地承包群益没有得到保护，由此带来了很多纠纷，影响了农村社会的稳定发展。在完善农村土地承包法律制度中要始终坚持妇女和男子享有同等权利的原则，已经国家政策，对出嫁女等妇女的合法权益予以保护。妇女结婚后到南方居住合户的，应该在解决了迁入地的土地承包权益后，再处理原来居住地的妇女承包地，不能强行回收出嫁女的土地承包权益。