乡村振兴战略下新型农业支持保护政策体系研究

王志刚 朱佳 于滨铜

摘 要：当前，中国农业支持保护政策体系仍存在总量不足、政策单一以及政策效果过于分散等突出问题，在乡村振兴战略背景下亟待创新与完善。为探索符合乡村振兴时代需求，以数量、质量、效益、竞争力以及绿色生态为目标的新型农业支持保护政策体系，本文探讨该政策体系应选择的实现路径和政策创新机制，借鉴发达国家农业政策改革的先进经验，着重分析当前农业发展困境及其成因，提出具有针对性的破解之策。结果表明：由于供需结构不匹配、农药化肥超标、农产品需求价格弹性过小、家庭小规模经营占主导地位和农业污染严重等原因，中国农业发展面临着粮食自给率下降、质量安全形势趋紧、农民增产不增收、生产成本偏高和生态环境恶化等五大困境。对此，笔者提出了政府补贴应向粮食主产区和农产品生产保护区倾斜、建立健全生产质量补贴、完善目标价格和保险金融等政策工具、强化农业科技补贴、建立负面清单与交叉遵守制度以及构建统一协调机制等策略。

关键词：乡村振兴;新型农业;农业支持保护政策体系

中图分类号：F302.2  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）10-0103-10

一、引 言

农业是人类的衣食之源、生存之本，更是国民经济的基础，其发展水平直接影响到国民经济其他部门的发展。但是需要指出的是，农业经营具有如下脆弱性特点：一是与工业相比，农业生产对自然环境的依赖性强，受自然灾害的影响巨大，长期以来仍未完全改变“靠天吃饭”的生产属性，具有天然的生产弱质性。二是农产品市场趋于完全竞争状态，农民处于被动的价格接受地位，经营收益受制于市场波动;长期实行的“抽农养工”策略扭曲了农业市场激励，挫伤了农户对农业生产的积极性，使得“轻农”“厌农”情结长期存在，农业生产发展相对缓慢。三是与世界平均水平相比，农业资源禀赋存在明显不足，人均耕地和淡水资源不足世界平均水平的1/4—1/3，草原面积不足世界平均水平的1/2，林业资源面积甚至只有世界平均水平的1/10，其稀缺性紧上加紧，扼腕叹息。四是人口增长与工业化、城市化的加速更是大量占用农业资源，进一步加剧了农业生产的资源压力。五是虽然利用世界上8%的耕地满足了世界20%人口的食物消费，但中国农业产业却雇用全国31.4%的劳动力，仅贡献10%的经济总量，农业生产力水平依旧较低[1]。

在此背景下，尤其步入新世纪以来，政府实施了诸如取消农业税、制定发放各种生产补贴等农业支持保护政策，在保障国家粮食安全、促进农民生产增收方面发挥了积极作用。尽管如此，中国对于农业支持保护的力度仍显不足，具体体现在以下三点：一是农业国内支持总量较低，投入增长缓慢。中国对农业支持总体水平不及农业总GDP的9%，相比之下，美国和欧盟已分别达到50%和60%，即使同为发展中国家的巴基斯坦、泰国、巴西和印度的支出水平也均在15%以上。二是农业支持政策相对单一。尤其在农业保险、出口信贷和技术壁垒等国际惯用的支持保护政策方面发展相对缓慢[2]。三是农业支持保护机制尚不完善。已有农业支持保护政策体系存在着财政支农政策过于分散、政策着力点与农民收入结构不协调和系统性不足等问题，政策实施效果不断被削弱[3]。伴随着中国经济社会快速发展，农业面临着食品安全问题频发、生产成本上升、效益下降以及资源环境压力增大等严峻挑战，但现有农业支持保护政策显现出投入不足、效果不佳和活力欠缺等问题，急需作出相应调整。

因此，为积极应对中国农业发展新形势，2017年党的十九大报告提出的乡村振兴战略，为农业支持保护政策体系改革指明了方向。乡村振兴战略依旧强调了粮食安全的重要地位，提出要深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中[4-5]。同时，2018年2月实施的《国家乡村振兴战略规划》强调指出，要以提高农业质量、效益与竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，加快建立新型农业支持保护政策体系。因此，在乡村振兴战略背景下，新型农业支持保护政策体系的构建应兼顾数量、质量、效益、竞争力与绿色生态五大政策目标，推进农业统一协调发展。

