党内法规效力研究

宋润润

[摘    要] 党内法规效力理论是党内法规理论体系的基础核心，完善的党内法规效力制度对于提升党内法规执行力，实现党内法规的目标与价值具有十分重要的作用。党内法规效力作为党内法规所内含的、并能为组织成员所认同或遵守其规范的一种能力，其内容具体体现为约束力、执行力和指引力，这三者在党内法规的实现方面发挥着不同的作用，缺一不可。

[关键词] 中国共产党;党内法规;党内法规效力;约束力;执行力;指引力

[中图分类号] D2  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2019）11-0049-09

“党内法规治党属于政治文明范畴，内含着鲜明的立场、严密的逻辑、科学的方法、复杂的机理，需要探‘理立‘论，形成正确的党内法规理论引导党内法规建设活动”[1]。党内法规效力是党内法规体系当中的一个基础性问题。近些年来有关党内法规的研究成果层出不穷，然而在这众多成果中对党内法规的效力问题却鲜有涉及，这与党内法规效力问题的重要性是极不相称的，党内法规效力理论的研究对于党内法规理论体系的完善具有重要意义。

一、党内法规效力的内涵界定

党内法规是中国共产党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，是管党治党的重要依据，是各级党组织和全体党员行为活动的基本准则，是中国特色社会主义法治体系的重要組成部分。党内法规与国家法律一样，都属于社会规范体系的范畴，具有类似于国家法律的特性。有学者认为党内法规是法的一种表现形式，属于广义上的法，对于党内法规效力的理解，可以比照国家法律进行思考。效力指由行为产生的有效结果或使某种行为发生效果之力，作为法理和法律实践中的专业术语，法律效力一词有以下三层涵义：其一，指法律规范的适用范围，这与效力一词的基本语义不相一致，属于误用。其二，指法律后果，如民事立法和民法学所称合同、婚姻等的效力即是。其三，指法律上的约束力，即法律规范因其存在而具有的要求人们的行为应当遵循和符合法律规范的能力。党内法规效力是指党内法规所内含的，并能为组织成员所认同或遵守其规范的一种能力，这种能力的获得可能是被动的外在的约束、执行，也体现为主动的内在的追随和服从。效力是附带于规范本身的，没有一种规范完全没有效力，只是不同的规范效力大小不同，如果说党内法规规范本身的价值在于落实执行，那么党内法规效力就是保障其内容得到实现的前提基础，党内法规本身所体现的理想价值、目标只有转化为党员的实际行动才算达到目的，才能说明党内法规的效力得到了发挥。

对于党内法规效力的理解需要把握两个关键点。一是党内法规效力是党内法规本身所内含的一种能力。党内法规自制定公布之日起就开始对党员或者党组织的行为活动产生约束力，党员的行为和党组织的活动要严格依照党内法规的要求进行，除非某一党内法规被废除或者被新的党内法规代替，否则一直具有效力。且党内法规本身就具有得到党组织成员遵守的功能，表现在党内法规不仅仅对党员和党组织的行为或者活动提出要求，还针对其违背此规定或者没有按照党内法规要求的行为规定了具体的惩罚措施，也就是类似权利义务责任的模式，这种模式之下的党内法规就不只是一个原则性、口号性文件，而是具有一定约束力的规范。这种情况下，党内法规与道德等其他社会规范的差别就明显体现出来。党内法规强有力的约束力很大的原因在于其能够被现实有效地执行，其执行力也是党内法规的效力内容之一，类似于国家法律效力的特征，但又不同于国家法律当中的强制力。二是党内法规的效力是得到党组织成员认同的，体现的是全党统一意志。一方面，中国共产党本身就是一个具有共同理想信念、共同奋斗目标的群体，加入党组织的成员本身就是要认同党组织的价值理念。党内法规本身就是党组织价值理念的体现，也是为了实现党的目标而制定的，所以能够并且必须得到组织成员的积极遵循。另一方面，党内法规属于党组织的内部规范，是通过民主集中程序制定的，党内法规具体内容的制定本身就有广大党员参与其中，代表着广大党员的意志和要求，代表着全党的共同价值，大家为了共同的理想目标也愿意积极主动地为之行动，所以党内法规的效力是党组织成员认同与接受的，也是党组织成员愿意积极主动遵守的规范[2]。

