《“一带一路”体育旅游发展行动方案(2017-2020年)》的解读

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(1.广州大学 体育产业研究中心，广东 广州 351006；2.湖南文理学院 体育学院，湖南 常德 415000；3.吉首大学 体育学院，湖南 吉首 416000)

1 《“一带一路”体育旅游发展行动方案(2017-2020年)》的缘起

古代丝绸之路所承载的历史、政治、经济、文化和社会功能，历来受到国家领导人的高度重视。尤其是进入新时代以来，以习近平为核心的新一代党中央领导集体对丝绸之路的价值功能进行了新的探索和审思。2013年国家主席习近平同志高瞻远瞩，以其独特的战略眼光，在9月访问哈萨克斯坦和10月访问印度尼西亚期间，发表重要演讲并先后提出共建“丝绸之路经济带”和21世纪“海上丝绸之路”的倡议构想(简称“一带一路”倡议),并引起世界各国的广泛关注。为贯彻落实习近平同志的“一带一路”倡议思想，2015年3月28日，国家三部委(即国家发展和改革委员会、外交部、商务部)联合颁发了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称“愿景行动”)，并在“民心相通”中提到要将体育作为交流沟通的桥梁，支持“一带一路”沿线国家和地区办重大国际赛事[1]。国务院、国务院办公厅及其他部委，纷纷响应习近平主席的号召，在行动上做出了回应，先后颁发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号文件)、《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》(国办发〔2016〕77号文件)、《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》(国办发〔2016〕85号文件)、《山地户外运动产业发展规划》、《关于大力发展体育旅游的指导意见》(旅发〔2016〕172号文件)等一系列关于体育旅游产业发展的国家级宏观调控政策性文件。尤其是旅发〔2016〕172号文件，不仅界定了体育旅游产业的科学概念，进一步明晰了体育和旅游之间的辩证关系(即体育是发展旅游产业的重要资源，旅游是推进体育产业的重要动力[2])，而且提出了力争2020年体育旅游总人数达到10亿人次，占旅游总人数的15%，体育旅游总消费规模突破1万亿元的战略目标[2]。基于上述“一带一路”国家发展战略思想与国家对体育旅游产业宏观政策调控的有力支持与实践，2017年7月6日国家旅游局和国家体育总局联合签署并颁发了《“一带一路”体育旅游发展行动方案(2017-2020年)》[3]，以下简称《方案(2017-2020年)》。《方案(2017-2020年)》明确指出其目的在于贯彻落实国家“一带一路”战略部署和《关于大力发展体育旅游的指导意见》[3]。由此可见，对《方案(2017-2020年)》出台的价值意义进行解读，既有助于对其承载的历史使命进行诠释，也有利于提升国家治理能力的治理。

2 《“一带一路”体育旅游发展行动方案(2017-2020年)》的解读

2.1 《方案(2017-2020年)》诠释了构建“人类命运共同体”的政治使命

当前美国霸权扩张、中印对峙升级、南海争端悬而未决、“台独”、“港独”势力不断抬头、各种形式的中国“威胁论”、中国挑战论时有出现，中菲关系冷暖不均的复杂地缘政治环境，使得中国政府必须及时做出果断应对。国家主席习近平以“和平、发展、合作、共赢”为主题，在全世界范围内率先提出“一带一路”的国家发展战略构想，引起世界各国领导人的深切关注与情感共鸣。2015年3月28日，国家三部委联合发布的《愿景行动》明确指出，中国政府秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体[1]。2015年7月21日，“一带一路”建设推进工作会议正式划定新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大国际经济走廊作为今后“一带一路”的重点推进方向[4]。2016年国务院总理李克强在《政府工作报告》中明确提出“坚持共商共建共享，使‘一带一路’成为和平友谊的纽带、共同繁荣之路”的构想。2017年4月28日国家总理李克强在《政府工作报告》中继续重申原来提法的基础上，特别强调要加强教育、文化、旅游等领域的交流合作，并表示：“我们愿与国际社会一道，致力构建以合作共赢为核心的新型国际关系，为打造人类命运共同体作出新的贡献[5]。”随后，国家旅游局和体育总局在联合颁发的《方案(2017-2020年)》中进一步指出：“以‘一带一路’为突破口，加快国内沿线地区体育旅游融合发展，推动沿线国家体育旅游深度合作，为促进国内区域协调发展和构建人类命运共同体做出积极贡献。”[3]《方案(2017-2020年)》的颁布不仅强调了我国“一带一路”战略的地缘政治空间部署，而且传递了以合作共赢为核心，共建人类命运共同体的新型国际关系新思想，表明了中国维护世界和平与稳定的负责任大国的道义与担当，体现了中国梦同世界梦相贯通的思想，折射了中国构建人类命运共同体的政治使命。

