我国自然垄断产业放松管制改革研究

陶为婕

（华中师范大学经济与工商管理学院，湖北 武汉 430000）

一、我国自然垄断产业放松管制改革的可行性分析

（一）自然垄断产业放松管制改革的国际经验

1、对因技术创新而失去自然垄断性质的产业和业务引入竞争

随着技术进步，产业之间的替代性和竞争性加强，一些传统自然垄断产业和业务逐渐失去了其原有的自然垄断性，若仍保持其自然垄断性地位，已经不利于该产业和业务的良好发展，这就要求在该产业和业务中适时、适当地引入竞争以适应现实环境变化以及未来发展需要。

电信业便是其中的典型。传统电信业几乎都由政府国营或在政府严格管制下运行，政府对其进行统一规划、统一建设、统一经营和统一管理。远程通讯技术的发展和进步，减少了电信基础设施的投资规模，使长距离大量通信成本大幅下降，这从技术上、传送成本上减少了电信业的进入壁垒，使得电信业不再具有自然垄断的性质。为适应现实环境变化、促进电信业的发展，很多国家在电信业中全面引入竞争：20世纪70年代末，美国最先开始在电信业的国际和洲际长途电话业务中引入竞争，1996年，美国颁布新电信法，承认了一些企业在法律规定范围内具有能够自由进入电信市场参与竞争的权利，至此美国电信业从垄断性行业转变为竞争性行业。同年，英国废止了英国电讯和大东对国际长途的垄断，将国际电信业务全面引入了竞争机制。1998年开始，欧盟成员国全面放开电信市场，引入竞争机制。电信业竞争机制的全面引入使得各电信企业（特别是传统电信企业）迫切地寻求提高企业市场竞争力的办法，它们不断加强技术创新，提高劳动生产率，努力降低成本，改善原有的服务水平，这极大地促进了电信业的发展和进步。

技术进步并不必然导致传统自然垄断产业整体上自然垄断性质的丧失，它可能只影响和改变传统自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。对这类产业要区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，政府要继续对自然垄断性业务进行严格管制，而对于非自然垄断性业务，则要将其从自然垄断性业务中剥离出来，适时、适当地引入竞争机制，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节，有效促进其发展。以电力行业为例，英国最早进行了电力市场化改革，开创了全球第一个竞争性电力市场。英国规定电力行业发电、输电和供电业务完全分离，实行分业经营，形成了多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局：英国在发电市场和售电市场引入竞争机制，允许和鼓励多家公司展开竞争；输电市场则由全国电网公司独家经营，政府对输变电价格进行严格管制。英国电力市场化改革将电力行业自然垄断性业务和非自然垄断性业务区分开来，对二者实施不同的政策，缩小政府管制的范围，充分发挥竞争机制在非自然垄断性业务中的作用，显著提高了英国电力行业的效率。

2、引入激励性规制

日本著名的规制经济学家植草益认为，所谓激励性规制就是在保持原有规制结构的条件下，激励受规制企业提高内部效率。激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，引导其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。价格上限规制是激励性规制理论的主要应用，它是在一般物价上涨率（RPI）中扣除预先设定的该产业生产力上升率（X），再加上被允许的以价格转嫁为目的的费用上升率（Y），在此范围内允许价格上涨的一种价格水平规制，通常采用RPI-X模型（余东华，2003）。在该模型中，企业生产率实际增量超过规制当局预先设定增量（X）的部分越大，企业的成本就越低，企业可得利润越高，这就迫使企业积极进行技术创新、优化内部管理，提高生产效率。

价格上限规制将规制价格和零售价格指数与生产效率挂钩，有机地将对产业降低成本的激励和对产业调整价格的激励结合。价格上限规制在英国几乎所有的网络产业得到了广泛应用，极大地推动了英国电信、电力等产业放松管制的进程，取得了良好的效果。类似的，美国在价格上限规制的框架内对自然垄断性产业实行以绩效为基础的规制，有效推动了电信产业自由化和部分放松管制的发展。

（二）我国自然垄断产业及放松管制改革的现状

在长期计划经济体制背景下，我国对自然垄断产业的进入、价格等实行了严格的管制。我国自然垄断产业多集中于一些关于国计民生和国有经济主导作用的公用事业，具有政企合一、高度管制和管制体制不合理等特征，这造成了我国自然垄断产业的供需失衡、产业绩效不高、定价过高和消费者福利缺失等问题（郑世林、何维达，2009）。与西方发达国家因规模不经济而在自然垄断产业大规模展开的放松管制改革不同，我国自然垄断产业放松管制改革的初衷来自于计划经济的失效。在此背景下，我国自然垄断产业放松管制改革以提高产业绩效和社会福利为目标，先从政企分开、形成市场意义上的企业开始，通过引入竞争再进行所有制改革的渐进式改革方式，形成了垄断竞争的格局。

