污染物总量减排中的任务类型、治理体制与激励错配

摘 要：借鉴交易费用经济学的分析框架，从资产专用性、交易不确定性和交易频率三个维度，首先对主要污染物总量减排中的各项任务进行分析，分别界定其任务属性与任务类型，在总体上将其区分为“生产型任务”与“监管型任务”。其次，按照交易费用经济学对于交易属性与治理结构的匹配关系的分析，指出将不同属性的减排任务以统一的“指标体制”的激励结构进行组织与动员会在其中部分地产生激励错配的问题。对于“监管型任务”与“指标体制”之间激励错配问题的分析表明，在当前的国家制度建设中，建立一个以形式化和非人格化为显著特征的科层制基础上的“监管型国家”具有紧迫而重要的意义。

关键词：污染减排;官员激励;治理结构;选择性政策执行

作者简介：吴瑞财，华侨大学政治与公共管理学院/政治发展与公共治理研究中心副教授，政治学博士，主要研究方向：环境政治学、中国环境政策执行（E-mail：blackmai@hqu.edu.cn;福建 泉州 362021）。

基金项目：华侨大学高层次人才科研启动项目“基于政府部门任务属性分析的干部考核激励制度改革研究”（18SKBS1014）。

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2019）05-0122-08

一 政策执行、官员激励与指标体制的制度逻辑

大国公共行政始终存在着一个难题：中央决策者制定的政策如何获得基层官员的有效执行。（李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，《国外理论动态》2013年第4期，第52页。）

聚焦于我国地方政府政策执行方面的研究揭示了其中一些有趣的现象与问题。李瑞昌指出，地方政府有时候是以文件传递替代实际的政策实施，因此，政策的逐级往下传递实际上形成了“政策空传”与“象征性执行”。（李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期，第59—85页。）欧博文与李连江注意到地方政府的“选择性政策执行”这一显著现象，即地方政府在有效执行一些政策的同时，拒绝或弱化执行另一些政策。（Kevin J.OBrien andLianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，1999，31（3），pp.167-186.）陈家建、张琼文则以“政策执行波动”描述地方政府在消极执行与严厉的运动式执行之间交替往复的现象。（陈家建、张琼文：《政策执行波动与基层治理问题》，《社会学研究》2015年第3期，第23—45页。）

在一個大量的治理目标和任务是自上而下提出和部署的权威体制下，确保政策获得有效执行具有重要意义。（周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第67—85页。）早在20世纪80年代，研究者就已注意到了一个显著现象，即在我国的县乡基层政府之间广泛使用一种被称作“干部岗位责任制”的制度。这些学者认为，改革之初的这项制度仅是计划体制的延续。（荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1988年，第29页。）换言之，这项制度可能仅具有过渡性意义。但是，随着改革的深入进行和社会主义市场经济体制的逐步确立，这项制度非但没有逐渐消亡，反而成为我国国家治理和政府行政中的一种基本的“治理模式”或“治理方式”。（鄢一龙：《目标治理：看得见的五年规划之手》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第60页。）时至今日，我们可以观察到的一个显著现象就是，我国基层政府及地方官员的日常工作往往被编织在一张巨大的、由众多“目标管理责任书”构成的制度之网中展开。这种治理模式的核心特征就在于试图以指标动员的方式对各级官员进行激励与问责，以此确保政策获得有效执行。因此，我们以“指标体制”这一理论化程度较高的概念对其进行概括，以凸显指标在其中的关键性意义，并提出几个相关问题：指标体制在我国的国家治理和政府行政中广泛存在的原因是什么？其背后深层次的制度逻辑是什么？这样的一种治理方式或治理模式有效性如何？对于指标体制背后的深层次制度逻辑的揭示，近年来引发广泛讨论的官员晋升激励理论提供了一种理论视角。