基于此，本文将重点探索乡村振兴战略下确保农业生产数量、质量、效益、竞争力和绿色生态五位一体协调发展的新型农业支持保护政策体系，探索新型农业支持保护政策体系与制度框架的路径选择和机制创新，并比较分析与充分借鉴发达国家在农业支持保护政策方面的改革成效与先进经验，在此基础上，进一步剖析阻碍五大政策目标实现的农业发展困境及其成因，最终提供解决农业发展困境与实现政策目标的破解策略。

二、文献综述

现有针对农业支持保护政策的研究成果颇为丰富，汗牛充栋，学者从各个维度进行探索，从总体上看国内外相关文献的研究可概括为以下四个方面：

首先，关于农业支持与保护理论基础的研究。一是从农业支持保护的原因和影响角度。吴喜梅[6]指出，在粮食供求处于紧平衡的状态下，为维系农产品供给和市场价格在多种变数叠加的国际市场上的稳定，需要政府加大农业政策的支持与保护力度。与此同时，吴国松等[7]估算了中国不同类别农业支持保护政策对农产品贸易量和贸易福利限制水平的影响以及不同类别农业支持保护政策的相对贡献度。结果表明，不同类别的农业保护支持政策对生产者或消费者层面的贸易量和贸易福利存在显著影响差异，不同时期不同类别政策的相互作用與贡献也存在差异。二是从农业多功能性角度。农业具有生产食物、维护农村景观、保护生物多样性、创造就业机会、促进农村地区生存与发展等多项功能，因此，应制定保护政策保障农业生产的边际效益[8-9-10]。

其次，国际间农业支持保护政策的比较研究。国内外学者侧重于归纳整理发达国家与发展中国家农业支持保护政策的特点、内容以及基本趋势。如在基本趋势方面，Cheng和Orden[11]与Bohman等[12]认为，农业政策主要呈现出以下特征：农业支持保护与农业多功能性密切相关，呈现出支持保护目标多元化的趋势;朱满德[13]认为，农业支持保护与市场机制完善程度密切相关，呈现出支持手段体系化的趋势。进一步地，大多学者倾向于比较分析（与发达国家相比）中国农业支持保护政策现存的突出问题及其对中国政策完善的启示。如芦千文和姜长云[14]指出，欧盟正着力创新竞争导向的多元化农业农村经济发展政策，完善兼容导向的自然环境保护政策。启示中国要注重建立城乡平等的发展合作伙伴关系，并通过增强不同政策之间的互补性，以加强政策执行的灵活性。

中国与主要发达国家农业政策在时代背景、目标定位、调整路径和经验借鉴的横纵向对比分析如表1所示。

由表1可知，现阶段中国农业支持保护政策体系改革的重点为重新定位目标、明确补贴原则，尽可能遵循权利义务一致原则和可持续发展原则，强化作物和动物保险等“绿箱”政策，实现对农业的提质增效。因此，应提高直接补贴政策绩效、减少价格支持补贴;补贴要向农田基础设施建设、固定资产建设活动及生态环境保护转移，充实绿箱补贴政策;探索建立适合国情的农业保险政策体系。

五、农业发展五大困境及其成因分析

综上所述，在乡村振兴战略背景下，中国新型农业支持保护政策体系的设计应着重为解决粮食数量、质量、效益、竞争力和绿色生态五个主要目标展开，这就需要进一步厘清当前中国农业发展在上述五个方面所面临的主要问题及其成因，以针对性地提供化解之策。农业发展面临的五大困境及其原因具体分析如下：

