公文管理信息化的PEST-SWOT分析

文/龙岩市第一医院 邱俐衡

公文管理信息化是现代信息技术与公文管理工作相结合的产物，是行政部门运用信息技术，实现公文的接收、登录、分办、批办、承办、催办，以及电子公文的拟制、审核、签发、编号、输出、分发、归档等一系列相关联的电子化管理工作。公文管理信息化建设，是适应国家信息化建设战略要求的重要工作。“推进党政机关电子公文系统安全可靠应用”，是2016年《“十三五”国家信息化规划》明确提出的重要任务之一。

一、公文管理信息化的现状

作为行政办公的重要组成，公文管理信息化的建设情况与办公自动化（Office Automation，一般简称OA）的发展息息相关。1975年，美国首先提出办公自动化设想，1978年开始流行于日本等国。我国在1978年提出推行办公自动化，1983年成立了办公自动化学会，至今，办公自动化（OA）已发展到第5代——协同型办公自动化（流程管理），而第6代——智慧OA、移动OA也正在实践中不断成熟，甚至在一些经济发达的地区先行推广。如何借助信息化的浪潮深入推进公文管理信息化建设，完善电子公文系统，提高行政效率，是当下研究的重点。

二、PEST-SWOT分析模型的构建

SWOT分析法是运用系统的思想对组织的内部环境（优势与劣势）和外部环境（机遇与威胁）进行分析，使决策更加合理的一种战略分析方法。PEST模型则是用于分析组织外部环境的模型，它通过对政治、经济、社会和技术四方面因素对组织所处的环境进行分析。

本研究将二者相结合，建立PEST-SWOT模型，找出公文管理信息化自身的优劣势和面临的机遇与威胁，并提出相应的发展战略。

三、公文管理信息化的PEST-SWOT分析

（一）优势分析。1.降低资源消耗。在传统的收文模式中，人工管理占据了所有的工作环节：收到文件、登记并打印文件、办公室拟办、呈送领导阅办、领导签批意见后再由办公室复印给相关科室执行、文件归档。在此过程中，多次打印、复印、分发及存档，造成了纸张和人力的极大浪费。公文管理信息化则借助计算机技术精简流程，提高公文管理效能，降低人力和用纸资源消耗。2.减少公文审核工作量。在纸质发文的时代，很多科室在起草公文时就出现文种选择不当、公文字体不标准和格式不规范等问题，给办公室审核增加了许多工作。电子公文系统自带的公文套用格式能够更好地规范公文书写，减少因公文格式问题造成的返工纠错环节，加快公文审核速度。3.建立可追溯性信息链。人工管理时，因缺乏合理的制度和严格的执行，文件漏发、错发和延误等问题较为常见。在公文管理电子化的建设过程中，对公文管理的整个流程进行整理，把公文管理流程化、制度化，让每个流程的参与人员通过公文系统实时了解工作进展，收文员能够密切追踪分发公文的后续工作开展情况、及时催办和督办，建立起属于每份公文独一无二的信息链，真正做到来源可查、去向可追、责任可究，避免部门间的相互推诿，把工作落到实处。4.突破时间与空间的限制。在传统的纸质管理体系中，仅有一份的纸质公文在不同领导之间的流转往往就占据了大量的时间，而公文管理电子化让不同的领导在相同时间、不同地点能够同时阅读、检索和批阅同一份文件，大大提高了工作效率。第六代OA（移动OA）还突破了办公的空间限制，实现了异地办公。尤其对于时限性较强的公文，比如特急的公文，只需移动互联网和智能客户端，就能随时随地登录公文系统，及时完成公文的签批和办理，极大地节约了办公成本。

（二）劣势分析。资金、人力等资源投入较大。俗话说“巧妇难为无米之炊”，性能与稳定性俱佳的服务器、计算机、扫描仪等设备配置，是顺利实现公文管理信息化必不可少的物质条件。设备与软件的日常维护也需要一大笔费用，比如电子公文系统、OA系统的定期维护和升级，计算机、服务器等产品的更新换代。如果单位自主开发办公软件，则需要较大资金和一批专业的技术人才队伍；如果从第三方获得，则容易出现维护不及时和沟通障碍等问题，对单位的管理水平有较高的要求。

