浅析行政服务中心窗口单位工作人员的管理问题

熊晓丽

近年来，为贯彻落实党中央国务院关于建设服务型政府的精神，深化政务公开，提升政务服务，推行“一站式办公”和“一条龙服务”，各地行政（政务）服务中心（以下简称“服务中心”）迅速发展壮大。服务中心旨在简化办事程序、提高工作效能、提供便捷高效的服务，在地方政府职能转变、深化行政体制改革、服务经济发展中发挥着重要作用，切实有效地满足了公民与社会组织的需求。随着行政管理体制和行政审批制度改革的不断深入，各地行政服务中心在开发建设方面取得成效的同时，也呈现出问题，窗口单位工作人员双重管理导致的困局就是其一。笔者以当地行政服务中心为例，就窗口单位工作人员在双重管理体制下可能出现的问题进行粗浅分析，并提出应对思路。

一、双重管理体制背景

20世纪80年代，国内外掀起公共行政改革浪潮，解放传统的行政模式，提出新公共服务模式，将“以政府为中心”的管理模式向“以人民群众的需求为中心”的模式转变。2004年，国务院首次提出建设“服务型政府”的目标，并在2005年的政府工作报告中强调服务型政府建设。2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中，把建设服务型政府提到了前所未有的战略高度。

2000年，浙江省率先开展了综合行政审批机构建设的试点工作。接着，国务院下发《关于行政审批制度改革实施意见的通知》后，全国各地陆续开始成立综合行政服务机构。正是在此背景下，随着行政审批制度改革的不断深化，各地政府为方便人民群众，改善营商环境，规范政务服务，促进地方经济和社会发展，行政服务中心进一步完善和发展。

行政服务中心是政府行政审批和公共服务职能集中运作的综合平台，承担着信息咨询、审批收费、管理协调、投诉监督的职能。从机构组成来看，由入驻中心的窗口各单位和中心的管理机构两个部分组成。其中，中心的窗口单位由政府部门的工作人员组成，具有行政审批和公共服务职能，这些窗口单位在原主管部门授权的前提下集中受理、办理相关事项。中心的管理机构一般为中心管理委员会或管理办公室，负责组织、协调、指导、监督窗口单位的各项工作，并提供基本的后勤保障服务。

窗口工作人员由行政审批和公共服务职能部门指定派驻，他们的人事、工资和考核权责在原单位，其日常工作及表现由中心负责管理，“这种双重管理体制在某种程度上是符合权责相符原则的，也能在一定程度上发挥人事管理分权的积极效应，革除传统行政审批等旧服务模式的某些弊病，但同时也由于种种主客观原因导致了若干窗口单位工作人员管理难题”。

二、双重管理体制下的人员管理问题

一是工作人员的配备问题。反映在两个方面，一方面是窗口单位工作人员队伍不稳定。由于中心纪律和制度监管严格，部门许多工作人员不愿到中心工作，有些单位就采取轮岗的方式指派进驻中心工作人员。部分单位由于工作人员业务调整、人员编制不足等方面原因，有些窗口工作人员在原单位还有兼职或还承担替他工作，人员更换、替岗现象较多，造成中心对这部分人员监管相对薄弱。另一方面是工作人员的素质差异较大。窗口单位工作人员的人事权归属于原主管部门，如果原主管部门对派驻人员考核不到位或以应付的态度临时聘用工作人员顶岗，甚至分配表现不佳的人员，致使窗口工作人员的素质不均衡，窗口业务和服务水平难以提升。

二是工作人员的调整问题。在双重管理体制背景下，人权和事权相脱节，造成管人的不好管事、管事的又不能真正管人的特殊现象。因工作原因，中心管理机构需要合理有效地对窗口工作人员业务或岗位进行调整时，就会出现工作人员不乐意、原主管部门不配合等一系列难题。

三是工作人员的监管问题。行政服务中心通过建立健全规章制度，不断完善电子监察系统，意在从工作纪律、服务规范、业务管理等若干方面规范工作人员的工作和行为，但由于窗口单位工作人员的人事主导权在原主管部门，加上各职能部门的业务之间存在差异，导致这些监管措施无法达到预期效果。同时，中心不是行政审批主体，无权决定窗口的具体审批业务，对中心以外办理的环节也难以实行有效监管。甚至还存在其他问题，如原主管部门与中心机构之间推诿责任而疏于对窗口人员的管理和监督；窗口工作人员对中心部署的工作任务不执行或不配合，有的甚至面临冲突或暗中矛盾。