（一）粮食安全困境：粮食连年增收，自给率却不断下滑

国家统计局数据显示，从2008—2017年，中国粮食生产实现十年连增，生产总量从59 804.23万吨跃居到72 143.92万吨，平均每年增幅达到2.56%。但应看到，中国每年六亿多吨粮食的供求基本平衡是一根“紧绷的弦”，粮食安全压力巨大。自2009年开始，中国谷物总需求量与总产量之间的缺口不断加大，贸易逆差不断呈现上升态势。以大豆为例，自2010年以来，其净进口量连年攀升，自给率最低值仅为10%。同时，中国食用植物油、棉花、食糖和畜产品净进口量也连年增长。最新统计数据显示，2018年1—8月，中国农产品出口510.0亿美元，同比2017年增长7.4%，进口934.5亿美元，增长12.0%，贸易逆差已达424.5亿美元，增长18.0%。伴随着粮食进口量的持续增长，中国粮食自给率不断下滑，截至2018年初，中国的粮食自给率已降至82.3%。

粮食安全困境产生的主要原因在于：一是小农经营单位生产成本过高，导致国内粮食市场价格过高，水稻、小麦和玉米三大主粮比国际平均价格高出30%—50%，大豆等部分農产品高度依赖进口。二是粮食供需结构不匹配，居民消费需求升级加快，但优质农产品供给不足。三是国内以口粮生产为主，向工业用粮生产的转型严重不足。口粮消费比重已下降到50%以下，而工业与饲料用粮需求不断加大，消费占比仅为20%—30%左右。四是粮食生产与储备、库存未能有序衔接，综合性自给能力尚且不足。

（二）农产品质量安全困境：农药化肥超标，质量安全形势趋紧

近年来，中国农产品质量安全形势向好，但问题时有发生，“毒大米”“毒木耳”等食品安全事件触目惊心。农产品在生产源头质量安全无法得以充分保证，初级农产品有毒有害物质残留超标事件屡见不鲜，严重威胁着中国人民的身心健康和社会经济稳定发展。改革开放以来，农产品的化肥、农药和抗生素等使用量大幅增加，特别是2008—2017年的10年间，农产品的化肥农药年使用量从6 091.36万吨上升到7 180.91万吨，平均每年化肥农药使用增量高达108.96万吨，每亩耕地约合增加0.6千克化肥农药。目前，中国农药化肥使用量是欧美国家的四倍以上，消费者食品安全满意度仅为50%—60%，处于较低水平。

质量安全困境产生主要原因在于：一是农药化肥利用率低。中国亩均化肥用量为21.9千克，是世界平均水平的2.5倍，而化肥平均利用率仅为40%左右，亩均农药使用量约为1千克，利用率也仅为30%左右。二是农民质量安全意识薄弱。长期受传统生产观念的影响，优质优价的市场机制尚未确立，导致农民缺少社会激励和自我约束，科学施肥、科学用药及标准化生产规程很难在生产上完全实施。三是生产投入缺乏监管约束。农产品生产源头质量安全监管力度较弱，无法对分散农户的生产过程实行有效监控，缺乏对化肥农药滥用行为的惩处措施。

（三）经营效益困境：比较收益低下，农民增产不增收

统计显示，2011年，三大粮食作物平均每亩净利润为251元，户均0.5公顷的粮食收益不到2 000元。2016年，中国农业全员劳动生产率人均仅为2.96万元，相对人均12.13万元的非农产业的全员劳动生产率，差距4倍之多，而城市居民人均收入和消费分别是农村居民的2.72和2.28倍。农业生产比较效益极其低下，农民面临严重增收困境。

增收困境产生的主要原因在于：一是农产品的市场价格弹性过小，“谷贱伤农”问题突出，农民无法从农产品丰收季节中获得足额收益。二是农业本身具有弱质性，受自然风险和市场环境变化影响较大，加之农业基础设施薄弱、自然灾害频发，使得农民抗御自然风险和市场风险的能力较弱，农民收入极不稳定，2018年寿光洪灾与东北玉米掉价皆为典型例证。三是扩大生产面临资金难题。目前，中国农村金融服务发展滞后，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%。农民想要发展生产以提高效益的金融支持严重不足，贷款资金筹集困难，难以走出农业小规模经营的低收入陷阱。

（四）农产品竞争力困境：成本居高不下，进口呈现爆发式增长

截至2015年，中国稻谷、小麦、玉米和大豆等主要粮食经济作物的亩均生产成本分别为1 202元、984元、1 083元和674元，高于美国的21%、210%、56%和38%，其市场价格也远高于国际价格的20%—40%以上。生产成本与国内价格远高于国际市场，降低了中国农产品的比较优势，致使农产品进口量的迅速增加。据海关统计，从2008—2017年的10年间，中国农产品的年均进口复合增长率达8.8%，仅2017年，进口总额达到1 246.8亿美元，同比增长12.7%。