二、党内法规的约束力

党内法规的约束力指的是党内法规的内容约束党组织及党员，具有使其遵守和服从党内法规的一种效力，这是党内法规效力的最直接体现。党内法规的约束力不同于国家法律的约束力，国家法律针对的是社会公民，在全国范围内具有普遍的约束力，约束的内容涉及国家和社会秩序的各个方面，当然也涵盖党员和党的组织;而党内法规的约束力主要针对党员和党组织行为、活动，约束的内容也主要涉及党务关系（即党组织之间、党员与党组织之间、党员之间的涉及党组织工作、活动和党员行为的关系）。

党内法规约束力存在具有正当性和必要性。面对社会现实的复杂多变，仅依靠法律维护社会各个方面的秩序不符合现实。且对于法律而言，稳定性和可预见性是其重要的特征和追求，这种自身的局限难以适应现实社会的需要，所以在现代社会规范体系当中除了国家法律，还有社团章程、村规民约等其他规范形式，每种规范都有其存在的价值和意义，但其他规范的约束力必须限定在宪法法律规定的范围内，这是由国家法律本身的权威地位决定的。党内法规就是在宪法法律范围内，根据宪法法律的授权，对党组织进行自我管理的过程产生的，具有合法性基础。党内法规拥有效力源于组织成员的承诺授权，从入党程序上来看，党员的入党行为是自愿申请加组织考核。任何一个人成为党员都需要在充分了解党的纲领和党的章程、认同党的宗旨目标、愿意接受党的领导、了解学习党员权利义务等基础上自愿申请并经过党组织的严格考核。《党章》第6条规定，预备党员成为正式党员必须面向党旗进行宣誓，“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律，保守党的秘密，对党忠诚，积极工作，为共产主义奋斗终身，随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党。”在党员与党组织关系建立的过程中双方行为是自愿的，换言之党员这一身份本身就代表着认同与接受党组织的约束[3]。另外，对于一个组织来说，也离不开秩序的维护，中国共产党作为一个政治组织，其本身的存续和发展也需要一个稳定的秩序，而这一切离不开规范的制约，维护党组织的正常有序运转是党内法规存在的重要目的，党内法规是党组织进行自我管理的制度依据，党内法规的规范化制度化也是党组织在全面依法治国、全面从严治党背景下作出的理性选择，离开了约束力的党内法规很难达到其目标。

（一）体现在主体上的约束力

党内法规效力及于两类主体：党员和党的组织。第一，对党员的约束力。党组织就是由党员组成的团体，党员群体是由有着共同理想信念、认同支持党的纲领理念的人们自愿结合形成的。党内法规的约束力对于党员而言是义务的一种体现，涉及思想、作风、工作等各个方面，党组织希望党员成为社会各个群体的先进性代表，展示党组织的良好形象，于是对党员的工作、生活、学习、思想等都提出了相应的要求，这也是党员入党后在享受党员权利的同时必须履行的党员义务。第二，对于党的组织的约束。党的组织分为中央组织、地方组织和基层组织三种类型，不同类型的党组织肩负着不同的任务和职责，其运行接受党内法规的规范和约束，构成了一个完整的组织体系。对于党组织的约束力，体现在党的各级组织的组织原则和职责划分，工作规则等组织的产生、运转、监督方面，也体现为对党组织具体建设方面的要求，如党员的教育培训、人才培养、机要交通工作等。另外，党内法规在主体约束方面还有“溢出效力”。如2013年印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第2条规定，本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。实际上，如果规范对象涉及党组织和党员以外的人员，应该以国家法律的形式出现，党政联合发文虽然方便有效，但其效力还有待讨论[4]。

