粤港澳大湾区跨界环境影响评价制度适用研究

摘 要：随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，粤港澳大湾区生态文明建设在政策层面日益受到关注，但是在制度层面的实施推进却仍然不足，应当通过建立跨界环境影响评价制度为粤港澳大湾区环境治理提供具有可操作性的合作机制。推行跨界环境影响评价制度借鉴了国际先进湾区的经验教训，结合了粤港澳大湾区特殊的政治和法治背景，顺应了粤港澳大湾区的发展格局，其核心内容包括评价范围、公众参与、评价标准和协调监督四个方面。跨界环境影响评价制度的实施路径先是通过签订三方协议的方式加以认可，再通过粤港澳各自法律体系的内化具体推进，并依据“就高不就低”原则协调粤港澳环境影响评价制度差异以尽量减少运行阻力。

关键词：粤港澳;湾区;跨界环境影响;评价制度

作者简介：程雨燕，中共广东省委党校/广东行政学院教授，法学博士，主要研究方向：环境行政法 （E-mail：swiftcheng@126.com;广东 广州 510053）。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“生态环境损害赔偿磋商制度研究”（16BFX173）。

中图分类号：D922.68文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2019）05-0092-07

2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）专设第七章提出“推进生态文明建设”，要求从打造生态防护屏障、加强环境保护和治理及创新绿色低碳发展模式三个方面将粤港澳大湾区建设成为生态环境质量优良的美丽湾区。粤港澳大湾区生态文明建设的重要性由此可见一斑。其实，早前出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》等都已经涉及粤港澳环保合作内容，正如学者所评价“粤港澳大湾区初步构建了政府间环境合作的行动框架”（王玉明：《粤港澳大湾区环境治理合作的回顾与展望》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2018年第1期，第117页。）。但是，粤港澳大湾区生态文明建设在政策层面受到充分重视的同时，在制度层面的实施推进却仍然存在不足，笔者因此提出通过建立跨界环境影响评价制度为粤港澳大湾区环境治理提供具有可操作性的合作机制。

一 跨界环境影响评价制度的重要意义

（一）借鉴国际先进湾区的经验教训

“湾区”是由一个海湾或相领若干海湾、港湾、岛屿共同组成的区域，旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区同为世界著名的国际先进湾区，带动和引领了全球经济的重要增长，但是在湾区建设初期，在经济开发与环境保护关系问题方面却采取了不同的策略。东京灣区以制造业为主导产业，有“世界工厂”之称，开发初期重经济发展、轻环境保护，整体呈现先污染后治理的格局。东京湾区污染物从1955年开始急剧增加并带来灾难性后果，轰动世界的水俣病事件就在当时爆发，“东京湾地区的城市化开发、经济优先的发展战略导致环境恶化的现象并没有使该区域居民更多地感受到经济繁荣带来的好处”（蔡春林、陈雨：《粤港澳大湾区绿色发展设想》，《城市观察》2018年第5期，第32页。）。日本在工业化和现代化进程中因轻环境保护而付出的惨痛代价最终促成东京湾区规划和开发方针的不断完善，“1956年4月制定颁布‘首都圈整备法，并依法制订相应的开发实施计划。从1956年到1999年43年间，先后5次对东京（湾区）的规划和开发方针进行修改”（李睿：《国际著名“湾区”发展经验及启示》，《港口经济》2015年第9期，第7页。）。美国旧金山湾区和纽约湾区则在建设初期就十分重视生态环境问题，预见到湾区建设带来的环境风险：“从1960年到1990年30年间，随着常住居民从360万增长到800万，旧金山湾区城市污水管道排放造成的水污染，以及汽车尾气和工业排放造成的大气污染将会翻倍。”（Doug Haydel，Regional Control of Air and Water Pollution in the San Francisco Bay Area，55 Calif.L.Rev.，1967，p.702.）因此通过规划、协议和立法等以可持续发展为目标，注重提升和保护水质、控制污染、鼓励高新技术企业发展等。即便如此，美国湾区虽然没有爆发大规模公害事件，但仍然面临严峻的生态环境挑战，随着人口的急剧增长，碎片化的区域规划逐渐暴露出交通运输拥堵、土地利用低效、开发恢复失败等弱点，学者将其称之为“成长的烦恼”（Geoffrey Pay，Californias Civil War-Regional Management in the Bay Area，18 Environs：Envtl.L.& Pol'y J，1995，p.72.）。国际先进湾区经验表明：湾区发展所面临的核心问题之一就是：有限的生态资源、环境容量与经济发展、人口激增之间的矛盾。具体而言，东京湾区教训提示我们必须高度重视生态环境问题，才能避免公害事件的发生，才能实现湾区经济的可持续发展，才能真正满足公众对美好生活的需要;而美国湾区经验则进一步表明仅仅重视环境问题并不足以避免生态危机的发生，还需要凭借有效的规制工具确保规划、协议及立法的最终落实。而“跨界环境影响评价制度”正是一项重要的科学规制和决策工具，可以为粤港澳大湾区环保合作及项目管控提供具体的路径。