自然垄断产业放松管制改革前，我国自然垄断产业基本上是采取垂直一体化的组织结构，即单一厂商垄断整个产业产品或服务的生产、输送和销售的所有环节。而近年来自然垄断产业的放松管制改革从垂直一体化的分解开始，把一些自然垄断产业中的非自然垄断性业务从自然垄断性业务中剥离出来，引入竞争机制，以提高产业绩效和社会福利，具体而言，近年来我国自然垄断产业放松管制改革将自然垄断产业链上产品或服务的生产从长距离输送和市内分销等下游环节独立出来，以市场手段和竞争机制来取代厂商内部或行政手段，营造上游产品或服务的竞争性结构。自20世纪90年代开始，我国逐步向电信、电力、民航等自然垄断产业引入竞争，对其进行了分拆和重组。我国自然垄断产业放松管制改革虽有一定突破，取得了一定的阶段性成果，但在放松管制改革推进过程中仍存在如：企业间有效竞争没有真正形成；自然垄断产业价格和服务质量还难以让国民满意；自然垄断产业进入管制尚不规范；政企合一的现象仍然存在等问题。这就要求我国要进一步推进优化自然垄断产业放松管制改革路径的探索，以有效提高产业绩效和社会福利。

二、对进一步推进我国自然垄断产业放松管制改革的思考

（一）进一步扫除自然垄断产业非垄断性业务引入竞争的障碍，促进企业适度竞争

技术革新导致传统自然垄断产业的一些环节失去了原有的自然垄断基础，对于这些失去自然垄断性质的业务，要将其从自然垄断性业务中剥离出来，适时、适当地引入竞争机制，并要防止仍居于垄断环节的企业将其垄断势力延伸到该产业的其他环节。当代自然垄断产业具有网络特征，且具有强网络经济效益，故为防止经营自然垄断业务的企业利用其网络运营的优势损害竞争性产业经营者的利益，政府应当重点管制网络运营者的不正当竞争行为，为经营自然垄断产业竞争性业务的企业在市场上进行经营活动并充分展开竞争扫除障碍。具体而言，政府可为确保网络的开放使用和接入、促进网络互联、激励企业充分使用网络，而对网络使用价格等实行适当的管制。

但在扫除竞争引入障碍的同时，也不能忽视竞争引入的适时和适当。例如，城市排水系统由污水处理厂和排水管网组成，排水管网具有强网络经济效益，排水管网的建设是完全自然垄断产业，由政府经营。而污水处理业务则是准自然垄断产业，可以由政府或民营企业经营，也可由政府招标经营，提供补贴并适当收取用户的污水处理费用。但政府若完全放开污水处理业务产业，让企业过多进入，其引起的过度竞争将会导致资源的浪费，造成社会福利的损失。

（二）继续推进国有企业分类改革，进一步放松管制

我国自然垄断产业多为国有企业经营或由国有资本控股，故我国自然垄断产业放松管制改革与国有企业分类改革有着密不可分的关系。我国自然垄断产业放松管制改革采取了先引入竞争再进行所有制改革的渐进式改革方式，在引入竞争机制方面已经取得了阶段性成功。在当前大力推进国有企业分类改革的背景下，我国自然垄断产业的放松管制应当与国有企业分类改革紧密结合，进一步解决自然垄断产业中存在的国有企业准确分类和定位的缺失、营利性和公共性的冲突等问题。

国有企业分类改革能够对不同类别的自然垄断产业中的国有企业进行准确定位，对其改革方向、发展方向、企业监管、定责考核分类施策，以优化自然垄断产业资源配置，建立非自然垄断性业务市场良好的竞争秩序，促进企业在市场上的适度竞争，提高企业内部管理效率，优化企业产品和服务质量，加强企业技术创新，提高企业国际竞争力。

（三）逐步、渐进式地推进自然垄断产业激励性管制改革

虽然我国自然垄断产业放松管制改革已有一定成效，但我们应当认识到我国自然垄断产业尚存在一些弊病：我国自然垄断产业多为国有独资或国有控股，政企不分的问题并不少见，政府甚至会在某些自然垄断产业中同时拥有所有者、管理者、监督者三重身份。很多自然垄断企业在做出重大人事、财物、投资、资产重组等决策时，还须由政府主管部门主导。自然垄断产业的垄断地位优势以及我国政府对自然垄断产业经营的过度干预和管理，导致了我国自然垄断企业缺少提高内部效率、增强技术创新、降低生产成本的激励。而在自然垄断产业中引入如价格上限规制等激励性规制，能够有效削弱甚至消除以上弊病：一方面，在自然垄断产业引入激励性规制能直接激励和促进自然垄断企业技术创新和内部优化管理的进程，提高其产品或服务的质量，降低产品或服务的价格，扩大产品或服务的需求和投资，提高经济增长率；另一方面，激励性规制的应用还能通过削减政府机构行政费用有效减轻国民负担，提高社会福利。

但我国自然垄断产业激励性管制改革绝不能忽视现实情况而贸然进行。从制度经济学角度来看，我们应正视旧制度中存在的诸如自然垄断经营企业产权不明晰、管制机构缺乏独立性、监督制度还不够完善等缺陷。如果忽视旧制度的弊端，贸然推进激励性管制改革，那么制度结构中新旧制度安排并存的状态就可能导致制度安排间的相互抵触与冲突，与管制相关者行为规范发生背离，使管制这和企业的机会主义倾向更加严重，进而带来更多的寻租和管制俘获等问题，不利于激励性管制功能的发挥（刘华涛，2014）。故基于管制改革目标以及制度结构所具有的路径依赖问题，我国自然垄断产业放松管制改革须充分考虑到我国现阶段各种因素的影响，逐步、渐进式地推进激励性管制理论研究和实践探索。