官员晋升激励理论的论证逻辑和理论要点包含以下几点：首先，官员晋升激励理论假设，地方党政领导干部在政策执行中发挥主导性作用。其次，官员晋升激励理论指出，改革开放以来经济增长奇迹的获得是由于我们围绕地方官员晋升设置的“政治锦标赛”“把对地方政府的激励搞对了头”。（张军、高远等：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期，第4—19页。）再次，官员晋升激励理论认为，中国地方政府目前在食品安全监管、环境保护等领域的政策执行不利，原因在于“政治锦标赛”的积极作用受到抑制，而其中的关键就在于上述工作在地方党政领导干部的指标考核体系中长期以来一直是作为“软指标”而存在的。（周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第1—38页。）最后，官员晋升激励理论提出，为了激励地方政府有效地执行环保等方面的政策，应修改“政治锦标赛”中的内容，削弱经济增长指标在其中的权重。

总之，官员晋升激励理论认为，嵌入于党管干部体制中，指标体制是一种非常强大和有效的治理模式。西方一些学者还进一步指出，这一治理模式具有高度的灵活性和适应性。（Bo Rothstein，“The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber”，Governance，2015，28（4），pp.533-548.）例如，德国著名学者韩博天等指出，“十一五”以来的新的五年规划为其中的一系列指标设置不同权重，并将其与地方领导干部的目标责任考核紧密结合，增强了中央政府在地方政府政策执行中实施“选择性激励”的能力。（韩博天、奥利佛·麦尔敦：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期，第8—31页。）相应地，在实践中需要考察的问题是，在刻意削弱经济增长指标，并着重强调“人口、资源、环境”方面的指标在干部考核中的重要性的背景下，新的考核体制是否有效地重塑了地方政府的注意力分配？或者，这一治理体制是否遵循了一种过于简单化的逻辑？是否所有的治理目标与任务只要纳入到一个官员指标考核体制中，就能够发挥有效的激励作用，并确保相关政策获得有效执行？本文以我们国家自“十一五”以来实施的主要污染物总量减排为例，尝试对提出相关问题进行讨论。

二 减排指标体制及其政策执行

“十一五”以来我们国家开展的主要污染物总量减排工作是在一个典型的指标体制下推进的。首先，中央在五年规划中提出总量减排目标;其次，通过在上下级政府之间逐级签订减排目标责任书的方式，减排指标被层层分解到基层政府;最后，强调减排指标考核在各级官员考核中的重要性。那么，这样的一个减排指标体制是否有效地扭转了改革以来我国地方各级官员盲目重视经济发展，并忽视经济发展的环境代价的倾向？从地方政府的角度看，面对上级下达的减排指标，它又是从哪些方面开展工作的？

从减排指标的总体考核情况看，各级各地政府最终都能够顺利完成任务。但是，更加深入具体的考察会发现，地方政府是以一些特定的举措或减排途径完成指标任务的。理论上，实现污染物排放量减少这一目标存在着不同途径。其一，可以通过污染治理工程项目的实施实现末端治理的目的。例如，兴建污水处理设施，收集和处理工业和生活污水，达到减少污染物排放的目的。这在我国政府的工作中被称为“工程减排”。其二，政府可以通过产业政策的实施，推进高污染高能耗落后产能的转型淘汰，达到在源头上减排的目的。这方面被称为“结构减排”。其三，政府有关部门对于排污企业日常性的监督管理非常重要，这方面的工作被称为“管理减排”。中央政府赋予“结构减排”重要意义，这方面的工作被认为具有推动中国经济实现“调结构、转方式”的“突破口”和“抓手”的作用。而从长远可持续的污染治理的角度看，“管理减排”更是具有基础性意义。

但是，研究发现，地方政府主要通过实施各项“工程减排”措施完成指标。从统计数据看，“十一五”期间，二氧化硫工程削减量占全部削减量的67.2%，其中仅是火电脱硫工程实现的二氧化硫削减量就占到总削减量的59.5%。（史小静：《环境规划院评估“十一五”大气污染物减排成效减排减掉近半二氧化硫》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1015/c70731-23206224.html.[2018-08-15]。）化学需氧量工程项目实现的削减量占全部削减量的80.5%，而其中仅是城镇污水处理厂实现的化学需氧量削减量就占到总削减量的58.5%。（中国环境与发展国际合作委员会：《中国实现“十二五”环境目标机制与政策——治污减排中长期路线图研究》，http：//www.cciced.net/zcyj/yjbg/zcyjbg/2012/201607/P020160708396127799842.pdf.[2018-06-22]。）這些数据同时表明，“管理减排”“结构减排”在指标任务的完成过程中贡献率严重不足。