（三）机遇分析。1.政治环境。一是“互联网+政务服务”的持续推进。自2016年李克强总理在国务院《政府工作报告》中提出“互联网+政务服务”以来，中国政府对电子政务平台的建设给予高度重视，先后出台《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等重要文件，这对包括公文管理在内的行政管理系统提出了更高水平的信息化要求。二是相关规定和制度逐步完善。一方面，电子公文和电子签名的证据力逐步确立。2003年国务院颁布的《电子公文传输管理办法》认定“电子公文与相同内容的纸质公文具有同等法定效力”。2004年8月通过的《中华人民共和国电子签名法》第七条规定：“数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用”；另一方面，电子文件的归档管理有了重要发展。长期以来，我国对电子文件的归档按双套制办法进行管理，即对电子文件制作纸质或缩微胶片拷贝同时归档保存。不仅未节省人力资源、仍然浪费纸张，还为信息系统研发增加了一笔经费开支。近年来，国家开始推出电子文件单轨管理政策。国家档案局2016年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出：“在有条件的部门开展电子档案单套制（即不再生成纸质档案）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”，2018年10月发布的《机关档案管理规定》（第13号令）指出：“满足本规定第五章规定且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档”。2.社会环境。随着信息技术的蓬勃发展，各国都在加快公文处理信息化的脚步。2012年，美国行政管理与预算局和档案与文件管理署联合发布的《政府文件管理指令》中规定，2016年末之后形成的电子邮件须以电子方式移交和保存，2019年末之后扩展到所有类型文件。澳大利亚《数字连续性2020政策》及其补充政策要求，2016年起所有文件须以数字形式生成，移交至国家档案馆保存的文件必须是数字格式，不需要移交的文件由各机构以数字形式管理。3.经济环境。信息化正在广泛并深刻地影响和改变着人类社会。中国科学院梅宏院士指出：“当前，信息技术正从助力经济发展的辅助工具向引领经济发展的核心引擎转变，一种新的经济范式——‘数字经济’正在逐渐成型，即将进入信息技术带动经济发展的爆发期和黄金期”。“数字经济”的发展将进一步推动“办公数字化”的发展，深化公文管理信息化的建设。4.技术环境。随着信息技术的日益成熟，信息安全的保障手段也越来越多。比如身份识别方面，虹膜识别技术、人脸识别技术、步态识别技术等都在不断发展，其中，人脸识别技术已为大众熟知且广泛应用。技术的创新和成熟无疑为公文管理信息化建设提供了强有力的保障。

（四）威胁分析。1.政治环境。目前我国与公文有关的标准主要是《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）和《党政机关公文处理工作条例》，二者都针对纸质公文，电子公文仍缺乏统一标准。目前，各省份、各地市乃至各单位在电子公文系统建设方面呈“烟囱”式发展，自成体系。单单是现行的公文格式就有超过20种，比如WPS、PDF、XML。不仅增加了文件互换的障碍，也阻碍了公文的流通，为今后电子公文传输和系统整合留下了难题。2.经济环境。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”我国幅员辽阔，各地域间由于历史、地理等方面原因，经济发展不平衡，贫富差距较大。这种经济上的不平衡，在很大程度上影响了信息化水平的不平衡，进而影响了公文管理信息化的进程。3.社会环境。公文管理电子化对新时代人才提出了更高的要求，既要有良好的公文处理技巧、又要具备娴熟的信息化技能。这类复合型人才的匮乏在很大程度上制约了公文管理电子化的进程。电子公文系统对参与公文处理各环节的相关人员，包括签发文稿的领导干部，都提出了较高的信息化水平要求，现有企事业单位的工作人员大多限于学历和知识储备的不足，难以适应较复杂的信息系统管理。4.技术环境。电子公文具有易存储、复制快和传递隐蔽的特点，一旦泄密往往涉及文件较多，危害较为严重。目前窃密手段已呈现更加多样化和高科技化的发展态势，而多数单位还缺乏防范电子资料泄密的技术手段和相应措施，存在较大隐患。

