我国老年人的体育纠纷及其解决路径

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(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

截止到2016年，我国60岁以上人口超过16.7%，65岁以上人口超过10.8%，成为世界上老年人口最多的国家，已进入高度老龄化社会[1]。近年来，在老年人体育事业蓬勃发展的同时，与之相关或由此引发的纠纷亦呈上升趋势，诸如“广场舞老人围殴篮球小伙”、“广场舞老人为争场地互殴”、“老人广场舞噪音扰民被泼粪”、“老年暴走团占道与司机冲突”等事件屡见不鲜，已经不容忽视和回避。随着我国社会老龄化程度继续加深，此类纠纷若不能依法得到妥善解决，一方面不利于老年人顺利、有效、安全地开展体育健身活动，另一方面也容易激化社会矛盾，造成代际对立，对社会和谐造成严重影响。如何化解老年人体育纠纷，是老龄化背景下我国体育治理应当关注的命题之一。

1 老年人体育纠纷的特点

所谓体育纠纷，依学界通说，即从事体育活动以及与其相关事务的过程中，发生在各种体育活动主体之间，以体育权利、体育义务为内容的社会纠纷。以此为基础，依据不同标准，又可进一步地划分为诸多子类，譬如竞技体育纠纷和非竞技体育纠纷、体育法律纠纷和体育非法律纠纷等。故体育纠纷具有多样性、复杂性的特征[2]，实践中不一而足。本文所称的老年人体育纠纷正是其中的一种类型，特指老年人在行使体育权利、参与体育活动的过程中所发生的各种纠纷的统称。此类纠纷主要具有如下4个方面的特点。

(1)性质上属于民事纠纷。不同于常见的因体育管理关系而起的行政纠纷，此类纠纷并非发生在体育行政主体和相对人之间，而是发生在平等主体，即从事体育活动的普通公民之间，当事人一方或多方为老年人。但与一般的民事纠纷略有不同，由于体育纠纷和当事人身份的双重特殊性，往往不会或不便诉诸于司法途径来解决[3]，当事人本身依然习惯于或期待行政机关来裁判是非曲直。

(2)一般与竞技体育无关。由于老年人的生理条件不适宜参与绝大多数的竞技体育运动，且当前我国的老年人体育竞技事业尚不够发达，此类纠纷通常发生在全民健身活动和群众体育运动过程中，一定程度上导致了纠纷发生时没有明确的主管机构或组织，也无法适用体育规则和章程设定的纠纷解决机制，从而难以在体育系统内得到及时、有效的处置。那么相应的，“依法”便成为了必然之选，是妥善处理的前提。

(3)本质上是权利冲突。此类纠纷在本质上是权利与权利的冲突。一方恒为老年人的体育权，另一方则相对多样，可能是其他公民的体育权，也可能是物权、路权、健康权、劳动权等权利，甚至是某些社会公共利益。故在处理时需要具体问题具体分析，对所涉及的各种权利进行识别与衡量。

(4)处理需坚持德法结合。我国宪法规定，公民在法律面前一律平等；而根据我国宪法以及法律、政策、传统伦理，老年人又都应当得到特别保护与优待。考虑到我国宪法追求的是实质而非形式平等，且尊老爱幼同样是宪法肯定的价值之一，故二者并不矛盾。对于老年人工作，党和国家素来坚持德法结合，尤其在相关立法中得到了充分贯彻[4]。因此，处理老年人体育纠纷，固然首先应当严格依法进行，但又不能仅仅只依法，还需要兼顾道德伦理、公序良俗、大众情感等法外因素，德法结合是处理老年人体育纠纷的基本原则之一。

上述特点，再加上现实的消极影响，使得本文所称的老年人体育纠纷有别于一般的体育纠纷，应当作为一种独立的、需要被认真对待的体育纠纷类型。

2 老年人体育纠纷产生的原因

探究解决老年人体育纠纷的方法，首先必须分析其产生的原因，才能对症下药、有的放矢。

2.1 根本原因：老年人体育公共资源不足

不同于传统的自由权，学界一般认为，公民体育权是一种社会文化权利[5]，故其实现不仅在于公民自身，更有赖于国家的积极作为，包括建立相关体育制度和体育组织、提供体育公共设施等。对于老年人的体育权尤为如此，因为老年人受制于年迈体弱，往往难以直接向国家行使请求权，需要国家主动作为。目前，我国已在体育法律、法规和政策中作了明确规定，赋予国家积极作为的义务，经过多年努力，地方尤其是城市中的体育基础设施等体育公共资源的建设已经有了长足发展，一般能够满足公民日常体育活动的需求。

