职业院校混合所有制改革基本问题研究

曹小其 梁春龙 张海峰

摘    要：职业院校混合所有制改革，是职业院校办学模式乃至管理体制的一种变革，其根本目的是“重塑职业教育的实施主体，破解产教融合、工学结合的难题”，基本目标是构建“职业教育命运共同体”。职业院校混合所有制改革，必须从思想、制度和体制等三个方面寻找路径，要有明确的思路、科学的方法和切实可行的步骤，采取“由下至上寻思路、由内到外找方法、由点及面分步骤”的改革策略。

关键词：职业院校;混合所有制;命运共同体

基金项目：2018年浙江省教育科学规划课题“技工院校混合所有制办学模式探索与实践研究”（课题编号：2018SC343）

作者简介：曹小其，男，院长，正高级讲师，主要研究方向为职业教育管理、高职教育;梁春龙，男，主任，讲师，主要研究方向为职业教育;张海峰，男，所长，教授，主要研究方向为高职教育、职业教育管理。

中图分类号：G710             文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2019）13-0063-05

2014年国务院颁发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”[1]职业院校混合所有制改革研究的序幕由此拉开。5年来，专家和同仁对职业院校混合所有制改革（文中有时简称“混改”）进行了大量有益的探索，取得了可喜成绩。但不足的是，目前的研究大多是对企业“混改”经验的借鉴以及相关政策的建议，而对职业院校混合所有制改革自身的基本问题，例如对职业院校混合所有制改革的目的、目标、路径和策略等疏于研究。必须指出的是，与企业同质组织之间的“混改”不同，职业院校混合所有制改革是异质组织之间的跨界行为，其中的基本问题是不能回避的。鉴于此，本文将对相关问题进行初步探讨，抛砖引玉，以期引起同仁与专家的深入研究。

一、职业院校混合所有制改革的目的

职业院校混合所有制改革的基本目的，是职业院校混合所有制改革的终极性追求，规定着混合所有制改革的价值和方向，并且贯穿于混合所有制改革的全过程。因此，明确并正视这个目的，对职业院校混合所有制改革的顺利推进具有十分重要的意义。

职业院校混合所有制改革的目的到底是什么？这是一个看似十分清楚实则往往被误解甚至被异化的问题。一般认为，“我国职业教育体系十分庞大，职业教育投入完全依赖政府是不可能的。因此，要想从根本上解决教育經费投入不足问题，就必须大力发展混合所有制职业院校，建立政府、企业、个人多方投入机制，以期吸引更多的社会资本投资教育”。[2]正是基于这一现实，一些人将“拓宽融资渠道，吸引社会资金”当成职业院校混合所有制改革的目的，似乎只要吸引了足够的社会资金，混合所有制改革的目的就达到了。

然而，事实远非这么简单，原因有两个。首先，职业院校是非营利性组织，追求的是社会效益，而不是利润的最大化，这是职业院校与营利性企业之间的根本区别之所在，以追求社会资金作为改革的目的是欠妥的;其次，社会资金并不能直接甚至未必能最终化作职业教育行为，也就是说，社会资金再雄厚，也未必能保证职业院校培养出更多更好的技术技能型人才。关于职业院校混合所有制改革的问题，早在2013年教育部原副部长鲁昕就说过“三个不是”：职业院校试点混合所有制不是因为缺钱而吸引社会资金;不是为民办职业院校填补资金不足、戴“国办帽子”、获取公共资源;不是为了建立职业教育市场机制。[3]因此，职业院校混合所有制改革不能仅仅盯着社会资金，否则难免产生偏差甚至误入歧途。

我们认为，与经济领域企业之间的“混改”不同，职业院校混合所有制改革不仅仅是一个经济行为，更是职业院校办学模式乃至管理体制的一种变革，其目的不是为了追求经济利益，而是为了“重塑职业教育的实施主体，破解产教融合、工学结合的难题”。众所周知，目前我国职业教育的实施主体基本上是学校单一主体，企业或其他社会力量很少参与其中。而学校固有的缺陷和局限性，决定了它难以真正解决“产教融合”“工学结合”等问题，难以独自承担现代职业教育的重任。正如福斯特教授说的：“职业院校固有的且又自身难以克服的缺陷，决定了学校本位的职业教育最终难以避免失败的命运。”[4]为了避免“失败的命运”，职业教育必须超越职业院校固有的缺陷和局限性，改变“学校本位”现状。正是从这个意义上讲，“重塑职业教育实施主体，破解产教融合、工学结合”等难题，是职业院校混合所有制改革的根本目的。

