高校志愿组织参与政府购买服务的实现机制探讨

陈卯

随着政府职能的不断转移，志愿服务组织也由原先的传统身份，走入了适应市场变化的角色转变中来。目前社会上虽还将高校志愿服务组织纳入团系统管理，并与社会服务组织同时存在，但是从团中央的服务青年角度出发，已经开始有所推动参与政府购买的趋势进行。

以温州地方高校为代表的志愿组织积极参与政府购买。在推广环保理念、社会孤寡老人和孤儿的扶助、关爱留守儿童、助残帮教、环境污染调研、社会工作服务等项目中积极发挥作用。该课题的研究，对政府与高校购买的志愿服务建设研究有着积极的现实意义。

一、政府购买高校志愿服务的产生

从2013年开始，国务院总理李克强就主持召开国务院常务会议，研究政府向社会力量购买公共服务的问题。并在当年国务院办公厅也出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，十八届三中全会《决定》也提出推广政府购买服务，凡是事务性管理服务，原则上都要引入竞争的方式，通过合同、委托等方式进行社会购买，涉及失能老人养老服务、艾滋病防治等项目近30个。2015年财政部、民政部、国家工商总局三部门也正式实行了《政府购买服务管理办法（暂行）》。

作为高校志愿服务组织，积极参与政府购买。政府向社会力量购买服务，高校志愿组织在市场机制的作用下，根据相关的合同或协议，转移一部分公共服务的事项，并履行承接服务事项的职责。政府向高校志愿服务组织购买服务是一种现代国家行政管理模式的创新，在转变政府职能方面也是挑战，更是建设服务型政府的一种必然。

同时，政府购买服务是对我国传统管理模式的一场变革，要让政府在购买服务方面体现真正的价值，需要加强监督和管理。对于购买的过程，尽量安排通过政府门户网站、政府采购网站等官方平台进行公开发布，确保有实力的高校志愿组织平等参与竞争。推进购买高校服务资金使用的效益，组建由购买主体、服务对象和第三方组成的综合性评价机制，对购买服务项目的数量、质量等进行考核，会同监察、审计等部门，加强对政府购买全过程的监督指导。

二、高校志愿服务参与温州市政府购買的情况

（一）购买高校志愿服务的现状

当前，从国外的文献到国内的文献，如果单单从政府购买高校志愿者服务的角度来说，资料不是很丰富。但在各种相关的志愿者服务购买中都有所提及。

2013年1月16日，国家民政部和浙江省人民政府签订共建温州民政综合改革实验区协议，把社会组织培育作为重要内容，其中就涉及政府职能向社会组织转移工作。然而，这项工作全国都没有一个完整的规范，温州市政府勇当探索者，力争走出一条“温州模式”的职能转移之路。所以相对省内其他高校而言，温州地区的高校参与志愿服务项目有更多的参考价值。2014年10月，《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》出台，第一批《温州市政府职能向社会组织转移目录》及《温州市市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录》印发。随着社会需求变化，每年不断进行更新目录，截止目前，已确定一级目录（2项）、二级目录（46项）、三级目录（240项）。

目前，我国的高校志愿服务统一纳入政府行政管理。国内学者普遍认为我国高校志愿者组织参与公共服务供给受制于政府。更多资料从研究非政府组织以及共青团的角度出发，而针对性高校志愿服务组织的研究不足，很少具体到深层问题的分析。

第一，在政策和制度法规制定方面。高校志愿组织需要接受双重管理，高校志愿组织要成为购买对象，不仅要根据《社会团体登记管理条例》在民政部门注册登记，还必须挂靠高校主管部门并接受其管理。这种双重管理体制容易导致独立性受损，公共服务决策缺乏灵活性。

第二，在政府的职能转变和机制健全方面。高校志愿服务组织如没有高校主管部门的承认，则无法向工商部门注册，也就不能享有税收优惠待遇。目前高校志愿组织在名义上归属高校团委直管，但要参与政府的购买，高校志愿组织还是不能作为法人申请，迫不得已成立民非组织的形式才能申请，增加了管理的难度。加上志愿组织人员的流动性快、专业性不足等问题，在一定程度上不是很受政府部门喜欢。