那么，为何各地仍然会频现老年人因争夺体育公共资源而与他人产生纠纷？其中固然有老年人体育需求巨大导致资源相对不足的原因，但老年人体育活动本身的特殊性在很大程度上造成了，或者至少加剧了这种不足，进而导致了纠纷发生。

相较于老年人，青年人从事的体育活动具有较强的对抗性和竞技性，多属于官方认可的“典型”体育项目[6]，譬如足球、篮球、排球等。而如前所述，老年人由于自身生理状况受限，往往不宜参加年轻人选择的体育活动，否则容易出现健康问题；通常是以娱乐健身为主，保持身心平和，倾向于相对缓慢柔和、不过分激烈、能使全身得到活动的“非典型”体育项目[7]，譬如健身操(舞)、传统武术、健身气功、健步走、跳绳、踢毽等，这些可能未在官方目录中，或不属于传统的“体育”范畴，更接近文化、娱乐活动。于是，在许多情形下，相较于青年人，老年人可选择的体育活动较少，并且和青年人不具有重合性，双方也就难以实现体育公共资源的共享，所以才会发生跳广场舞的老人与打篮球的年轻人之间的矛盾冲突。

故老年人体育纠纷频发不应简单粗暴地归因为当事任何一方法律意识或道德素质低下，根本原因还在于体育公共资源的不足，准确地说，是可供老年人使用的体育公共资源不足。以2017年河南洛阳王城公园事件为例，在矛盾爆发前，公园管理方始终没有为老年人的广场舞活动开辟专门的场所，直到发生冲突后才有所行动。老年人正常的体育需求无法得到满足，加上老年人对于场地、设施等硬件要求较低(譬如广场舞最低只需要平整的开阔地，各类专业球场简直再合适不过)、体育需求远较青年人旺盛(追求健康长寿)、闲暇时间更多以及面对其他社会成员时的心理优势，自然可能选择与其他公民展开竞争，甚至侵占一些非体育用途的公共资源，譬如公共道路、绿地、广场等。

此外，实践中，老年人也不总是扮演“主动竞争者”的角色，原本由其使用的体育公共资源亦可能被其他公民、组织侵占[8]。因此，类似洛阳王城公园冲突的事件绝非个例，实际上在全国，能够供老年人有效使用的体育基础设施等公共资源的缺失都是一个较为普遍之现象[9]。

2.2 直接原因：纠纷解决机制有待完善

老年人体育公共资源不足，本身并不必然会导致纠纷。纠纷一般可分为三个阶段：前冲突阶段、冲突阶段和第三人介入纠纷阶段[10]。在第一阶段中，当事各方已经形成了对立，但尚未实施对抗行为；在第二阶段中，矛盾激化、对抗作出、纠纷产生。此时，如果能有中立的第三方介入，即第三阶段，给予妥善处理，即启动纠纷解决机制，则完全可以将纠纷妥善解决，甚至介入及时，能够将纠纷终止在萌芽状态。换言之，对于老年人体育纠纷，体育公共资源的竞争仅仅是前提与诱因，最终决定纠纷爆发、激烈程度以及能否解决的关键还在于冲突双方的沟通协商情况，以及相关部门职能的有效履行与发挥情况[11]。仍以洛阳王城公园事件为例，发生纠纷之前，青年人一方已经连续多日通过新浪微博等网络平台向有关部门反映情况，却一直没有得到回应；在过往的其他案例中，也都不同程度地存在类似的问题。

但如果简单地将这种放任自流归因于有关部门、机构、组织的主观不作为，亦有失公允；某种意义上，在现有制度框架内，上述主体是客观难作为，尤其是涉及公园、小区、广场等责任主体较多且治理权属不明的区域。回顾过往案例可知，许多当事人在矛盾发生初便选择了投诉，对象包括物业公司、公共设施管理方以及政府有关部门。之所以多未得到回应，一个重要原因是依据现行法律规范和政策文件，上述主体缺乏一套完善的、行之有效的纠纷解决机制，又难以照搬常规模式，因而往往难以及时依法作出处理，最终致使矛盾升级、冲突爆发[12]。

具体而言，现有的纠纷解决机制主要存在以下三个方面的问题：

(1)主体不明确。目前在发生老年人体育纠纷时，并没有一个统一、权威的，能够对纠纷的事实与法律问题作出裁判的主体。公安机关通常是当事人寻求救济的首选对象，但对于此类民事纠纷，公安机关一般不愿意过多介入。除此之外，城管、市政、园林、环卫等部门也是当事人求助的常见对象[13]，然而上述机关对于此类纠纷往往没有明确的管辖和执法权限，处于多个部门职权的交叉和边缘地带。实践中究竟应当由谁来管，在许多地方都未有定论。