（二）体现在事项上的约束力

任何社会规范都有自己本身存在的价值和意义，有其想要达到的目标，针对此目标，会制定不同的规范内容，因此，每一种规范都有规定的调整范围，对超出此范围之外的事项的约束不仅会面临合法性质疑，也没有必要。面对复杂多变的社会现实，即便是法律也只对其调整的事项产生效力，而并不负责调整社会生活中的所有事项，有些事项由道德规范、宗教规范来调整，有的事项则由社团规章、村规民约来调整。党内法规亦是如此，其约束力的范围也是特定的，不是无限的，只对其调整的事项产生效力。党内法规属于党内规范，只能够对涉及党的事务进行规范，党内法规的规范对象是党组织的工作、活动和党员行为，主要调整党组织之间、党员与党组织之间、党员之间的党内关系，界定党内法规调整范围的标准就看该事项属不属于党务关系的范畴。按照党内法规的调整对象对党内法规内容进行分类，分为党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作風建设方面法规等。

三、党内法规的执行力

党内法规制度作为一种行为规范准则，需要转化为现实的力量才能够发挥其应有的价值。党内法规的执行力是指党内法规一经公布就具有使其内容得到贯彻落实的效力。如果说党内法规的约束力还停留在规范的应然阶段的话，那么党内法规的执行力就是党内法规从应然阶段到实然阶段的关键力量，党内法规自公布生效之日起到失效之前，其执行力都会一直存在。党内法规的约束力是刚性的，这种刚性很大一部分是由执行力带来的。一方面表现为自行执行，党员对于党内法规内容主动积极地服从遵守，主动学习，追求进步。另一方面是对于违背党内法规的惩罚，强制义务主体履行所担负义务的效力，这都是党内法规执行力的体现，也可以称之为强制执行。不同于国家法律通过刑罚、罚款等限制人身自由和财产惩罚的强制执行，只能说党内法规的执行力有一定的强制性。

党内法规为什么具有执行力？或者说党内法规执行力的存在有何意义？这便牵涉到执行力存在的依据问题。党内法规的执行力是基于党组织自身的需求产生的。如果党内法规的内容没有得到实现，也就是说党的意志没有得到完全的实现，尤其是党员作出与党内法规意思相反的行动时，某种程度上对于党组织的权威性也有一定的影响，这不但本身与党的宗旨目标背道而驰，也会影响整个社会对党的印象和期待。所以说党内法规目标价值的实现需要党内法规本身具有相应的执行力而加以保障。不可否认，随着社会的不断变迁，党建工作也面临着新的问题、新的挑战，出现的问题更加多样复杂。在价值多元化的社会现实下，少数党员在复杂的利益选择面前难免做出不符合党要求的行为。另外，中国共产党作为执政党，不能仅仅关注自身管理与建设，还肩负着引领国家举什么旗、走什么路，服务整个社会和群众的公益追求与崇高使命。党内法规虽然属于党内治理的范畴，但是党的一举一动也在影响着国家社会的发展，党内法规不仅仅寄托着党对自身先进性建设的期待，党内法规内容的实现对于社会发展也能起到引导示范作用。面对这样的新形势，党内法规自身既要有督促党员和党组织自觉主动地按照其要求行动的功能，也要在党员和党组织违背其规定时拥有相应的强制性力量，这便是执行力的基本要义。

（一）有限性

有限性是执行力的重要特征，它为切实维护党内成员的合法权益提供了强有力的保障。党内法规执行力的有限性是由党内法规的内容决定的，党内法规需要遵循国家法律，其运行要符合宪法法律的规定，在规制对象和调整范围上如此，在执行手段、执行方式的选择上也是如此。如党内法规的处分主要体现在《中国共产党纪律处分条例》第7条：对党员的纪律处分种类：1.警告;2.严重警告;3.撤销党内职务;4.留党察看;5.开除党籍。最严重的是开除党籍处分，强制这个人离开党组织，并不涉及党员作为一个社会公民本身应有的权利，不能对这个人有其他财产或者人身方面的处罚，这属于法律保留范围。特别是党员身份本身和社会公民身份的重合，其作为一个社会公民所拥有的基本权利不会因为加入一个社团而被无限地限制，除非得到授权。这也是由党组织自身的政党团体性质所决定的。