第三，在经费统筹和评价监督方面。群团组织提供的志愿服务存在失灵问题，资金主要依赖政府提供。税法对参与公共服务供给的高校志愿组织也存在区别对待，如果官方背景的志愿组织有领导的重视，相比就更能够获得资金支持，而纯粹的民间组织则资金筹措困难。而政府在追求利益最大的时候，更多的也是看结果，忽视了过程的重要性。

近年来，北京、上海、山东等地跟志愿服务相关的团组织在参与政府购买服务方面做了有益探索，取得不少成效。但是，在实践中也暴露出志愿服务组织在参与政府购买中，存在承接购买服务能力不够、组织发育水平不高、缺乏政策法规的支持等问题。温州市政府对于高校志愿服务组织的购买问题，文章将进行对照，不断丰富和完善研究的内容，积极推动新型服务体系的构建。

（二）存在问题的成因

（1）政府购买认识不足，社会认知度不高

政府购买服务很容易被人理解成“政府购买别人对自己的服务”、“政府出钱请人做事”等情况，如果把这个与“服务型政府”放在一起，难免让人误解政府做事的真正价值。而更加科学规范的说法，纳入政府基本公共服务财政支出更为合理。政府购买高校志愿服务作为一个新的研究课题，也是一种新的实践探索，作为一个新事物，存在缺乏实际经验、参与程度不高、认识不够、体制机制不够完善等问题，自然也会让社会的认知度不高。但政府购买服务应该是国内当前乃至今后一段时期的基本趋势。

（2）实际操作追求效益，制度机制不尽完善

政府在购买服务方面，追求实现服务的最大价值。在实际的应用过程中，高校志愿服务组织在众多的社会组织中赢得政府的购买，一要具备购买服务的意愿，积极参与申报;二要有相应的资质，经过民政部相关部门备案注册;三要有足够的经验，对于社会的公共服务能承担责任，做到服务的专业性。按照目前的情况来分析，温州市人民政府在制定制度方面，还需要按照实际情况，将职能转移的项目规范，让更多的有能力有实力的高校志愿服务组织引导参与其中。

（3）采购领域相对局限，高校组织参与面窄

目前，温州市人民政府购买的领域涉及公共卫生服务、公共就业服务、行业性服务、

公共文化服务、养老服务、社会事务管理与服务，也在积极探索环境维护、公共设施维护等其他领域的政府购买服务工作。但是对于高校志愿服务组织而言，人员组成依靠在校学生为主，平日的上课时间比较忙，专业不同，上课的时间也有所不同。如果仅仅局限在周末开展公共服务，则不一定能充分体现服务最终的很好效果。

（4）高校组织专业化弱，承接能力不够强

温州市人民政府对服务供应方也做了具体的要求，第一要独立承担民事责任的能力;

第二要有购买公共服务必需的设备和专业技能能力，如是行业管理部门要求专业资质认可，还应具备相应的资质要求;第三是行业协会（商会）和慈善组织要想参与政府购买，还得具备3A以上的社会组织评估等级且年度考核必须合格，如没有实施等级评估的组织必须近两年的年检为合格;第四要有健全的财务会计制度和依法纳税、社会保障资金的良好记录;第五在参加政府购买前的三年内没有过重大违法行为，等等。高校志愿组织要参与政府的购买，在满足以上要求的情况下，选择政府采购项目也是对学生专业队伍的考验。作为在校大学生，由于特殊的角色身份，最可靠的做法，是依赖学校和教师的指导，而这样的情况，承接服务能力就受到了很大的限制。

（5）结果导向绩效化重，组织间发展不平衡

目前的政府评估标准，主要包括服务供应方的资质能力、服务质量的标准设计、服务的计量标准、服务的评价标准等，有参与购买的相关部门根据行业特点进行设置，以绩效评估为原则。在评估方式上，采用内外部评估机制相结合的方式，内部的评估为每年年终由相关政府部门按照合同要求实施;外部评估则引入中介机构或服务对象对购买服务事项实施评估，同时接受财政等部门的监督检查。温州市人民政府目前的评估方式，相对比较规范化，但高校志愿服务组织在工作上，跟其他社会组织进行同台竞争的最大的不同，就是在專职性的差别。社会组织一周五天或七天可以投入公共服务，而高校志愿组织的时间可能最多就在周末两天，这还不能出现有考试或活动的情况下。