四、对策和措施

（一）抓住外部机会，发挥自身优势，制定SO组合策略。1.以国家政策为导向，加快公文管理信息化建设步伐。各地区、各单位应借“互联网+政务服务”发展的契机，积极建立健全公文管理信息化制度，推进公文管理信息化建设。2.借鉴国内外公文管理信息化的经验。选派部分国内管理者和信息技术人才到国外学习公文管理信息化推进成果，借鉴发展经验，制定适合我国国情的公文管理信息化建设对策，并在实践过程中不断总结和完善。3.利用信息技术保障电子公文安全。各地区、各单位的信息部门应加强技术创新，严格控制电子公文处理每个环节可能存在的风险，比如，建立分级权限访问机制，并对访问系统的人员采用身份识别技术确认身份；公文流转过程中采用数字签名、数字水印等技术，防止被非法知悉和篡改；加强日志监控，对登录人员、时间、对象和操作过程进行跟踪和登记。

（二）依靠自身优势，抵御外部威胁，制定ST组合策略。1.建立有特色的公文管理安全体系。电子公文系统的安全管理应主要侧重于管理和控制。首先，国家层面应积极出台信息安全相关法律法规，从法律层面规范电子信息的应用，特别是做好机关单位的电子信息安全工作。其次，各单位应完善内部的信息安全管理制度，如做好数据备份工作、建立重要岗位变更登记的信息安全保障制度，加强信息安全管理培训，增强员工信息安全意识。在具体应用当中，应积极利用日益成熟的信息技术，为电子公文系统保驾护航，比如安装杀毒软件、建立防火墙等，防止黑客入侵，防止重要文件泄密。2.以信息化要求为基础，重视人才的引进和培养。在引进新时代复合型人才的同时，对现有人员结构进行优化。首先应加强宣贯，使现有人员认识到公文的重要性。其次，定期举办信息技术培训班、讲座等活动，让相关人员熟练掌握计算机和网络知识，掌握电子公文系统的必要功能。最后，对电子公文处理办法、公文格式、业务流程等作出科学完整的规定，形成监督和考核机制，建设一支高素质的信息化队伍。

（三）抓住外部机会，改进自身劣势，制定WO组合策略。1.保障资金来源。公文管理信息化建设，是一个单位软实力建设的重要举措，单位应提高认识，将建设和维护经费列入年度财务预算，设计好合适本单位的电子公文系统，并保障系统的正常运转。对于欠发达地区的政府部门和国有企事业单位，应积极申请国家方面的财政补贴和技术改造资金支持。2.学习借鉴信息化水平较高地区发展经验。在软件开发和设计方面，应向信息化水平较高的地区借鉴已建成的电子公文系统，以“科学、合理、高效、便捷”的设计理念搭建符合本地区、本单位的个性化电子公文系统。制度设计方面，多借鉴公文管理信息化开展较好地区的相关制度，规范电子公文流程，完善相关制度，保障公文管理信息化建设的有序推进。

（四）改善内部劣势，化解外部威胁，制定WT组合策略。1.制定相关国家标准，推进信息化建设工作。针对电子公文的处理和电子公文系统的设计，制定国家标准，为整合国内电子公文系统、增进电子公文的流通奠定基础。结合不同地区的经济发展水平和信息化建设能力，制定不同的信息化标准，实行差异化考核。在落实信息化建设具体方案时，应层层落实工作责任、分解任务到具体部门和个人、严格把控工作节点，确保信息化建设工作有序按时推进。2.加强宣传教育，提高信息化意识。充分利用各种新闻媒体和宣传手段，做好推动信息化建设的宣传教育工作，增强信息化意识，正视电子公文的优缺点，排解各方因不了解电子公文而产生的怀疑和惧怕情绪，营造全社会关心、支持和参与信息化建设的良好氛围，把干部群众的思想统一到国家关于信息化工作的重大决策上来。尤其对于经济欠发达、信息化水平较低的地区，增强对领导干部的信息化知识与技能培训，加强对信息化发展的趋势、特征、作用和影响的认识，不断提高推进信息化建设的自觉性和应用信息技术的能力。

五、结语

信息革命是“第四次工业革命”，它深刻地影响了社会生产力与生产关系。公文管理信息化是信息革命提升生产效率的重要体现，是历史的必然选择。本文通过构建PEST-SWOT模型，对公文管理信息化在我国发展的内外部环境进行分析，运用战略管理理论等方法，联系实际，提出相应发展策略。限于笔者自身能力与水平，许多问题的探讨还不够深入，公文管理信息化的发展战略也应随着问题的发展、技术的更新等变化而不断地完善，这些将作为今后进一步研究的课题。