2.2 《方案(2017-2020)》拓展了经济发展新空间，创造了精准扶贫新模式

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央领导集体，站在全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把脱贫攻坚放在治国理政的突出位置，提出2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困的战略目标。同时，以美国为首的西方资本主义阵营，为摆脱当前世界经济发展持续低迷带来的困境，不顾国际社会的反对，实行单边保护主义，以不断增加进口关税的方式，对发展中国家实行经济封锁，使得我国经济发展和社会建设进入一个爬坡过坎的深水期。为破解西方阵营对以中国为中心的亚非拉发展中国家实行经济封锁的困局，国家主席习近平提出了“‘一带一路’国家发展战略构想”。为应对国际经济发展新形势，扎实推进“一带一路”国家发展战略构想和打好扶贫攻坚战，实现2020年全面建成小康社会的战略目标，国家各部委颁布了一系列鼓励发展体育旅游产业，推进体育行业跨界融合，提升体育产业服务民生、保障民生和改善民生能力的相关政策。例如《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕465)、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)、《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号)、《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》(国办发〔2016〕77号)、《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》(国办发〔2016〕85号)，以及国家体育总局和国家旅游局签署的《关于推进旅游融合发展的合作协议》等文件。其中国发〔2014〕31号文件指出：“积极推动体育旅游，加强竞赛表演、健身休闲与旅游活动的融合发展，支持和引导有条件的体育运动场所面向游客开展体育旅游服务。”[6]国发〔2014〕46号文件也明确指出，促进体育与旅游、传媒、会展等业态融合发展，鼓励康体结合，支持金融、地产、交通、信息等企业开发体育领域产品和服务[7]。国办发〔2016〕85号文件进一步指出，“要围绕旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等重点领域，引导社会资本加大投入力度，通过提升服务品质、增加服务供给，不断释放潜在消费需求”[8]。国办发〔2016〕77号文件指出，“鼓励国内旅行社结合健身休闲项目和体育赛事活动设计开发旅游产品和路线。促进健身休闲与文化、养老、教育、健康、农业、林业、水利、通用航空、交通运输等产业融合发展[9]，到2025年，基本形成布局合理、功能完善、门类齐全的健身休闲产业发展格局，健身休闲产业总规模达到3万亿元”[8]。国家旅游局和国家体育总局共同印发的《关于大力发展体育旅游的指导意见》中，不仅强化体育旅游与文化、教育、健康、养老、农业、水利、林业、通用航空等产业的融合发展，更倡导体育旅游产品走复合型、特色化发展道路。倡导各地举办各级各类体育赛事，打造赛事活动品牌，大力支持体育赛事与旅游活动紧密结合，提出了赛事旅游的重点发展方向[2]。而国家体育总局和国家旅游局颁布的《方案(2017-2020年)》在总结上述文件精神的基础上，指出以“一带一路”沿线国家为重点，推动组建国际体育旅游联盟，支持沿线地区利用友好城市等平台，建立体育旅游国际交流与合作机制，在国外以亚欧古代丝绸之路沿线国家为主体开展体育旅游合作，同时对非洲、拉美等其他地区开放；在国内重点支持“一带一路”沿线地区体育旅游发展，创新整合国际、国内各方面力量，形成开放共赢的体育旅游发展模式[3]。

