城市生活污水处理项目非技术风险评价
2019-11-29龙腾飞
龙腾飞
(美华环境工程(上海)有限公司,上海 200082)
1 城市生活污水项目非技术风险
近几年,中国环保类法律法规的频频出台和变动[1],对城市发展带来了机遇和挑战。《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)于2015年2月出台,目标是到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内,地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%,全国地下水质量极差的比例控制在15%左右,近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。
“水十条”的出台将会大大加速污水处理市场的发展,污水处理新建或提标改建项目也会加速上马。然而,污水处理项目的建设面临着一系列非技术风险的挑战,例如利益相关者的识别、评估和参与机制的建议,以及对非技术风险意识上的缺失等,当然也存在着前所未有的机遇,其表现在利益相关者参与与合作、充分评估项目风险、制定合理的行动计划三者相加得到的可持续的竞争优势。据此,笔者提出社会经济评价的方法,从而明确在项目非技术风险管控中对利益相关者进行识别和管控的方法。
2 社会经济评价的特点
首先需要在传统的环境影响评价等中国法律法规要求的项目评价内容中引入社会经济评价,而不仅仅是要求在环境影响评价的过程中要重视公众参与。社会经济评价是把社会分析和公众参与融入发展项目的设计和实施的一种方法和手段[1]。社会经济评价更多地从人的因素来考虑工程与人以及经济发展之间的互动关系,借助开展项目评价的机会,建立利益相关者参与机制,实现各方对项目的积极参与,使各方的诉求得以交流,其结果用于对项目的设计方案进行优化,从而极大程度上降低项目开发对社区造成的负面影响,获得各利益相关方对项目实施的支持,最大化项目效益的发挥。
城市生活污水处理项目的社会经济评价由于其行业特性,与环境评价紧密相联。对于城市生活污水处理项目而言,除了建设项目的一般影响以外,城市生活污水处理项目还需要设置一定的缓冲区,特别是大型城市生活污水处理厂的建设,在技术上和环境上会计算项目所需要的缓冲区,因此污水处理厂的影响范围需要结合技术手段和对非技术风险的评估来最终确定。需要参考环境评价部门所作的调查研究,环境评价部门会通过进行嗅觉测试等方法确定项目影响范围,社会经济评价则需要在此基础上再进行调查,从社会学的角度提出影响范围,其需要考虑的因素包括以下几点。
(1)基于技术上确定的红线范围进行征地拆迁后,对剩余的未搬迁村组的社会经济情况造成的影响。
(2)基于访谈,识别剩余未搬迁村组对未来项目开发带来的潜在印象,并就此和当地政府和项目办进行商讨,明确是否需要对项目的红线范围进行修正。
(3)基于现场踏勘,评估技术方法计算的红线范围是否会在社会经济方面带来风险,例如若是红线划定区域的搬迁会对临近商铺造成影响,引发社会矛盾,则在社会经济评估过程中需要识别,并制定预防措施。
(4)通过环境和社会两个评价单位的协作,连同各利益相关方,一起确定污水处理厂的影响范围,从而在理论的基础上结合实际情况,避免不必要的社会经济因素引发的矛盾,对项目实施造成影响。基于此,城市生活污水处理项目社会经济评价过程可以为:社会经济调查(访谈、座谈、问卷调查)→识别负面影响(评估负面影响的程度)→鉴别社会风险(构筑公众参与机制)→提出措施和建议。
值得强调的是,上述流程强调了社会经济评价的过程实际上是利益相关者参与机制的建立过程,也是参与的过程,在这个过程中,除了识别项目的影响因素并作出评价以外,评价过程的利益相关者参与更是让项目获得各方支持的机会,项目实施机构应该借助社会经济评价所建议起来的参与机制,让各方充分了解项目的正面效益和对负面影响的管理办法,从而获得各方的支持,这才是社会经济评价的真正价值所在。