四是工作人员的自身职业发展问题。按现行的行政管理体制，窗口单位工作人员出现“左右为难”的局面。由于工作性质的关系，窗口工作人员与原主管部门领导、同事保持密切联系的机会比较少，相互了解的程度也随之降低，有被边缘化的趋势，缺乏归属感，在民主测评、学习交流、推荐干部等方面处于劣势。

三、应对问题的一些思路

产生窗口工作人员管理问题的原因是多方面的，双重管理体制只是其中的一方面，甚至仅是其中的表层因素。原主管部门与工作人员的服务理念偏差、利益诉求非正当性等皆是影响因素。中国行政管理学会副研究员胡仙芝曾表示，行政服务中心人员的双重管理和双重领导确实是许多行政服务中心反映的管理问题，根本原因在于行政服务中心与传统行政管理模式之间的不兼容。为克服这一问题，主要措施是合理划分管理权限，创新双重管理制度，突破原有的员工管理方式。以原主管部门为主，行政服务中心进行有效约束和监管，在管理方式、行政审批制度、人员分类管理、双重绩效管理、激励机制上进行相应的制度改革。

一是调整工作人员管理方式。明确中心与部门的职责分工，健全中心与部门的良性互动机制，落实进驻单位分管领导或主要领导现场办公制度，在部门绩效考核中适当增加窗口业务工作与人员管理的权重。在保留原主管部门人事权限的基础上，加强行政服务中心对窗口员工的绩效管理评估，按照“管人”和“治事”相统一的原则，逐步增加管理的范围和强度。

二是推进行政审批制度改革。行政审批制度改革以“放管服”为重点，不断规范审批行为，优化权责配置。我们将利用“简政放权”来释放活力和动力，并通过创新监督的方式方法来管理公平和秩序，以优化服务的便利性和质量。简化服务流程，创新服务方式，为企业和群众提供“一窗口验收和整合服务”。实现“一窗口通过”并充分授权行政服务中心窗口的负责人。按“多个部门、一个政府”的理念，逐步弱化部门界限，整合行政资源，探索集中实施行政审批权的方式。

三是逐步区分窗口工作人员类别。窗口工作人员可以划分为窗口负责人和一般工作人员。原主管部门做好窗口负责人的管理及授予各项应授予的权力。如果一般工作人员与原主管部门失去了必然的联系，将逐步脱离原主管部门，并由行政服务中心全面接管。最终过渡到一般工作人员由行政服务中心按实际需求招用的新阶段。

四是推行双重绩效考核机制。双重管理体制不能轻易抛弃，是因为审批权力与责任的关系，也是有益于分权原则的贯彻和分权价值的发挥。鉴于此，继续保留双重领导权限，原主管部门和行政服务中心分别完善对应的绩效评价体系和问责惩戒体制，绩效奖励按“就高原则”发放，对该问责的情形及时问责、真问责、狠问责、规范问责，真正做到奖惩分明，实现对窗口工作人员的有效监督。

五是健全激励机制。一是评优评先向窗口人员倾斜。进驻工作人员年度考核优秀等次实行单列管理，同等条件下评选先进时优先考虑窗口人员。二是重视优秀人员的培养和推荐。中心应加强培养窗口工作人员的业务能力，适当组织业务培训，并积极向派驻部门推荐优秀窗口工作人员。派驻部门对中心推荐的干部予以重点关注和优先使用。组织部门提高行政服务中心考核与评价意见在窗口单位工作人员评优和提拔推荐中的权重，给予中心一定的单列指标，增强窗口工作人员的荣耀感和归属感，提升干事创业的积极性。

总之，行政服务中心行政管理体制问题是各地实践中探讨的重大问题。既有必要立足原有双重管理体制实行创新，又有必要突破双重管理体制进行变革。应该根据经济社会发展的现状，按照行政体制改革的需要，结合地方实际情况，以及当地政府的支持力度等一系列因素进行科学的谋划，从而最大限度地革除管理体制问题，推动行政服务效能的提高。