不同减排途径的存在意味着总量减排工作实际上是由一个非常庞大的任务体系构成的，同时也意味着这一任务体系中的各项具体工作分散在我国目前众多的政府职能部门中。贯穿在官员晋升激励理论中的一个基本假设是，确保政策获得执行的关键在于为各级党政领导干部设置有效的激励和问责机制。但是，地方政府党政领导干部的晋升激励与地方职能部门的职责履行之间仍然存在着一段相当长的距离。具体而言，尽管地方党政领导干部在地方治理中占据关键地位，但各项具体任务仍最终是由各职能部门去落实的。这意味着我们对减排政策执行的分析必须把相关政府职能部门及其各自承担的减排任务纳入到分析视野中。

本文的基本假设及试图验证的观点是，减排任务体系的各项具体任务之间在任务的内在属性上存在差别，承担相应任务的相关政府职能部门之间也存在着性质差异，并且，基于部门属性及其承担任务属性的不同，对于不同部门应该设置不同的治理体制，在其中运用不同的激励机制，否则就可能造成激励错配的问题。为此，本文下面将借鉴美国著名经济学家奥利弗·威廉姆森提出的交易和治理结构之间“对应性组合”（discriminating alignment）的分析框架，对减排中的各项任务的任务属性进行分析，并在规范意义上提出针对不同属性的减排任务应被分别设置在不同的治理结构或称治理体制中。

三 减排任务属性分析

1.交易费用经济学对于交易属性的分析

交易费用经济学理论提出，不同交易之所以会被组织在不同的治理结构中，关键在于交易的内容及其属性不同。交易费用经济学家奥利弗·威廉姆森为区分不同交易的相关属性提供了一个细致的分析框架。威廉姆森认为，使不同交易呈现出差异的关键属性要从资产专用性、交易不确定性与交易频率三个维度进行分析。其中，资产专用性在界定交易属性时最为重要。所谓的资产专用性就是指交易方是否需要为一项交易进行专属性的投资及其程度。对于交易不确定性问题，威廉姆森着重关注的是交易方由于策略性地隐瞒、掩盖或扭曲信息而给交易带来的不确定性问题。对于交易频率，威廉姆森结合资产专用性问题指出，如果一项交易需要大量的专用性资产投资支持，但同时交易次数不多、交易频率不高，那就会引导交易方去考虑付出大量的投资成本是否值得的问题。（[美]奥利弗·威廉姆森：《资本主义经济制度》，段毅才等译，北京：商务印书馆，2003年，第81—89页。）

2.减排任务的属性分析

交易费用经济学的分析框架具有非常广泛的适用性，任何能够被描述为合约关系的关系都可以从交易费用的角度进行分析。对于减排“三大任务”中的相关主体及其互动关系我们也试图应用交易费用理论的语言进行描述和分析。

“工程减排”主要是一种政府内部行为。例如，城镇污水处理厂及其配套管网建设由相关政府职能部门负责实施。以交易费用理论的语言描述，其中的交易关系是上下级政府之间以及地方政府与相关职能部门之间。另外，二氧化硫减排中的重点工作，即火力发电厂的脱硫工程项目的实施，由于涉及的企业大多属于国有大中型企业，其企业负责人实质上属于党政干部，因此，也可以被理解为是发生于政府内部的交易关系。“结构减排”“管理减排”与“工程减排”不同，这其中既包含了上下级政府和相关职能部门的任务部署和动员，更直接涉及相关部门对于排污企业的监督管理问题。借鉴威廉姆森对于交易属性的分析，下面对减排“三大任务”的任务属性进行分析。