（二）结合粤港澳大湾区的特殊需求

粤港澳大湾区在借鉴国际先进湾区经验时还需要结合自身特点，依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第5条和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第5条，香港和澳门特别行政区回归祖国后“不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”;与此同时，香港属于普通法系，澳门属于大陆法系，与内地法律体系有很多不同。旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区更多属于经济范畴，特指由海港、港口、城市群等衍生而出的湾区经济效应，尽管湾区间的港口群、城市群之间也会因为地方立法、政治、经济和利益等些微差别产生区域协调需要，但是并不存在社会制度或法律体系方面的重大差别。我国环境影响评价制度已经具备一定的跨区域制度安排，例如《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第23条第2款规定的跨行政区域环境影响评价审批制度，《中华人民共和国大气污染防治法》第89条规定的跨行政区域大气环境影响评价会商制度，尽管其由上一级部门审批或是同级相关部门会商解决环评争议的方式颇值得借鉴，但是因为体制及法律差异而无法直接适用于粤港澳大湾区。因此，粤港澳大湾区所面临的环境问题更接近于国际环境问题，并非一般的区域环境问题，从而更加复杂。例如，早在2002年香港特区政府率先向中央政府提出修建港珠澳大桥建议，2011年港珠澳大桥香港段却因环评报告被高等法院认定不合格而暂停建设并造成巨大损失，其根源即在于粤港澳环境影响评价机制存在差异。引入“跨界环境影响评价制度”可以更为有效地应对粤港澳大湾区生态环境合作的特殊要求。欧洲经济委员会41个成员国于1991年在芬兰签订的《跨界背景下的环境影响评价公约》（埃斯波公约）是第一个以跨界环境影响评价为主要内容的国际公约。跨界环境影响评价作为国际环境法概念，最初是指“对于可能引起重大跨界环境损害的活动，行为起源国要在其实施之前对其潜在的跨界环境影响进行预测、评估，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响”（王超锋：《跨界环境影响评价制度的实施问题研究》，《淮海工学院学报（人文社会科学版）》2004年第4期，第13页。 ）。然而，“跨界”并不局限于国界，也可延伸适用于粤港澳大湾区这样存在重大社会制度和法律体系差异的区际环境问题。