三、完善高校志愿服务组织参与政府购买的对策

（一）提高认识，转变观念，增强宣传力度

要将满足人民群众日益增长的公共服务需要作为温州市政府职能改革的重点，落实政府公共服务的责任，切实加强组织领导。相关的职能部门要在上级政府确定的基本方向和框架下制定配套的文件，做好各项制度、政策的配套和衔接，对目前已经在运行的高校志愿服务组织购买公共服务进行分析，针对存在的问题，要及时进行处理。采用学干相结合的办法，不断学习，不断研究，在学习中总结，在总结中成长。查找问题不遮掩，巩固良好的效果，逐步将政府购买高校志愿服务工作制度化、规范化和科学化。

同时，要找准政府购买高校志愿服务的亮点和特色，紧扣温州市政府职能转移的实践，开拓创新的领域，及时总结办法，加强对高校志愿服务组织的推广和宣传，为推进政府购买服务工作营造良好的舆论氛围。

（二）加强自身建设，健全政府购买法规制定

开展政府购买高校志愿服务工作，从目前的情况来看，效果还没特别理想。高校志愿服务涉及的领域有限，而目前要做到先易后难，突出重点，稳步推进。同时，温州市政府要加强学习，大力推进依法行政，做到有法可依，自觉接受各级人大和人民群众的监督，认真听取各方意见，将政府购买服务的工作决策进行完善，提高购买决策的科学化、民主化、法制化。健全政府采购的法律法规，依法行政，建设法制性的政府。

（三）扩大采购的社会效应，提升高校组织积极性

政府要加强对购买高校志愿服务的统筹规划，提高政府采购决策的威信力，将优秀的高校志愿服务组织进行推广，推动高校志愿服务组织与社会上的服务组织的交流，深化进一步的合作和交融互动。目前温州的高校原本就不多，如果在政府能够助力推动，可以让组织间的积极性增强。同时，可以增加高校志愿服务组织队员的责任感，让一个人在有限的人生中，会有不同的收获，不断激发工作激情，确保政府购买的高校志愿服务工作顺利开展。

（四）加强高校志愿组织建设，增强承接服务项目的能力

高校志愿服务作为现代文明进步的重要标志之一，以开展志愿服务为宗旨，弘扬志愿精神、奉献国家社会为宗旨。随着时代的发展，一个组织的建设，也需要一定的资金用于开展活动，像以前仅靠自身是体力也不能彻底解决有些问题。发展高校志愿服务组织，并参与政府的购买，是创新社会治理、激发社会活力的重要途径之一。目前，据统计，正式登记和在社区内部成立的志愿服务组织已达到18万多个，凝聚了超过6600万名的志愿者。这些志愿组织更是汇集了社会的资源，对于扩大社会参与、维护社会稳定、促进社会和谐发挥了积极的作用。要积极参与政府的购买，承接相关的服务项目。

党的十八大以来，党中央明确提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代的社会组织体系。志愿服务组织作为社会组织的重要一部分，既要遵循社会组织发展的一般规律和共同的特点，按照改革要求，理顺体制机制，完善治理结构，提升服务效能，彰显志愿服务组织的社会参与和发展公益服务的功能;同时，也要充分认识自身志愿服务的宗旨、无偿奉献社会的特殊身份。

（五）强化项目评估和监督，扶持高校志愿服务组织的发展

对于温州市政府购买的高校志愿服务，要做到及时披露、公开有关服务的信息，包括选择的标准和结果，考评标准和结果等信息，有利于加强社会对政府购买的监督。任何单位和个人都可以对活动中的违法行为进行举报，以便有关部门进行及时处理。同时，严格规范政府购买中的资金管理，确保专款专用，不得截留、挪用等行为的发生;承接主体要向社会公开收支情况，接受社会、财政、审计等部门的监督。

基金项目：文章为浙江省教育厅科研项目的研究成果，项目编号：Y201737415。