首先，从资产专用性维度看，减排“三大任务”中涉及的相关主体是否需要为该项任务的实施进行专属性的资产投入？对于“工程减排”而言，我们认为这其中很少涉及专属性的资产投入。例如，在实施污水处理厂及其配套管网建设中，这一任务与地方政府及其职能部门承担的其它的市政工程建设并无区别，因此，地方政府并无需为这项任务投入专属性资产。而对于“管理减排”而言，专业化的人员和技术装备的配置对于地方政府及其职能部门有效监督管理排污企业是必需的条件。“十一五”规划实施之初，国家环保部门提出“淡化基数、算清增量、核实减量”的减排方针。其中所谓“淡化基数”实属无奈之举。原因在于，我国长期以来各级环境部门的能力建设严重滞后，导致国家无法掌握准确的污染物排放状况。总之，“管理减排”工作要真正开展起来，各级政府必须投入大量的财政资金用以提升相关部门的专业化能力。

其次，从交易不确定性维度看，由于“工程减排”中包含的交易关系较为简单，而且，其中的任务内容较为显著、直观，而且，“工程减排”中涉及的任务内容和要求与当前地方政府的发展诉求之间的冲突并不明显，因此，地方政府隐瞒、扭曲相关信息的可能性并不大。相反，“结构减排”由于要求淘汰高污染的行业和企业而与一些地方政府的发展诉求之间构成了直接的冲突关系。另外，“结构减排”中的工作任务面广且复杂，使得其中的信息隐瞒和扭曲的发生具有更大的可能性。而“管理减排”由于涉及多重的交易关系，使得委托方为防范监管部门和被监管对象之间的可能的“共谋”行为而必须付出额外的交易费用。

最后，从交易频率维度看，地方政府开展的“工程减排”主要是一种阶段性的目标任务。相反，“结构减排”“管理减排”则要求相关职能部门对相关行业企业和排污企业进行持续性的监督管理。

四 减排任务、部门性质与治理体制的对应性组合

上一部分，借鉴威廉姆森对于交易属性的分析，对减排“三大任务”的任务属性进行了分析。在威廉姆森提出的“对应性组合”分析框架的另一端，他对治理结构的属性也进行了分析。

1.交易费用经济学对于治理结构属性的分析

交易费用经济学将“市场”“企业”以及介于二者之间的混合制形式视为不同的治理结构。在威廉姆森看来，交易方对于不同治理结构的选择，视乎特定交易的属性，以及不同的治理结构各自的组织成本与权能（cost and competence）而定。（[美]奥利弗·威廉姆森：《资本主义经济制度》，第539页。）而治理结构的组织成本和权能是由其内在属性决定的，这一内在属性包含着三个维度的内容。换言之，各種不同的治理结构之间的差异属性主要是由三个维度进行区分的：即激励强度、行政命令和控制、合约的法律范围。

具体而言，一是各种治理结构所运用的激励机制不同，存在着“强激励”（high-powered incentives）与“弱激励”（low-powered incentives）之分。“市场”运用了“强激励”这种激励机制，而“企业”等层级制组织内部一般运用的是“弱激励”机制。

二是各种治理结构的适应机制不同。威廉姆森区分了自主性适应机制和协调性适应机制两种类型，或被称为适应性A和适应性C。在“市场”中，主要依赖的是适应性A。威廉姆森指出，在自由竞争市场中，价格是有效的统计工具，个体购买者和供应者可以自主地调整定位。每一方都有很强的激励降低成本、相互适应。因此，这种适应机制也同时依赖于市场中的“强激励”机制。但是，一旦交易中的资产专用性程度很高，交易双方相互之间的依赖程度很高的时候，则相比较于市场而言，由正式组织精心安排的适应性C应对交易不确定性的能力更强。不过，由市场中的适应性A转变为层级制组织（企业）内部的适应性C，在获得收益的同时也要付出相应的代价。威廉姆森指出，这当中付出的主要代价就是内部组织降低了激励强度，增加了官僚主义成本。

三是不同治理结构表现了对于行政命令和控制的不同程度的依赖。在层级制组织内部，规则、行政程序等控制机制更为盛行。威廉姆森指出，企业最显著的一个优点是，较之企业之间的市场活动，在企业内部用于执行的控制手段的种类更多，而且更有效。另外，他还指出，企业内部的激励强度有时会被刻意地抑制。因为“如果较多的激励强度阻碍了双边适应性，那么由较多的行政控制（监管、职位奖励或惩罚）支持的弱激励强度就是最优的。”（[美]奥利弗·威廉姆森：《比较经济组织：对离散组织结构选择的分析》，奥利弗·威廉姆森、斯科特·马斯腾：《交易成本经济学——经典名篇选读》，李自杰等译，北京：人民出版社，2008年，第110页。）