（三）顺应粤港澳大湾区的发展格局

首先，跨界环境影响评价制度有助于提升粤港澳大湾区建设的安全保障。粤港澳大湾区之所以被称为“大”，一是布局大，涵盖珠三角9市和香港、澳门2个特别行政区;二是面积大，总面积达5.6万平方公里;三是容量大，截止2017年末涉及大约7000万人口，由之形成的巨大影响力必然使湾区建设不仅仅是区域规划，更是事关全国经济发展和政治稳定的战略布局，从而粤港澳大湾区的生态文明建设也不仅仅是环境合作问题，更是触及生态安全、国家安全的重大复杂问题，必须具备与之相应的风险防范机制。而跨界环境影响评价制度对规划和建设项目可能造成的生态环境影响进行分析、预测和评估，可以有效规避环境风险。其次，跨界环境影响评价制度有助于完成粤港澳大湾区建设的当前任务。粤港澳大湾区已经从近十年来制定区域规划、签署行政协议的宏观推进阶段进入到现如今实施项目合作的具体操作阶段，频密的跨界工程建设即将随之展开，通过跨界环境影响评价制度针对项目过程提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪和监测，能够以最为合理的环境代价完成建设项目。最后，跨界环境影响评价制度有助于实现粤港澳大湾区建设的未来目标。《纲要》明确粤港澳大湾区的发展目标：在2020年实现居民生活更加便利、更加幸福，基本形成生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架;在2035年显著提高资源节约集约利用水平，有效保护生态环境，全面建成宜居宜业宜游的国际一流湾区。与此同时，已经有学者进一步指出世界级旅游区、生态产业发展必将是粤港澳大湾区未来发展的亮点和优势。因此，顺畅无阻的城市互通与优美良好的生态环境共同构成粤港澳大湾区发展目标的重要支撑，然而，二者在某种程度上却存在冲突，要保证城市互联互通带来的基建大发展不至于对生态环境造成灾难性破坏，要平衡便利与宜居、宜业与宜游，就必须及时引入跨界环境影响评价制度予以斟酌。

二 跨界环境影响评价制度的核心内容

比照国际习惯法规则并考虑粤港澳大湾区的特殊性，粤港澳大湾区跨界环境影响评价是指：对于可能引起重大跨区际环境损害的活动，行为地要在其实施之前对其潜在的跨区际环境影响进行预测、评估，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨区际影响。结合粤港澳大湾区环境合作实践，实施跨界环境影响评价制度主要需解决评价范围、公众参与、评价标准和协调监督四个方面的问题。

（一）评价范围

实施跨界环境影响评价制度的首要任务是明确评价范围，即依据何种标准筛选评价对象。然而，即使作为跨界环境影响评价制度渊源的一系列相关国际公约也未能作出明确的标准限定，大多使用“重大影响”“潜在影响”“严重不利影响”等模糊性概念。其实，明确评价范围的核心是要明确评价对象的种类以及选取对象的标准。一方面，要明确粤港澳大湾区跨界环境影响评价所涉及的对象种类。有学者指出跨界环境影响评价不仅包括建设项目环境影响评价，还包括战略环境影响评价，“该议定书（《跨界背景下的环境影响评价公约》）遵循了埃斯波公约成员国第二次大会产生的建议，即跨界背景下的环境影响评价同样应覆盖‘战略层面”（宋欣：《跨界环境影响评价制度研究》，青岛：中国海洋大学博士学位论文，2011年，第18页。）。战略环评的对象包括政策、计划和规划，主要用于防止宏观决策不当对生态环境造成的负面影响。然而，《环境影响评价法》只包括规划环评和建设项目环评两大类，缺乏对政策、计划的战略环评，即尚无完整的战略环评制度。香港《环境影响评估条例》规定环境影响评价制度仅适用于工程项目。澳门的环评制度仍处在构建推广阶段，仅仅依据《需进行环境影响评估的工程项目类别清单》用于有限的指引项目。因此，香港、澳门相比内地，不仅没有政策、计划环评，因为地域狭小连规划环评也不具备，即完全没有战略环评。同时鉴于其他即使已经确立战略环评制度的国家也仍然存在界定模糊、责任缺位等种种不足，因此建议将粤港澳大湾区跨界环境影响评价对象的种类界定为规划环评和建设项目环评即可，与相对更为完善的内地环境法保持一致，适当扩展香港、澳门的环评范围又不至于提出过高要求，从而相应减少推行粤港澳大湾区跨界环境影响评价制度的阻力。另一方面，要明确粤港澳大湾区跨界环境影响评价对象筛选的具体标准，规划环评的筛选只需观察其内容是否涉及港澳即可，建设项目的筛选则相对较为困难。笔者认为可以根据拟建项目的性质、规模、位置三要素设定具体的标准：一是以拟建项目的性质或行业作为筛选标准确定需要开展跨界环评的项目清单，例如特别容易导致大气、水、海洋污染的石油化工、桥梁隧道等项目;二是以拟建项目的资金投入多少、持续时间长短、占地规模大小等作为划分环境影响大小的等级标准，环境影响较大的项目必须开展跨界环评;三是以拟建项目距离区界的位置为标准，明确距离区界一定距离范围内的项目需要进行跨界环评。