贸易困境产生的主要原因在于：一是农业传统的小规模经营模式，农产品单产偏低、成本偏高。二是中国农业生产技术水平低，农业科技型基础竞争力弱，机械化整体覆盖率仅在60%左右，难以摆脱传统农业生产的高成本困境。三是农业生产资料价格急剧上涨，生产成本不断激增。2008—2017年，包括农膜、化肥和饲料的农业生产资料价格均上涨至60%以上。以稻谷、小麦和玉米为例，2006—2017年平均每亩总成本由444.90元上升到1 125.72元，增长了153%，分别比产值增长率和净利润增长率高出5.25和18.12个百分点。四是农业的组织化程度低、行业性组织发育滞后，无法有效整合利用生产、加工、销售等环节的资源，交易成本过高。

（五）生态保护困境：生态环境恶化，农业污染日益突出

随着化肥、农药和农用塑料薄膜等化学合成物质和农业机械、水利灌溉设施作用于农业，农业生产能力得到极大提升。然而，不合理、过度使用这些外部资源投入带来了能源和资源的高消耗，同时也伴随着高污染。2016年，中国化肥使用量为（折纯量）7 004.92万吨，超过世界总用量的30%，亩均使用量是国际公认的化肥使用安全上限15千克的2倍;中国农药使用量达到275.8万吨，比2006年多使用1.7倍，亩均农药使用量约为1千克;中国农用塑料薄膜使用量为241.86万吨，比2006年多使用3.5倍，每年有几十万吨农膜残留于土壤中。

生态困境产生的主要原因在于：一是生产环节监管缺失。农业生产过程中农药、化肥的使用不受约束，缺乏专门的监管机构与监测机制，生产资料的投入具有任意性，造成土壤、水体等多方面的污染。二是生产资料利用率偏低。在农产品生产过程中，化肥农药使用过量且利用率偏低，同时存在地膜使用不合理、回收不到位等问题。三是畜牧业中养殖场建场环评不达标，动物粪便处理配套设施不完善等问题严重凸显，日益成为新的污染源。四是农业资源配置不合理，粗放式生产依然大范围存在，严重制约生态环境改善。

六、破解策略

（一）补贴向主产区和生产保护区倾斜，确保国家粮食安全

一是粮食补贴向粮食主产区集中。中国13个粮食主产区粮食产量占全国总产量的75%以上，特别是山东、河南、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古和河北这七个北方主产区的产量约占五成，产能相对较高。为充分发挥比较优势，发掘粮食生产潜能，种粮补贴要着重向粮食主产区倾斜。其一，山东和河南作为中国农业第一、第二大省及小麦主要生产区，应重点予以补贴支持保护。其二，湖南、江西和黑龙江三省作为中国水稻主要产区，应逐渐加大补贴力度。其三，对于其他粮食主产区，要适当加大农业补贴的倾斜力度，使农业支持保护体现良好区分度，给予粮食主产区以精准激励。二是补贴向重要农产品生产保护区倾斜。对于东北、黄淮海地区的大豆主产区，海南、云南和广西的天然橡胶主产区，长江流域的油菜籽主产区以及新疆棉花主产区等重要经济作物生产保护需加大补贴倾斜力度，提高重要农产品生产保护区的种植补贴，加大对中国主要经济作物的生产激励，提高自给水平。三是在产品种类上有选择性地加大补贴力度。水稻和小麦作为中国主要粮食作物，应加大生产的补贴力度。玉米和大豆作为中国饲料消费和工业消费的主要作物，在确保口粮消费基础上，加大对黑龙江和吉林等省份玉米、大豆优势产区的补贴力度，增加非优势产区的改种补贴。