（二）灵活性

执行力的灵活性与党内法规内容相关。党内法规很多内容具有政治性、宣传性、原则性特征，不同于国家法律具体可操作，所以对于党内法规的执行而言，更多需要的是党员积极主动的配合、服从，更多依靠的是党员的主动执行。特别是党内法规的内容涉及党员的思想、作风等领域，本身就没有固定的执行方式，如要求党员坚定理想信仰、忠诚于党等思想领域的要求，只是给了一个执行的原则、标准，至于党员具体如何去践行，方式各不相同。

（三）强制性

党内法规执行力的强制性不同于国家法律的强制力。“强制”本身的意思是指以某种力量来使人或物执行或被执行某项行动、操作，通常这种行为是执行或被执行的人或物不情愿的。国家法律可以通过监狱、警察等暴力对法律实施过程当中的阻力施以压迫，使别人服从自己的意志。而党内法规基于自身的性质和定位，只能说有相应的强制性，而没有强制力。一方面，党组织自身的性质定位决定了党内法规不适合适用过多的强制力量。党内法规当中很多规定要求并没有相应的执行程序，加之不少内容是对党员的道德修养、生活作风的规范，多数情况下无法具体执行，更多需要党员自己的政治觉悟，强调自愿积极主动的服从。另一方面，党内法规的内容是严于国家法律的，这是中国共产党对于自身先进性的追求，在党内法规的要求上体现的是重在奉献、义务而不是获取权利，为了引导党员追求崇高的理想、高尚的人格、纯洁的党性，一定的强制性是必需的。

四、党内法规的指引力

“指引”一词即指点与引导。指引力，即通过一定的指点与引导而产生，并能促使事物按一定的方向与方式来实现变化发展的力量，英文中guidance一词，即直接具有指引力的含义[5]。拥有指引力的主体应该具有一定影响力，且能够对其他人或事产生作用，对于党内法规来说也是如此。党内法规的指引力指的是党内法规通过其内容指点与引导而产生的，并能促使其约束对象按照党要求的方向与方式行动的一种效力。首先要通过其内容体现出来。党内法规本质上属于党内规范，其存在的价值和意义就在于约束党员和党组织的行为、活动，党内法规通过赋予党员权利义务责任，赋予各级党组织职责职权，使得党员和党组织行为活动按照党内法规既定的方向前进，从而才能保障党的事业按照预定好的路线目标前进，不至于偏离发展轨道。另外，党通过一定的程序规则把党的政策目标转变为党内法规，实现自我管理，在这个过程当中党自身的影响力也会体现其中，党的影响力越大，某种程度上越可以提高党内法规的执行效果。特别是中国共产党作为执政党，肩负着治理国家的重任，党的活动不仅仅影响着党员和党组织自身，也影响着国家社会的发展，党内法规是依法执政、全面从严治党的重要体现。党的影响力主要通过党内法规等党内文件的形式体现出来，最重要的一个体现就是指引力，党内法规的指引力属于党组织影响力的延伸。

党内法规具有指引力是由中国共产党本身的性质地位决定的。中国共产党作为一个政党团体，其一切工作的核心目的在于获得政权，在解放生产力、发展生产力的基础上巩固政权。建党初期，为宣扬共产主义思想和革命信念，党做了大量的宣傳工作，吸引更多人加入，为党的事业服务。现如今，中国共产党已经是一个拥有9000多万党员的庞大政党，如何管党治党，需要的是宏观的引导，仅仅靠约束力和执行力并不能充分地发挥党员的创造力、提升党组织的凝聚力。另外，中国共产党作为执政党，进行国家治理是其重要任务，如何加强自身建设，提升党的执政水平和治理能力，得到更多人民群众的支持与拥护，也是必须考虑的问题。所以某种程度上，党内法规不仅仅用于党内治理，也在影响着整个社会特别是普通群众。党内法规本身目的就在于引导党员和党组织的行为，如《中国共产党廉洁自律准则》对党员在生活上勤俭节约等的要求，提倡党员选择一种能够彰显党组织和党员良好形象的生活、工作方式，追求自身和党组织的先进性，从而通过这种软性的管理方式，不断提升党内凝聚力，更好地巩固和加深群众对党的良好印象。