二、职业院校混合所有制改革的目标

所谓“目标”，是指围绕“目的”而设定的预期结果，是“达到目的”所必需的硬性要求。因此，职业院校混合所有制改革的目标，必须围绕“重塑职业教育实施主体，破解产教融合、工学结合的难题”这个目的来设定，应该成为达到该目的的硬性要求。按照这个思路，职业院校混合所有制改革的目标，就是构建“职业教育命运共同体”，即职业院校、政府、企业和其他社会力量等将各自的战略目标与职业教育的发展目标有机统一起来，并以彼此的异质资源为纽带而结成的风险共担、利益共享、功能完整的职业教育命运共同体（简称“共同体”）。在这个“共同体”中，办学主体由原来职业院校的“单一主体”变成职业院校、政府、企业和其他社会力量等“多元主体”。国内外的经验告诉我们，要真正破解“产教融合、工学结合”难题，“共同体”建设必须实现“组织结构生态化、重大决策民主化、办学行为法治化”这三个具体目标。

（一）组织结构生态化

所谓组织结构生态化，是指按照生态规律进行组织重构。由于“共同体”是由跨界组织或个体构成的开放系统，一方面，各主体之间要保持相互联系、相互作用、相互渗透的关系;另一方面，“共同体”要与社会大系统之间保持资源和信息交换关系。这就决定了必须将“组织结构生态化”作为“共同体”的建设目标，确保“共同体”内部以及“共同体”与环境之间形成良好的生态关系。因此，要通过生态化的组织结构重建，一方面，打破传统的“直线职能制”集权式组织结构，以形成“共同体”的多元治理格局;另一方面，打破“共同体”各参与者之间的组织壁垒，将彼此之间的组织边界由以前的“墙”变成类似于生物有机体中的“膜”，确保彼此的资源和信息得以交换。只有形成了生态化的组织结构，职业院校与政府、企业及其他社会主体之间才能如同彼此紧密关联的生物种群，相互依赖，共生共荣，缺一不可;也只有按照生态规律进行组织重构，“共同体”内部才能实行“跨界管理”，并通过跨界管理超越职业院校固有的缺陷和局限性，面向市场最大程度地发挥职业教育功能。

（二）重大决策民主化

将“重大决策民主化”作为“共同体”的建设目标，是由共同体“决策”的高难度决定的。如上所述，“共同体”是一个由多元主体构成的复杂系统，承担着背景复杂的职业教育实施工作，其決策难度是职业院校以往任何决策都不能比拟的。这种“决策”不仅要遵循教育规律和市场规律，以体现其“科学性”，而且要兼顾各利益相关者的利益诉求，以体现其合理性。很显然，传统的以“领导”的“权势”“理性”和“威信”为前提的决策模式对此是无能为力的，必须在重大事项上实行民主决策。这种决策主要体现在三大事项上：一是涉及利益相关者切身利益的事项;二是涉及“共同体”发展全局的事项;三是涉及专业性、技术性较强的事项。对于第一项，要实行听证和公示制度，体现所有利益相关者的利益诉求;对于第二项，要集思广益、群策群力，广泛、充分征询意见;对于第三项，则要开展技术咨询、专家论证和决策评估。因此，实现“重大决策民主化”，既是应对经济社会快速发展和市场不断变化的现实要求，也是体现各利益相关者意志进而确保“共同体”可持续发展的内在需要。

（三）办学行为法治化

将“办学行为法治化”作为“共同体”的建设目标，是由“共同体”主体成分和利益诉求的“双重”复杂性决定的。由于多元主体并存，“共同体”出现了主体成分和利益诉求的“双重”复杂性。主体成分的复杂性表现为“共同体”中既有组织主体又有个体主体，既有公有制主体又有私有制主体;利益诉求的复杂性表现为“共同体”中既有社会效益最大化诉求者，又有利润最大化诉求者。很显然，主体成分的复杂性往往导致办学行为的无序和失范，而利益诉求的复杂性则往往导致价值取向的扭曲与撕裂。为确保“共同体”职业教育功能的有效发挥，“办学行为法治化”必须作为“共同体”的建设目标。首先，要通过“混合所有制相关法规”建设，为规范“共同体”的办学行为、确保实现社会效益与利润的有机统一提供法规依据;其次，要通过健全监督机制，强化对“混合所有制相关法规”执行过程和结果的监督，使依法办学、依法治教真正落在实处。

三、职业院校混合所有制改革的路径

此处的“路径”，既指达到“职业院校混合所有制改革目的”的方式，也指通向“职业院校混合所有制改革目标”的道路。我们认为，职业院校混合所有制改革，应该从思想、制度和体制等三个方面寻找路径。