（二）公众参与

实施跨界环境影响评价制度的灵魂要素是确保公众参与。国际环境法中的跨界环评公众参与制度一般包括“参与对象、通告时间、通告内容、参与时间、语言要求”5个方面。粤港澳在环评公众参与方面的法律制度存在区别。内地《环境影响评价法》并未规定公众参与细节，只是第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”;第21条规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响”应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。香港《环境影响评估条例》规定在大型项目开建前有多次公众参与讨论的机会：一是由建设单位向香港环保署提交“简介”同时公示14日，由专家组成的环咨会和公众提出意见，环保署长在此基础上决定是否批准;二是建设单位根据“环评研究概要”以及评估技术规定编制“环境影响评估报告”再递交环保署并同时公示;三是即使环保署长已经批准环评报告，如果有居民认为项目侵害其合法权益仍然可以提起诉讼交由法院裁定，这也就是逼停港珠澳大桥建设的朱女士所依据的程序规定。澳门《环境纲要法》第4条“特定原则”第3项明确了参与原则：“各不同社会阶层应透行政当局有关机构和其他公权集体或私人机构/人士，参与环境政策的制订和执行”（《环境纲要法》，澳门特别行政区印务局网站，https：//bo.io.gov.mo/bo/i/91/10/lei02_cn.asp，[2019-3-12]。），但是没有规定公众参与的具体内容。内地和香港的环评公众参与制度都规定了及时告知公众参与的权利，公众享有发表意见和建议的权利，保证公众有足够的参与时限，充分考虑公众的意见等。但是，香港学者认为内地相较香港环评公众参与制度存在信息公开不够全面，参与程序不够具体，“公众”概念不够明确等不足。（Jeff Tsun Fung Yau，The Absence of Transboundary Environmental Impact Assessment Regime in the Pearl River Delta Region： Defects in Policy or Constitution，11 H.K.J.Legal Stud，2017，p.79.）前二者不足在《环境影响评价公众参与办法》于2019年1月1日实施之后已经得到有效改善：一方面，该办法明确信息公开的是“环境影响报告书全文”而非摘要;另一方面，该办法对公众参与的界入节点、时限、要求等都作出了具体的程序性规定。然而，在“公众”概念界定方面仍然较为含糊，例如上文《环境影响评价法》第5条中的“有关单位”是否只包括政府机构，而将非政府组织排除在外等。因此，笔者建议粤港澳大湾区跨界环境影响评价公众参与制度应当借鉴较为完善的香港规定，并以此为契机督促内地相关制度的完善，毕竟唯有公众参与的充分实现才能确保影响评价的公正性和准确性，才能确保环境决策的正当性和民主性。与此同时，为保证跨界公众参与权的有效行使，建议成立共享的环境信息平台，并由各自法律共同明确：纳入跨界环境影响评价范围的规划或建设项目如果没有按照要求完成公众参与环节，应当责成建设单位重新征求公众意见，退回环境影响报告书;如果建设单位在组织环境影响报告书编制过程的公眾参与时弄虚作假，应当载入环境信用记录并向社会公开。