一是对于党员的指引。党内法规对党员的生活、工作、思想等提出严格要求，希望党员按照党的指引前进并严格要求自己。党章提出了党员的八项权利八项义务，这些都是对党员的基本要求，随着社会的不断发展，党组织也会根据具体的情况不断出台新的行为规范，对党员的行为加以引导和约束;在党的各种会议上，党的领导人也会以讲话、党内文件等形式提出对党员的具体要求，这些要求如坚定共产主义信仰、对党忠诚等更多需要的是党员自己积极主动地去践行。二是对于社会的指引。中国共产党的法律地位是执政党、是领导核心，中国的前途和发展与党的治理能力、执政水平密切相关，而这一法律地位源于历史和人民的选择，源自于全国人民代表大会通过的宪法的明确规定，党在人民群众当中的影响力和权威地位是不容置疑的，可以说党的未来发展规划决定着我们国家未来的发展方向。党组织通过依法执政将党的思想、政策转化为国家法律，通过国家法律的权威，形成对国家对社会的指引和治理，这是法治国家背景下全面依法治国和全面依规治党的核心要点。党组织通过国家宪法法律赋予的职能，运用制度化规范化的手段管理国家事务，实现执政党治理国家的目标。在这一过程当中，党组织的影响力通过党内法规的指引力体现出来，在党内法规内容转化为国家法律内容的过程当中，党内法规与国家法律一样也在指引着整个社会的前进方向，影响着社会公民的行为选择。

结语

党内法规效力是指党内法规所内含的，并能为组织成员所认同或遵守其规范的一种能力，其内容体现为约束力、执行力和指引力，在党内法规内容的实现方面发挥着不同的作用，缺一不可。党内法规的约束力是其本质属性的体现，增强党内法规的约束力，需要提高党内法规制定的科学性民主性，提升党内法规制定水平，提升党内法规质量。党内法规的执行力是党内法规内容转化为现实实践的关键，规范的生命力就在于落实，在于执行，否则就只能是形同虚设，一纸空文。指引力是党内法规效力内容特殊性的重要体现，党内法规内容的落实路径不同于其他社会规范，主要是依靠广大党员的积极主动服从和支持。党内法规指引力的提升不仅需要党内法规内容的制定符合党组织的基本价值理念，还需要加强党内法规的学习教育，创新党内法规的宣传方式，使党内法规内容真正被党员乃至群众了解，并按照党内法规的要求行动。

党内法规效力的实现与党内法规质量、党内法规的执行力度、党员的党内法规意识等诸多因素相关，甚至党自身在党员群体当中的威信也会影响党内法规效力。保障党内法规效力，需要加强统筹规划，提高党内法规制定质量，严肃党的纪律，提高党内法规执行力，强化制约监督，发展民主法治，优化党内法规运行环境。要加强党内法规的学习教育，提升党员的党内法规意识，协调处理好党内法规效力体系与国家法律效力体系之间的关系。从某种意义上来说，规范的效力就是这种规范的生命，是它得以存在的基础，党内法规同样如此。党内法规效力是党内法规理论体系当中的一个基础问题，正确认识党内法规的效力，有利于党内法规的深入研究，其重要性不容忽视。

[参考文献]

[1]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.

[2]高文勇.論党内法规效力的基本内涵与实践路径[J].阴山学刊，2019，（4）.

[3]王振民，施新州.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016.

[4]付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报，2015，（3）.

[5]曹魏.浅析中世纪欧洲大学学者的社会指引力——以巴黎大学为例[J].黑龙江史志，2015，（11）.

[责任编辑：胡  梁]

Study on the Effectiveness of Party Rules

Song Runrun

Abstract： The theory of the effectiveness of the party rules is the basic core of the theoretical system of the party rules. A perfect effectiveness system of the party rules plays an important role in improving the enforcement of party rules and realizing the goals and values of the party rules. The effectiveness of the party rules is an ability contained in the party rules， and can be recognized or observed by the members of the organization. Its content is specifically embodied in the binding， executive and guiding forces， which play different roles in the realization of the party rules， and are indispensable.

Keywords： Communist Party of China; Party Rules; Effectiveness of Party Rules; Binding; Execution; Guida-nce