(2)依据不明确。实践中，有关部门在处理老年人体育纠纷时常见“和稀泥”之举。除了受传统观念、社会舆论等事实因素影响，也存在法律上的原因。一方面是前述的执法主体不明导致的权限模糊，另一方面是执法依据不明，难以作为。由于此类纠纷中执法对象常常是老年人，故若没有明确、具体的法律条款作为执法依据与合法性支撑，则有关部门将面临较大的执法风险。目前，虽然已有一些地方进行了相关立法尝试，譬如《北京市全民健身条例》、《广西壮族自治区环境保护条例》规定了对广场舞活动中侵占公共场所或制造噪声污染等违法行为的行政处罚，但在多数情况下，有关部门在处理此类纠纷时，仍需要面对确定应当适用的规范性文件以及具体规定的难题。

(3)执行不利。过往的老年人体育纠纷案例中普遍存在一种现象，即有关部门已经作出了处理决定，但仍然难以得到有效执行。究其根源，在于现有的纠纷解决机制在执行和追责环节上缺失。当相对人拒不执行决定，或者出尔反尔、推翻已达成之共识或已作出之承诺，继续侵害他人合法权益时，有关部门基于各种主客观原因(譬如忌惮当事人的年龄、缺乏法律依据)，难以作出处罚等后续处理。故实践中的老年人体育纠纷多具有长期性、反复性的特点。

综上，当前我国频频发生的老年人体育纠纷，实质上是社会全面老龄化背景下，国家治理相对滞后的表现。如果不能及时调整，跟上社会转型的步伐，此类纠纷很可能越来越多，对和谐老龄化社会的建设造成负面影响。

3 老年人体育纠纷的解决路径

在我国，老年人社会优待是有法律和政策依据的，包括《老年人权益保障法》、《关于加强老年人优待工作的意见》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等，并具有权利的性质，是一种法律权利。化解老年人体育纠纷，首先应当承认老年人在体育领域依法享有一定的优待权，包括体育资源的分配、使用以及体育纠纷处理中的保障、倾斜、照顾。在此基础上，做到以下5个方面。

第一，应当依法对“老年人”予以明确界定。实践中，随着生活水平与医疗技术的提升，“老年人”的界定一直在变化，不同机构、学科或学者之标准并不统一。由于本文主张依法化解此类纠纷，故应当以现行法律规定作为唯一标准，即《老年人权益保障法》第2条之规定，60周岁以上的公民才属于老年人。那么，实践中对于一些当事人未达到法定年龄却主张自己为老年人的情形，譬如50至60周岁之间的“大妈”、“大爷”，依法按照一般体育纠纷处理即可。

第二，切实保障老年人所需的体育公共资源。目前，已经有一些立法、政策对此作了专门规定，包括《体育法》第16、45条，《老年人权益保障法》第38、39、58、61、71条，《公共文化体育设施条例》第21条，以及《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》等。但上述规定基本属于概括的原则性要求，应当在下位规范性文件中进一步强调和细化。譬如要求地方政府根据本地老年人口数量、分布、体育健身习惯等，将老年人体育设施纳入规划，制定具体指标并进行考核；重点关注农村和中小城市的老年人体育基础设施建设；社会上的新建体育场馆和老年住户达到一定比例的社区应当包含可供老年人使用的体育设施；对企业、社会组织等投资、开发老年人体育设施提供来自税收、金融、土地、荣誉等方面的具体支持。事实上，由于老年人的常用体育设施一般对于硬件的要求并不高，且可以承载多种用途，故强调发展老年人体育公共资源并不会给政府、开发商造成额外的或过度的负担。而从长远看，只有落实了相关法律、法规、政策文件关于加强和保障老年人体育公共资源建设的规定，才能从根本上减少甚至消除老年人体育纠纷。

第三，建立以行政调解为主的纠纷解决路径。当纠纷已经不可避免地发生后，为了兼顾权威、公正与效率，可以主要通过行政调解来解决。

所谓行政调解，即以纠纷双方当事人自愿为前提，在法律的规范和引导下，由行政管理机关居中采用劝说、开导和教育等方式，促成纠纷双方当事人互相谅解、互相协商、达成协议，进而解决争议的程序[15]。在我国，与行政职权有关的民事争议案件属于行政调解的适用范围[16]。行政调解是现代国家治理中十分常见的一种柔性治理手段，它本身具有的合意性，能够避免司法权过早介入体育纠纷；同时，相较于诉讼等司法途径，行政调解又具有广泛性、灵活性，较为简便灵活，门槛和成本较低；相较于一般的社会调解，还具有法定性以及较高的专业性、权威性[17]。因此，无疑非常适合用于解决老年人体育纠纷。唯一的问题是，究竟应当由谁来进行调解。