同时，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的总体目标指出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障……确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[11]《方案(2017-2020)年》第16条明确指出：“在沿线地区选择一批经营存在困难的国家、省级旅游度假区和A级旅游景区进行试点，制定专项政策，推动其通过注入新型体育旅游项目推动实现转型升级。”[3]《方案(2017-2020年)》颁布的次日，中国农业发展银行、国家旅游局、国家体育总局共同签署了具有时代意义的《推进体育旅游融合发展战略合作协议》。协议规定，优先支持运动休闲特色小镇、旅游扶贫景区、乡村旅游扶贫工程、农民体育建设工程等项目建设，实现到2020年，在全国推动建设100个具有重要影响力的体育旅游目的地、100家国家级体育旅游示范基地等对体育旅游产业有促进作用的基础设施建设项目，这些内容与《关于大力发展体育旅游的指导意见》中的三个100目标遥相呼应(即到2020年在全国建成100个具有重要影响力的体育旅游目的地，100家国家级体育旅游示范基地，100项体育旅游精品赛事[2])。湖南省张家界市慈利县抓住“一带一路”国家战略机遇，着力构建具有县域特色的精准扶贫攻坚模式，慈利借发展户外运动、全域旅游，成功将山地资源环境优势转化为产业优势，强力支持体育与旅游的融合，引导景区周边贫困群众参与体育旅游经营服务，助力精准扶贫，先后于2015年拓展了四十八寨、苗市黄花溪、南山坪拉磨谷、丹霞地貌红岩岭等巧条精品户外旅游线路，2016年推出12条乡村户外新线路，2017年出台了《张家界慈利县澧水走廊户外运动休闲旅游带总体规划》。

上述关于体育旅游文件和政策的相继出台和社会实践结果表明：《方案(2017-2020年)》不仅延续了古代丝绸之路的宝贵精神，顺应了国家体育产业和旅游产业融合的国家政策导向，为“一带一路”沿线国家或地区务实合作、实现共赢发展，搭建了国际合作新平台；而且为贯彻落实党中央、国务院全面打赢脱贫攻坚战的战略部署，促进贫困地区区域经济发展，推进精准扶贫、精准脱贫创造了“体育+旅游+扶贫”的产业结构运作新模式。

2.3 《方案(2017-2020年)》为“一带一路”体育文化交流实践提供了丰富的内容

在共建“一带一路”的时代背景下，我国体育被赋予文化交流的政治使命，并付诸了一系列的社会实践。如2014年“中国黑龙江-俄罗斯·贝加尔湖汽车自驾游集结赛”，2014-2016年连续举办了三届的“中俄橡皮艇拉力赛”，2015年举办的“中国淮安·丝绸之路国际户外运动挑战赛”、“第2届中国盐城沿海湿地国际公路自行车赛”、“丝绸之路·华山杯中国足协渭南国际青年足球锦标赛”、“丝绸之路越野拉力赛”、“第7届青际帆船周·青岛海洋节”、“第14届环青海湖国际自行车赛”、“兰州国际马拉松”、2016年举办的首届“中俄太极文化嘉年华”、第一届中俄冬季青少年运动会、“梦想成真·一带一路”青少年足球邀请赛、“一带一路·关丽中国行”第四届“中心置业杯”全国女子围甲联赛，以及云南、老挝、缅甸、泰国、马来西亚举办的“一带一路·七彩云南”国际汽车拉力赛及“北京格斗一带一路搏击对抗赛”。频繁的体育交流活动，开创了“一带一路”体育先行的典范，为增强“一带一路”沿线国家或地区的文化互惠、政策互通奠定了基础。《方案(2017-2020年)》提出了培育体育旅游的重点项目：“以‘一带一路’体育旅游活动为统领，重点在沿线国家和国内沿线地区开展冰雪、汽车摩托车、马拉松、自行车、水上运动、户外挑战、航空运动、定向越野、攀岩、电竞等体育赛事活动”[3]“在沿线地区广泛开展太极拳、武术、舞龙、舞狮、龙舟、射箭、摔跤、马术等民族体育旅游活动，组织相关民族体育项目在“一带一路”沿线国家表演和推广；和沿线国家合作开展具有共同民族特色的体育赛事旅游。”[3]这些规定，不仅为我国传统体育文化的国际化传播指明了方向，也为“一带一路”体育旅游文化的民心相通和弥补我国体育短板，提出了具体内容，对推进“健康中国”和“体育强国”的中国梦具有积极的促进作用[11]。