（一）思想路径

我们知道，改革，首先要改“人心”——改变人们的思想和习惯。寻找思想路径，就是解决带有方向性和根本性的思想问题。我国四十多年的改革经验表明，思想是行动的先导，认识是行动的动力，每一次思想解放都会推动社会发展。职业院校混合所有制改革，同样首先需要解决思想认识问题。由于长期以来我国学校只有两种类型，一种是公办学校，一种是民办学校，所以“非公即民”的学校属性在人们的观念中根深蒂固。正是由于这种观念的存在，混合所有制学校被打入“另册”，严重阻碍着职业院校混合所有制改革的有效推进。我们必须破除传统的思维定势、狭隘的视野限制和被动的路径依赖，跳出“非公即民”观念的束缚。由于职业院校混合所有制改革的本质是通过重塑职业教育办学主体，改变职业教育的“学校本位”现状，破解职业院校自身无法破解的“产教融合”“工学结合”难题，因此，我们要从“职业教育可持续发展”的高度认识混合所有制改革的历史必然性，从摆脱“产教融合”与“工学结合”困境的角度认识混合所有制改革的现实必要性，要明白“公”与“非公”都是发展职业教育的重要平等力量，应当唇齿相依，共同进退。只有这样，我们才能突破传统观念和传统体制的制约与束缚，在职业院校混合所有制改革中迈出实质性步伐。

（二）制度路径

众所周知，组织要依靠制度来维系和支撑，而组织目标要通过制度的执行来实现。[5]由此可见，开拓制度路径，直接关乎着职业院校混合所有制改革目标的实现。我们认为，要确保“共同体”组织目标的顺利实现，必须从法律、技术、监督等三个层面对制度进行系统设计，以形成法律性制度、技术性制度和监督性制度为一体的制度体系。其中，法律性制度解决的是“混合所有制办学”的合法性问题，就是从法律基本制度层面确立“混合所有制办学”的合法地位，改变“非公即民”的办学结构，使“混合所有制办学”深入人心;技术性制度解决的是合作流程上的裂痕问题，就是分析不同成分不同属性的办学主体之间合作流程上的种种裂痕，从技术上协商弥合这些裂痕的对策，并用制度的形式固化下来，为各主体之间的有效合作提供制度依据;监督性制度解决的是各主体履职情况督查与问责问题，通过对监督制度进行全面、科学、系统的设计，为实行合作办学“问责制”提供制度依据，并发挥政府部门、社会公众和媒体舆论这三个“问责主体”的监督作用，确保“共同体”各办学主体都能各司其职、各负其责。

（三）体制路径

“体制”与“制度”的依附关系告诉我们，混合所有制办学体制，是混合所有制办学制度在组织上的表现形式，二者的关系是形式和内容的关系，混合所有制办学体制是“形式”，混合所有制办学制度是“内容”。由于“内容决定形式并通过形式来表现”，所以混合所有制办学制度规定着混合所有制办学体制的特点，并通过混合所有制办学体制来体现。因此，从长远的角度看，混合所有制改革必须打通体制路径，否则混合所有制办学相关制度的作用很难发挥出来。这就要求我们抛弃或改革不合时宜的旧体制，建立具有多元治理功能的新体制。其实，2014年教育部发布的 《普通高等学校理事会规程（试行）》，就为混合所有制办学体制改革指明了方向，明确提出了高等学校要根据面向社会依法自主办学的需要成立理事会，作为支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，为学校实现科学决策、民主监督、社会参与提供组织和制度平台。现在的问题是，我们要有所行动，要在建立理事会体制上迈出实质性步伐，为利益相关者参与职业教育治理提供平台和途径;同时，还要成立独立监事会，履行独立监督、评价和问责职能，形成内外结合的权力监督和约束机制。

四、职业院校混合所有制改革的策略

此处的策略，是指为实现混合所有制改革目标所作出的系统决策，其中包括思路、方式与步骤等方面。职业院校混合所有制改革有着前所未有的复杂性，需要我们有明确的思路、科学的方法和切实可行的步骤，采取“由下至上寻思路、由内到外找方法、由点及面分步骤”的策略。

（一）由下至上寻思路

俗话说，思路决定出路，思路错了就会走进死胡同。从思路上讲，职业院校混合所有制改革可以由上到下“贯彻”，可以由下至上“推进”，也可以上下“相向而行”。但从我国的现实情况看，混合所有制改革只能按照“由下至上”的思路推进，因为目前相关的法律体系尚未形成。据我们了解，目前只有《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年 ）》《高等职业教育创新发展行动计划 （2015—2018年）》等中央文件提到职业院校混合所有制改革，而《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等教育法律文件尚未涉及混合所有制问题。[6]也就是说，职业院校混合所制的法律地位尚未确立。在这种情况下，采用“由上到下”或“上下并进”的改革思路是不现实的，必须“由下至上寻思路”。我们可以尝试划定混合所有制改革特区，遴选产教融合条件较好、与区域产业匹配度较高的公办职业院校开展混合所有制改革试点，以便为教育主管部门制定混合所有制改革实施意见等提供试错平台，为国家形成职业院校混合所有制办学的法律文件提供有益經验，从而推动我国职业院校混合所有制办学局面的形成。