2.减排指标体制的治理结构分析

从交易费用理论的角度看，减排指标体制是一种什么样的治理结构或称治理体制？理论上，污染减排工作还可以被组织在一个什么样的治理结构中？此外，在规范性层面，污染减排工作应该被组织在一个什么样的治理结构中？下面，我们从实然和应然两个角度对政府开展总量减排工作的治理体制进行分析。

首先，从实然角度看，减排指标体制在总体上符合。周黎安提出的“行政发包制”的特征。周黎安较早将交易费用经济学的研究引入到关于中国行政体制的讨论中。他提出“行政发包制”与“科层制”这对概念，试图借助这对概念对中国的行政体制、政府间关系的特征及其演变进行描述与分析。（周黎安：《行政发包制》，第7页。）周黎安等强调，“行政发包制”与“科层制”的讨论中包含着两个层面的问题：一个层面仅仅涉及“自己直接提供服务”还是“委托另一方提供服务”的决策，涉及的是政府内部垂直管理的边界问题。另一个层面则把“行政发包制”与“科层制”视作两种不同的“激励系统”或“治理模式”。（周黎安、王娟：《行政发包制与雇佣制：以清代海关治理为例》，周雪光、刘世定、折晓叶：《国家建设与政府行为》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第95页。）周黎安使用“行政发包制”这一概念，着重强调上级政府将治理的目标和任务整体性地下发给下级政府，并借助于干部管理和考核制度强化执行。前文描述的减排指标体制，其核心就在于上一级政府通过与下级政府签订目标责任书的方式将减排指标整体性地下发，并且强调减排指标在干部考核中的重要性。从激励机制的角度看，这是运用了强激励的治理工具。从适应机制和控制机制的角度看，减排指标体制虽然也强调了一些过程管理，但在总体上是一个结果导向的考核机制。换言之，上下级政府最终主要关注的是减排指标在总体上是否完成了。

在最近十几年来的我国各级政府的治理实践中，其中的一个重要现象是，越来越多的指标或任务被纳入到地方官员的政绩考核中。另外，为了扭转地方政府盲目重视经济发展的问題，在地方官员的考核指标体系中，强调降低经济增长指标的重要性，而将安全生产监管、环保等指标日益频繁地纳入到“一票否决”指标中（Hon S.Chan and Jie Gao，“Death versus GDP！Decoding the Fatality Indicators on Work Safety Regulation in Post-Deng China”，The China Quarterly，2012，（210），pp.355-377.）。但是，这种做法导致在实践中指标考核日益泛滥的现象。尽管对实践中的这一趋势已经开始有所反思，但是对于究竟哪些指标任务应该被纳入到干部考核体系中而哪些不应该被纳入，则莫衷一是。从根本上看，无论是上述对于我国治理经验的理论总结还是实践中的做法，都是陷入了一种简单化的整体思维。本文的研究价值在于，在理论上分析了指标体制的范围和限度，并认为盲目依赖指标体制的动员能力可能导致监管型政府建设的延缓。

Task Type， Governance System and Incentive Mismatch

in Total Pollutant Emission Reduction

WU Rui-cai

Abstract： Based on the analytical framework of transaction cost economics， from the three dimensions of assets specificity， transaction uncertainty and transaction frequency， the paper firstly analyzes the tasks in total pollutant emission reduction of major pollutants and define their task attribute and task type respectively， which is generally divided into “production task” and “regulatory task”. Secondly， according to the discriminating alignment of transaction attribute and governance structures， it argues that to put all kinds of different tasks into a “target-based system” without discrimination will lead to incentive mismatch in some of them.The analysis of the incentive mismatch between the “regulatory tasks” and the governance structure of “target-based system” intends to indicate that a “regulatory state” based on Weberian public bureaucracy is of urgence and significance in the current national system construction， which is characterized by its formal rationality and impersonal relationship.

Keywords： pollution reduction; official incentives; governance structure; selective policy implementation

【责任编辑 龚桂明】