2.4 《方案(2017-2020年)》明晰了政府与社会的责任机制

长期以来，体育旅游产业化常常游走在体育部门或旅游部门的边缘，导致其运行过程中出现的问题与责任无法得到有效解决。而《方案(2017-2020年)》进一步明晰了政府与社会之间的责任。其行动目标为：“在‘一带一路’相关区域形成一批精品体育旅游赛事、特色运动休闲项目、有竞争力的体育旅游企业和知名体育旅游目的地，到2020年，体育旅游人数占该地区旅游总人数的比重超过15%。通过体育旅游全方位的交流互动，促进“一带一路”区域内的政策沟通、产业互通和民心相通，使体育旅游成为‘一带一路’区域内开放合作的亮点。”[3]其行动原则指出，“遵循市场规律和国际通行规则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用,同时发挥好政府在引领、规范体育旅游发展方面的作用，通过政府和企业行动的结合，实现‘一带一路’体育旅游大发展。”[3]《方案(2017-2020年)》的行动原则和目标，明晰了国家体育总局和国家旅游局为代表的政府管理部门和社会企业组织的社会责任，强调了政企结合的重要性。尤其是在宣传力度、智力支撑、合作平台、装备制造、设施建设、重点项目培育、典型示范基地建设、体育旅游目的地发展等八大体育旅游领域的具体任务部署方面，进一步明晰了政府与企业之间在发展体育旅游产业中的责权利关系，推动了体育旅游国际交流与合作机制和常态化智库对话机制建设。

2.5 《方案(2017-2020年)》推动了全民健身与全民健康的融合

新中国成立以来，党和国家领导人始终把增强国民体质和增进国民健康作为发展体育事业的重要内容。国家先后颁布了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》《全民健身条例》《全民健身计划(2016-2020年)》《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身指南》等法令规制，实现了从最初的“发展体育运动，增强人民体质”到“提高全民身体素质，推动全民健身”再到“建设体育强国，推进健康中国”的转变。《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)、《促进中国体育旅游发展倡议书》、《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》(国办函〔2010〕121号)、《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)、《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号)、《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》、国发〔2014〕46号文件、国发〔2014〕31号文件、国办发〔2016〕77号文件、国办发〔2016〕85号文件等一系列法律法规文件的出台为《“一带一路”体育旅游发展行动方案(2017-2020年)》的颁发提供了立论依据，《方案(2017-2020年)》在内容上实现了从最初的“支持有条件的地区发展体育旅游，推进旅游与体育的融合发展”到“鼓励发展休闲度假旅游，积极推动体育旅游，加强竞赛表演、健身休闲与旅游活动的融合发展”再到“激活体育旅游产业价值链，实现体育旅游跨界融合，助力健康中国国家战略”的升华。《方案(2017-2020年)》的制定与颁布，不仅继承了体育产业、旅游产业和休闲产业政策的精神内核，而且契合了“一带一路”国家发展战略，对推进全民健身和全民健康的深度融合，全面建成小康社会具有重要的意义。

3 结语

《方案(2017-2020年)》是新时代我国体育工作与“一带一路”战略、“脱贫攻坚”战略、“体育强国”战略和“健康中国”战略等国家战略有效对接的系统工程。对其进行政治、经济、文化和社会意义的解读，不仅充分体现出大力发展国内区域体育旅游，倡导健康生活方式，促进全民健身与全民健康深度融合的应然，更体现出我国与沿线国家体育旅游深度合作，共建共享共赢、构建人类命运共同体的必然，对推进我国体育治理体系和治理能力现代化具有十分重要的作用。但是《方案(2017-2020年)》中所涉及的与沿线国家或地区共同设计体育旅游景点标志、向沿线国家推广中国武术、建立“一带一路”体育旅游交易平台等一系列工程依然是当前我国体育旅游产业发展必须解决的现实问题。