（二）由内到外找方法

我们知道，事物的发展有“内生性”与“外生性”两种模式，其中“内生性”发展需要“由内到外找方法”，“外生性”发展需要“由外到内找方法”，到底采用哪种模式，要根据事物本身的实际情况作出选择，这实际上是哲学思维方法问题。因此，职业院校混合所有制改革到底是采用“内生性”模式，还是采用“外生性”模式，需要我们根据“混改”的特殊性做出选择。我们认为，职业院校混合所有制改革的特殊性在于我们没有多少成功的经验可以借鉴，改革过程中大量的新问题尚无现成的方法来解决。这就决定了混合所有制改革对于职业院校而言是在走自己的路，只能采用“内生性”模式，并“由内到外找方法”。需要强调的是，我们的改革不能因为“混合所有制改革”是热词而盲目推进，而应根据学校自身的现实条件和发展愿景、“产教融合”与“工学结合”的实施状况、企业和其他社会力量的参与意愿和能力等因素确定是否要“混改”，要以“我要改”的强烈需求为动力。需要强调的是，职业院校应该始终作为混合所有制改革的发起者和策划者，提出“混改的命题”，并与企业等相关参与者共同答题，共同提出方案并解决问题;与此同时，要向政府提出与“混改”相匹配的政策供给诉求，供政府在制定政策时参考。也就是说，混合所有制改革具有“是我改”的鲜明特征，而不能异化成回应政府需求、解答政府疑问的应景过程。只有这样，我们才能“由内到外”找到好的方法，“混改”才能因地制宜，因校而异，方法多样，不拘一格。

（三）由点及面分步骤

提到改革，我们更多听到的是“全面”“综合”“顶层设计”等词汇，这是一种“全身联动、系统推进”的样式。然而，改革还有另外一种样式，即“由点到面、逐步延伸”。到底采用哪种样式，取决于改革的环境、条件和阶段。由于职业院校混合所有制的法律体系尚未形成，只能采用“内生性”的发展模式，全面推进“混改”是不现实的，必须“由点及面分步推进”。这里的关键是选准“点”，一是选准改革的“试验点”;二是选准改革的“关键点”。选准改革的试验点非常重要，关乎着“混改”能否形成“能传播，可推广”的典型案例。职业院校混合所有制改革应该选择改革条件较好的职业院校开展改革试点，通过解剖麻雀积累经验，形成改革的典型样本，为其他院校改革提供参考，为国家形成“混改”的法律文件提供有益经验，从而推动我国“混改”局面的形成。至于“混改”的关键点位，我们认为是“效益最大化与利润最大化的有机统一”问题。能否解决这个问题，直接关系到能否吸引非公社会力量参与职业教育，这是“混改”能否深入推进的前提。我们要在遵循教育规律的同时，兼顾非公企业或个人的市场动机与市场逻辑，通过混合所有制改革，让参与“混改”的非公企业或个人在人才培养、技术创新、市场营销等方面有看得到的预期，并基于股权形成可靠的利益实现与转化机制。毫无疑问，这个关键点位的有效突破，必将引领“混改”全过程的顺利进行，展现一种“窗一小破，门洞大开”的景象。

参考文献：

[1] 国务院.国务院关于加快发展现代职业教育的决定[EB/OL].（2014  -06  -22）[2017 -10  -10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/22/content_8901.htm.

[2] 刘洪一.混合所有制，职业院校如何尝试[N].光明日报，2015-08-11（15）.

[3] 鲁昕.推进民办教育健康发展[N].中国教育报，2013-12-03（1）.

[4] 祝士明，张翠荣.职业院校与企业有效合作的运行机制[J].中国职业技术教育，2011（9）：15-18.

[5] 张海峰.论高职院校的制度创生[J].职教通讯，2005（10）：9-12.

[6] 王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：107-110.

Abstract： The reform of mixed ownership in vocational colleges is a reform of the running mode and even the management system of vocational colleges. Its fundamental purpose is to "reshape the implementation subject of vocational education， solve the problems of integration of industry and education and combination of work and study"， and the basic goal is to build a community of common destiny in vocational education ".The reform of mixed ownership in vocational colleges should be carried out from three aspects： ideology， institution and system， with clear ideas， scientific methods and practical steps， and adopt the reform strategy of "from the bottom to the top， from the inside to the outside， and from the point to the surface".

Key words： vocational colleges; mixed ownership reform; community of common destiny

[责任编辑   贺文瑾]