实践已证明，公安、城管等部门等显然不适合。目前，在非竞技体育领域，我国法律并没有对纠纷调解机构或组织作出明文规定。作为一种民事纠纷，老年人体育纠纷是可以诉诸人民调解委员会这一法律(《人民调解法》)授权的行政主体的。而根据《人民调解法》第34条，“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”。因此，根据《人民调解法》，体育行会(譬如老年人体育协会)有权设置专门的调解机构处理老年人体育纠纷[18]，并且其在专业性上显然比传统的以基层群众自治组织为单位的人民调解委员会更加合适。当纠纷发生后，当事人可以亲自向体育行会提出裁判请求，或者由相关部门、机构、组织在收到纠纷处理申请后转送。

除了体育行会，县级以上地方政府的体育行政管理部门也是调解此类纠纷的合适主体。法律依据是《体育法》第4条之规定，“县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作”，其中自然包括体育纠纷的处理。此外，由于老年人体育纠纷还常常涉及到公共资源的分配，可能需要与其他行政主体沟通、协调，在这一方面，体育行政管理部门无疑具有优势。至于公安、城管、环卫等部门，则一般不直接或率先介入此类纠纷，除非收到协助执法请求，或者当事人的行为进入了其职能范围，依法必须由其进行管辖。

国家可参照人民调解的相关规定，通过立法或政策文件，确定此类纠纷调解的具体内容、程序、时限等问题。对于在体育行会或者体育行政管理部门主持下，在平等、自主之基础上达成，内容不违反法律与社会公德的调解协议，应当具有强制执行的法律效力[19]，各方当事人应当遵守，其他行政机关、社会组织应当尊重。调解成功，但无正当理由拒不履行协议的，其他当事人和利害关系人可以申请县级以上人民政府强制执行。调解失败的，当事人可依法提起仲裁，或者向人民法院提起民事诉讼，在调解过程中已经认定的事实可作为证据向人民法院提交，若无明显问题，法院应当采信。拒不履行协议并有其他违法行为的，应当依法追究法律责任，予以惩戒。

第四，在处理过程中应当坚持依法为先，德法相济。此处之“德”，除了代表中华传统道德伦理，还指社会主义核心价值观。要做到德法相济，首先在适用和解释法律规定时，不能机械和教条，应当充分结合我国相关立法中关于尊老敬老的原则和精神，在不违反法律的前提下，给予老年人权益以优先之保障；其次，在调解过程中，应当保持平和与耐心，让各方当事人均充分表达，方式上以劝导为主，尽量避免训诫，晓之以情、动之以理，必要时可以邀请社区工作人员和当事人亲属参与；再次，对于处理决定的执行，应当采取柔性措施，以教育为主，体现人文关怀，尤其当执行对象为老年人时；最后，在此类纠纷中，老年当事人所主张的毕竟只是体育权，这一权利在我国公民基本权利体系中本身并不具有优先性，故给予老年当事人的优待仅限于双方都是主张体育权，或双方权利在位阶上大致相等的情形，一旦老年人的体育权与其他公民相对更为重要的基本权利，譬如健康权、劳动权、受教育权，或者与社会公共利益，譬如公共安全相冲突时，则不应当再予以优待或倾斜。

第五，对于老年人在行使体育权过程中，行为违反法律禁止性规定或公序良俗、与他人发生纠纷的情形，应当依法追究法律责任，应当处罚则依法处罚，不得因为相对人的年龄而姑息放纵。保障老年人的体育权益不能违反比例原则这一行政法的基本原则，对社会的基本公平正义造成损害。前述的北京、广西等地对于老年人在广场舞活动中的违法行为规定行政处罚的立法尝试，便是一个值得肯定的实践，但关键还是看能否有效执行。此外，在行政处罚之外实施“软法之治”，对违法人员实施信用惩戒，譬如纳入某种“黑名单”，亦不失为实现法律责任的一种选择。

4 结语

尊老敬老是中华民族的传统美德，亦是我国社会主义法治建设遵循和追求的价值目标之一。在人口老龄化上，我国仅用几十年便完成了欧美国家持续数百年的过程。这就意味着，必须尽快地对国家治理体系进行调整和完善，使之适应新的客观现实，以减少老龄化带来的冲击。老龄化社会的核心治理目标之一，是让老年人有尊严、有质量地度过晚年，而要实现这一目标，体育是不可或缺的。因此，国家有义务充分发展和保障老年公民的体育权，并排除会对这一权利造成严重妨害的老年人体育纠纷。处理老年人体育纠纷还需依法进行，既有治标(完善纠纷解决机制)，亦需治本(保障老年人体育公共资源)，德法结合，落实责任，才能真正化解纠纷，促进和谐老龄化社会和健康中国的建设。