（二）建立健全生产质量补贴，提高农产品质量安全水平

一是农业补贴要与生产过程质量监测挂钩。对于农业生产补贴对象，建立相应生产过程监管机制，对于农作物及土壤等进行农药、化肥等检测，并设置相应的质量安全监测标准区间，补贴额度水平与监测标准区间挂钩，对于在种植过程中存在农药残留超标等食品安全隐患的生产者降低补贴水平，对于农药残留低、生产质量高的生产者给予更高额度的补贴。二是将农业补贴与生产主体投资相结合。通过对特定生产资料予以补贴，鼓励农民以绿色有机肥和农家肥为主，减少化肥、农药的使用，对积极使用绿色有机肥料并降低农药、化学肥料使用量的经营主体予以生产资料补贴，引导生产投入行为，减少有害生产资料的使用。三是改善化肥和农药的使用。加快推广缓释及控释肥料技术，建立健全有机肥料制作、应用和推广活动的补贴，增加有机肥料投入，加强生物防治技术，激励农户自觉增加对农家肥、有机肥的使用，减少化肥生产投入。

（三）利用目标价格和保险金融政策工具，提高农业经营收益

一是加快建立推广目标价格制度。其一，目标价格的设定应当覆盖生产成本，保证一定收益空间，且差价补贴资金总量以黄箱政策10%的微量允许水平为上限。其二，目标价格制度的实行要重点向小麦、水稻和玉米等主要粮食和经济作物集结，稳定提升中国主要粮食作物产量，稳妥推进目标价格制度试点。其三，对目标价格制度的补贴核算，要加强使用GPS监测技术、卫星遥感测量技术等科技手段测算作物种植面积，核查修正人工核算面积，降低政策执行成本。二是加强农业保险制度建设。农业保险属于绿箱政策，与直接补贴相比更具有市场和执行的灵活性，有利于减少价格扭曲，节省黄箱政策空间。具体有四：其一，要加大对农业保险的财政资金投入，加快建立灾害援助项目，及时进行作物补偿，强化农业风险管理。其二，加大对农业保险的税收支持，鼓励商业保险资本介入，建立完善的农业保险体系。其三，完善农业保险种类，覆盖来自自然灾害、市场风险和疫病虫害等多方面的经营风险。其四，加强补偿覆盖落实，应覆盖农业经营者相对正常收益的损失差额，给予快速及时的足额补偿。三是完善农业生产金融服务。其一，加大对农民资金贷款的财政支持力度，为农民中小额度贷款配套一定的财政资金。其二，加强农村金融体系建设，发展农民资金互助机构，强化农村金融机构的网点覆盖，鼓励商业金融机构进入农村。其三，降低资金贷款的可抵押物门槛，发展联保、互保的资金担保形式，简化贷款申请和发放程序，提高金融服务效率。

（四）强化农业科技补贴，实现生产降本增效

生產成本居高不下压缩了农业经营的利润空间，降低成本是提升中国农产品贸易竞争力的必由之路。农业科技补贴属于绿箱政策范畴，是中国农业支持保护政策的主要方向[27-28]。一是在科研源头加大科研创新和成果转化补贴力度。要针对农业科研投入和农业科技创新进行高额补贴，加强对农业科研院所的财政补贴和农业科技企业税收补贴，重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究，进一步引导企业成为技术创新的主体，鼓励其开展先进实用技术集成配套，创建具有国际竞争力的技术研发中心，对实践中取得显著效果的农业科技成果加强补贴奖励与科研奖励。二是在农业生产实践强化农技推广补贴。要建立农技推广补贴机制，对于积极采纳高产品种和先进生产技术的农业生产经营主体进行科技补贴，对采用高质、高产品种进行种植的生产者给予更高的种植补贴。可在山东、河南和黑龙江等农业生产与科技换代大省率先开展政策试点，逐步建立完善的农技推广补贴体系。三是通过新型经营主体补贴引导农业发展适度规模经营。新型农业经营主体具有更高的经营管理和生产技术水平，可通过规模种植降低成本，提高亩产水平。可适当采取累进补贴制度：其一，以生产面积确定其补贴范围，如面积在50亩以上的经营主体享受新型经营主体补贴。其二，设置以投入产出比率为衡量标准的逐级递增的补贴等级，办事部门通过其经营会计账簿核算投入产出比率，投入产出比率越高，则进入更高的补贴区间，其所享受补贴水平也就越高，充分调动农业经营主体降本增效的积极性。