3 社会经济评价中利益相关者交互式参与模式
3.1 主要利益相关者的鉴别
利益相关者是指与投资项目有直接或间接利害关系,并对项目的成功与否有直接或间接影响的有关各方,一般包括项目的受益人、受影响人、为项目提供资金的机构、有关的项目执行机构(包括计划、设计、咨询、管理机构等)[2]。利益相关者主要体现在其对项目的感兴趣程度和对项目造成的影响力,可分为以下四类。
(1)对项目感兴趣程度高,且影响力大(例如具有决策权):需要对这组利益相关者进行充分的参与,让其参与到项目的决策过程,依靠他们对项目的设计和目标设置进行明确和优化,为项目的成功奠定基础。
(2)对项目感兴趣程度高,但影响力较小:对这组利益相关者要保持项目信息对其畅通无阻,让其能够获得想要获得的项目信息。
(3)对项目感兴趣程度低,但影响力大:对这组利益相关者需要保持其对项目的参与,例如通过邀请或访谈让其参与到项目的全过程中。
(4)对项目感兴趣程度低,且影响力小:对这组利益相关者需要保持关注。
3.2 建立交互式利益相关者参与机制
对利益相关者进行识别后,更重要的是建立利益相关者的交互式参与机制,根据上文分析,对不同的利益相关者让其在不同程度上对项目进行参与。但是参与机制的设置也需要注意,避免机制设置的不完善。很多时候,社会经济评价的工作者建立机制后成为协调者,但是有时又需要考虑外界力量对参与机制的干预,同事又要控制外部干预,因为没有外部的干预,有些需要大量资金和新技术的项目又无法开展或依靠当地人开展的难度很大。假若外来者不能恰当地或成功地帮助弱势群体参与,那么项目很容易由少数“精英”所控制。
利益相关者的交互式参与就是为了避免这些问题的产生而提出的一种公众参与模式。这是一种平等的参与机制,以建立平台的模式让各方都能参与并表达诉求,从而首先在一定程度上先满足顺畅的沟通。交互式参与提倡在公众参与平台上的平等对话,借助信息的自由流动来完成沟通:多向互动、信息传递、信息交流、信息反馈、信息管理等。这个平台为决策者提供了必要的信息,而且也使得项目的设计过程更加公开透明,从而获得良好的参与成果。
3.3 项目评价:效益VS影响
社会经济评价的最终目的是评价项目存在的效益,识别项目存在的影响,并针对影响制定方案,从而减缓影响,扩大效益。对于城市生活污水项目而言,需要对项目的社会经济影响进行量化评价,模拟项目社会经济影响给项目开发带来的经济风险和后果,使污水处理项目的设计、建设和运营管理符合项目所在地区的发展目标[3,4]、当地具体情况和目标人口的具体发展需要,提高项目实施的效果,使项目能为当地社会发展做出贡献,促进社会经济与环境的协调发展。项目还需要在评价过程通过模型来计算污水处理项目的一次性投入和长期运行成本,从而平衡各种投入,做出合理投资方面的建议。
3.4 措施和建议
一般地,可以按照下面给出的例子展示的主要风险进行考量,当然这些风险和建议都需要一一对应,在具体项目实施中需要进行细化处理,从而提高可操作性。
(1)项目设计未经过优化。对项目设计单位进行访谈,讨论对项目设计进行优化的措施,从而减缓项目施工和项目运营所造成的负面影响,例如通过项目场地布置的优化,减少征地拆迁的影响,减少周围社区的健康风险。
(2)征地拆迁导致的贫困。对移民的补偿款的用途进行调查,了解补偿之后他们的打算,从而初步判断补偿款对移民恢复生产生活所起到的作用。
(3)安置补偿对未来生产生活造成的风险。对拟选的移民安置方案进行调查,对安置方案进行合理的评价,以确定移民安置方案是否有利于移民安置和生产生活恢复。
4 结语
在城市生活污水处理项目的社会经济评价过程中,要着重去识别项目施工、建设和运营过程中即将产生负面的社会经济影响,对其进行分析,并反馈给项目决策者进行深入研究,尽量在项目前期设计过程中就能够规避这些可预见的影响,从而管控风险,保障项目实施的既定目标,这才是评价的最终目的。