（三）评价标准

实施跨界环境影响评价制度的基本依据是划定合理标准。粤港澳大湾区所含城市众多，所辖面积广大，从而所涉的生态环境状况必然复杂繁多，不能用单一的标准去评估不同地区的规划和建设项目。笔者建议粤港澳大湾区跨界环境影响评价应当根据不同地区的不同生态敏感度设定不同标准。有学者设定“自然生态、城市扩张、生态服务”三个一级指标考察近20年粤港澳大湾区的生态状况，并将其分别划分为低度敏感、中度敏感和高度敏感地区，得出各地区总体上生态敏感性不断下降的结论。（甘琳、陈颖彪、吴志峰等：《近20年粤港澳大湾区生态敏感性变化》，《生态学杂志》2018年第8期，第2453—2462页。）导致各地区生态敏感性下降的主要原因在于：广东、深圳、东莞等中心城市的城市化进程不断提速，城市内部因生物多样性遭到破坏而生态系统结构日趋单一;肇庆、惠州、江门等非中心城市在中心城市的带动下经济迅猛发展，环境却未能得到有效保护，森林覆盖率大大下降。将生态敏感性分析运用于环评标准划分则可以得出以下结论：广州、深圳、香港、澳门等成熟的中心城市是低度敏感区域，生态系统稳定性强，作为适合开发区可以适用相对较为宽松的环评标准，只要保证生态系统安全即可;肇庆、惠州、江门等市的林地及自然保护区是高度敏感区域，生态系统容易受到重大影响，应当控制开发，必须适用最严格的环评标准，确保生态环境优先;其他中度敏感城市是合理开发区，适用较为严格的环评标准，确保在保护中发展。分类环评标准可以针对性的防止粤港澳大湾区的生态敏感度继续下降从而实现可持续发展。

（四）协调监督

实施跨界环境影响评价制度的有力保障是具备协调监督机构，既协调跨界环评争议，及时发布相关信息;也监督各地对纳入评价范围的规划和项目是否严格遵行相关协议和程序规定展开跨界环评。为了节省人力、物力、财力，并充分享用近年来粤港澳合作成果，笔者建议无需另行设立协调监督机构，只需要在现有粤港澳合作机制的工作内容中增加相应职能即可。依据《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，现有粤港澳合作机制包括高层会晤、联席会议、工作机构、咨询渠道和民间合作五大途径，其中能在跨界环境影响评价制度担任协调监督核心职能的是“联席会议”和“工作机构”，因此建议在“联席会议”机制下组建粤港、粤澳跨界环境影响评价合作小组，负责宏观层面的统筹协调;在“工作机构”机制下，扩充粤港、粤澳合作联络办公室职能，增加跟进落实跨界环境影响评价有关事项的职能，负责具体层面的实施：协调解决合作争端，建立公共信息发布平台，定期发表落实跨界环境影响评价情况报告等。《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》的有效期都是从2010至2020年，很快即将面临届满拓新的问题，完全可以考虑在2020之后的新框架协议中完善相关内容。

三 跨界环境影响评价制度的实施路径

在明确粤港澳大湾区跨界环境影响评价制度的核心内容之后尚需进一步落实其实施路径。

首先，粤港澳大湾区跨界环境影响评价虽在一国之内，却涉及两种制度，因此只能通过三方签订协议的方式加以认可。建议在未来的框架合作协议中增加相关内容，明确要求广东、香港和澳门在本辖区范围内实施有可能产生跨区域环境损害风险的规划和建设项目时，应当开展跨界环境影响评价，协议的具体内容即上文所提及的评价范围、公众参与、评价标准和协调监督等四个方面。根据国际环境法中国家之间实施跨界环境影响评价的实践，跨界环境影响评价既可以由环境影响起源国独自完成，也可以由起源国和受影响国共同完成，前者效率更高，后者效果更好。粤港澳大湾区在一国之下，相比国与国之间更加具备亲密合作的基础，因此建议粤港澳大湾区跨界环境影响评价采用第二种方式：以环境影响起源地为主导展开环境影响评价，环境影响起源地有通知受影响地及批露信息的义务，受影响地有参与环评和决策的权利。