（五）建立负面清单与交叉遵守机制，加强生态环境保护

必须融入生态保护元素，建立交叉遵守机制，采取有条件的补贴支持政策。一是明确农业生产环保负面清单。农业生产补贴要设置自然环境保护条件，如环境和土壤保护、动物栖息地保护、水资源保护以及土地肥力保护等生态条件，限制农药化肥使用量，强制化肥减量使用与实施秸稈还田等措施。二是建立交叉遵守机制。补贴与生产行为挂钩，农业生产者的生产行为只有在满足生产环保条件、符合政府与生产者制定的交叉环保规定下方可领取生产补贴。三是建立专门监测机制。设置专门环境检测机构，定期进行土壤、水质等环境检验，对于通过环境监测检验的农业生产者足额发放年度补贴，并给予一定补贴奖励。对于未能通过检验的生产者适当削减补贴比例，予以相应的通报提醒，并与基层政府干部的行政绩效挂钩。

（六）构建统一协调机制，强化政策落实效果

构建政策实施统一协调机制，各部门密切配合，商讨反馈，准确落实，不断调整，以期达到理想的政策效果。一是建议中央农村工作领导小组办公室制定目标导向的农业支持保护政策，统一调研规划与公布实施。在系统分析产业、科技、生态和贸易彼此联系的基础上，开展顶层政策设计，并定期召开决策会议，发现政策设计或落实问题的关键节点，研讨政策调整预案，及时通过领导小组下达调整指示。二是设立中央各相关部委参加的部级联席会议机制，协调政策执行和落实反馈工作。建议组建由国务院统筹，农业农村部牵头，财政部、发改委、国家粮食储备局、国家市场监督管理总局、商务部、国土资源部、生态环境部、自然资源部、工业与信息化部、国家统计局以及海关总署等中央各相关部委参加的农业支持保护政策部级联席会议机制，做好政策落实与反馈协调工作。在农业生产质量检测、农业生产环境保护、农产品市场风险评估、农村土地流转、农业发展配套政策、财政补贴发放以及农产品进出口贸易方面各相关部委密切配合与协同，形成五大目标导向的农业支持保护政策落实协调机制。

七、结 论

基于上述研究，本文概括四点主要结论如下：

首先，为适应农业发展新形势，实现乡村振兴整体战略，现有农业支持保护政策体系急需作出新的调整。在乡村振兴战略指导下，新型农业支持保护政策体系应兼顾数量、质量、效益、竞争力以及绿色生态五大政策目标，选择协调促进优质生产、高效经营、保护生态和提升国际竞争力的最优政策激励路径，实现农业“高环保、高效益、高质量、高竞争力”的最优发展状态，确保国家粮食安全。

其次，由现有农业政策架构向新型农业政策体系转型的政策创新机制，应采取内外围相结合的双层治理模式。内围主要包括产业政策、收入政策和市场调控政策等农业支持保护政策体系，作为实现目标效果的政策支撑;外围则应构建相应公共基础设施建设、社会化服务体系和农地整备建设等协同配套体系，以服务和强化内围政策执行效果。

再次，新型农业支持保护政策体系的优化设计和协同构建， 应当充分学习借鉴美国、欧盟、日韩等发达国家农业政策调整的先进经验。要注重农业补贴与生态保护挂钩、农业开放与收入保护相结合、充实发展绿箱补贴政策、组合利用政策工具等政策手段的设计与施行。

最后，由于供需结构不匹配、生产投入监管缺失、农产品价格弹性过小、家庭经营成本过高和农业金融发展滞后等现实因素，中国农业发展主要面临粮食自给率下降、农产品质量安全形势趋紧、农民增产不增收、农业生产成本居高不下和农业污染严重等五大困境。对此，笔者提供补贴向“两区”倾斜、建立健全生产质量补贴、完善目标价格和保险金融等政策工具、强化农业科技补贴、建立负面清单与交叉遵守机制以及构建统一协调机制等破解策略，以推动新型农业支持保护政策体系的建立与完善，促进兼顾五大政策目标的农业最佳发展路径的实现。

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