其次，粤港澳大湾区跨界环境影响评价在通过协议方式得到认可后，唯有通过粤港澳各自法律体系的内化方能具体推进。以内地《环境影响评价法》为例，该法第3条规定“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价”，仅对被要求进行环境影响评价的项目的地域范围进行了限定，并未限定应评估的影响的地域范围，没有区分境内影响和境外、区外影响，从而既没有肯定也没有否认规划和建设项目的境外、区外环境影响评估。但是，在具体实施过程中根据法的地域效力则只对规划和建设项目的域内环境影响加以评估，从而并未涵盖规划和建设项目可能对境外或港澳环境产生的影响。因此，笔者建议顺应国际环境法发展趋势以及粤港澳大湾区发展需要，修改《环境影响评价法》，将规划和建设项目对境外、区外环境影响明确纳入评价内容。当我国管辖或者控制下的活动可能对其他国家或港澳地区造成严重不利的环境影响时，我国有进行跨界环境影响评价的义务。香港《环境影响评估条例》和澳门《环境纲要法》也应当作出相应修改，将跨界环境影响评价内容融合到自身的环境影响评价法律体系中。

最后，还必须协调粤港澳环境影响评价制度差异以尽量减少推行粤港澳大湾区跨界环境影响评价的阻力。粤港澳环境影响评价制度之间存在明显差异，内地和香港的环评制度相对完善，澳门的环评制度则较为不足，澳门学者认为“澳门在环评方面存在社会认识不深、专业单位、人才紧缺、环评对外依赖程度大、数据资料不全难以建立技术导则及标准等内部劣势……环评制度的建设从探索到正式实施还需要3到5年时间”（姚舜：《内地与澳门环境影响评价制度比较研究》，《新经济》2018年第1期，第49页。）。内地和香港环评制度相较各有所长：在环境影响评价范围方面，内地环评制度不仅包括建设项目环评，还包括战略环评层面的规划环评，范围更为广泛;在环评公众参与方面，香港环评制度中公众参与阶段、参与方式、信息公布要求和权利救济等规定则更为详尽。笔者建议在存在如此差异的粤港澳环评制度协调中确立“就高不就低”原则，即以相对更为完善、更为严格、更为先进的环评制度作为协调方向，其依据在于：一是具备经济基础，粤港澳大湾区经济发达、技术领先，有能力实施较高的生态环境标准;二是回应公众需求，粤港澳大湾区以建立优质生活圈为目标，社会公众环境意识普遍较高;三是享有立法权限，广东作为省级人民政府享有相应的地方立法权，并且根据《中华人民共和国环境保护法》第15条，还可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准，只需报国务院环境保护主管部门备案即可，而香港、澳门亦享有独立的立法权。因此，粤港澳大湾区应当以推行跨界环境影响评价制度为契机，在交流和合作中完善和提高自身环境影响评价法律制度，凭借更高環境标准和要求走在全国生态文明建设的前列。

Study on Transboundary Environmental Impact Assessment System

in Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area

CHENG Yu-yan

Abstract： With the promulgation of The Development Plan for the Guangdong-Hongkong-Macao Great Bay Area， the construction of ecological civilization in Guangdong， Hong Kong and Macao Great Bay Area has attracted increasing attention at the policy level， but the implementation of the system level is still insufficient. It is necessary to establish a transboundary environmental impact assessment system to provide an operable cooperation mechanism for environmental governance in the Great Bay Area. Drawing on the experience and lessons of the international advanced Bay Area， combining the special political and legal background of “one country， two systems and three jurisdictions” in the Great Bay Area， and conforming to the development pattern of the Great Bay Area， the core content of transboundary environmental impact assessment system includes four aspects： evaluation scope， public participation， evaluation criteria and oversight bodies. The implementation path of transboundary environmental impact assessment system is first to be recognized by signing a tripartite agreement， and then to be promoted by the internalization of the respective legal systems of Guangdong， Hong Kong and Macao， and to coordinate the differences with the principle of “for up not for down” in order to minimize operational resistance.

Keywords： Guangdong-Hongkong-Macao; bay area; transboundary environmental impact; assessment system

【責任编辑 龚桂明 陈西玲】