我国保安服务业海外发展问题研究

宋海永

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

一、我国保安服务业海外发展概述

（一）我国保安服务业海外发展历程

我国保安服务业海外发展大致始于2004 年，在此之前只是有限、零星的海外安保活动。2004年6 月10 日，一伙恐怖分子持枪潜入中国工人在阿富汗的一处工地疯狂扫射，造成中方人员死伤惨重。事件发生后，党和国家高度重视，立即启动应急响应机制处理善后工作，同时出台一系列政策文件要求做好安全保护工作，自此我国保安企业开始走出国门保护中资企业，经过多年的发展取得了一定的效益。

2010 年《保安服务管理条例》实施，结束了30多年全国保安服务业管理没有统一专门立法的局面，改变了长期以来由公安机关创办保安服务公司的历史，保安行业开始进入市场化、职业化阶段。随着近几年国家对于海外利益保护的重视，我国保安服务业抓住机遇快速发展，业务范围遍及全球多个国家和地区，一批具有创新精神的私营保安公司开始探索开辟海外安保市场，但相对于国际安保市场，我国海外保安服务业所占市场份额较小。

（二）我国保安服务业海外发展的困境

1.我国保安服务业海外发展缺乏法律监管。2009 年国务院通过的《保安服务管理条例》是我国保安服务业发展的第一部行政法规。这标志着我国首次尝试对保安服务业建立一套完善的监管框架，明确规定了保安服务的范围、行业准入制度、保安服务行为、保安服务的监管管理等内容，极大地促进我国保安服务业的发展。但《条例》仅适用于国内保安服务业，对于海外发展没有具体明确的规定，缺乏海外法律监管。同时缺乏监管也延伸到使用枪支方面，保安人员在中国境内使用枪支受到法律法规的严格管制，其中包括《中华人民共和国枪支管理法》《专职守护押运人员枪支使用管理条例》都没有关于在海外使用枪支的规定。由于国际法允许使用枪支，那么只要取得东道国允许就可以使用枪支，但我国法律有属人管辖的权利，如何协调适用法律也是不明确的。

在国际法层面，规制保安服务业的规范性文件主要包括国际人道法、《蒙特勒文件》以及《私营安保服务提供商国际行为守则》。国际人道法主要集中于雇佣军的作用，并没有涉及到私营保安业。例如1949 年《日内瓦公约第一附加议定书》第47 条通过的规定禁止招募、训练、使用和资助雇佣军，并明确指出雇佣军不享有作为战斗人员或战俘的权利。《蒙特勒文件》是不具有法律约束力的文件，内容涵盖私营军事和安保公司在冲突地区的活动。《私营安保服务提供商国际行为守则》是瑞士政府以多方利益相关者的方式提出的一套针对私营安保公司的不具有强制拘束力的原则和标准。因此，如何进行有效的监管是各国面临的难题。

2.海外发展缺乏高素质安保人才。高素质安保人才是影响我国保安服务业海外发展能否成功的关键因素。国际安保市场竞争激烈，归根到底是科技的竞争，科技的竞争关键在于人才。我国保安服务业业务模式单一，服务水平比较低，普遍缺乏竞争力，与国际大型安保企业差距巨大，主要是因为缺乏高素质的技术和管理人才，这已成为业界的共识。我国保安行业人才的选拔、培养、考核等法律法规不健全，没有相应的海外安保人才国家标准及招聘、培养制度，这是严重制约我国保安服务业海外发展的瓶颈。海外安保工作的特殊性需要有作战经验丰富、熟悉法律法规、精通语言等方面的高素质复合型安保人才。从具体实践来看，目前我国保安业普遍招募退役军人，他们虽然具有一定的技战术素养，但是在诸多方面与海外安保人才需求不相匹配。在教育方面，许多退伍军人文化程度不高，有些甚至只有高中教育水平，缺乏外语能力导致与当地人沟通面临困难，专业素质过硬的安保人员无法高质量地提供安保服务，加之中国目前缺乏帮助退伍军人进入私营安保行业前接受急需的培训和教育的项目，导致人员素质普遍较低。在经验方面，国外发达国家和地区的安保人员中很多是从特种部队退役的，经历过枪林弹雨，有着丰富的作战经验，而国内的一些保安人员，虽然也声称是从特种部队退役的，但大多并不具备作战经验，或者经验并不丰富。最根本的问题还在于思想观念方面，由于我国保安行业福利待遇偏低，保安人员流失率严重，社会地位不高，退役后似乎更愿意谋求一份好的职业，发挥特长进入安保行业，并不是他们的主流选择。“能文能武”是当前海外安保行业用人的理想标准。但是，要找到现成的理想人才并不容易。可以说我国海外高素质安保人才全面匮乏。

3.我国保安服务业开展海外业务的准入限制。由于保安服务行业的特殊性，可能对东道国的国家安全和稳定产生影响，有时难以控制，国际社会对此持比较谨慎的态度，因此一国保安服务行业的存在对于东道国来说是一个复杂的问题。不少国家对于其入境开展业务都有不同程度的准入限制，对保安企业都会进行严格的背景调查，国有的保安企业往往被认为带有政府背景而遭到淘汰，从而增加了保安行业海外发展的难度。例如在巴基斯坦外资保安公司曾活跃于为本国提供安全服务，弥补政府安保力量的不足。但是在2011年服务于美国中情局的私人安保人员雷蒙德·戴维斯在拉合尔打死2 名巴基斯坦平民，导致巴基斯坦内政部在2012 年发表一项声明禁止外资保安公司在巴基斯坦开展业务。这使得一些领先的国际保安公司如G4S 从巴基斯坦撤回了业务。巴基斯坦内政部在2018 年通过了《关于设立和运作私人保安公司的条例》禁止外国保安公司在巴基斯坦境内独立或与巴基斯坦保安公司合伙经营，任何保安公司不得雇佣外籍人士。同时，还必须接受由巴基斯坦联邦调查局（FIA）、三军情报局（ISI）、巴基斯坦情报局（IB）、军事情报局（MI）等部门成员组成的审查委员会的安全审查。对此，我国保安服务业想要在巴基斯坦开展海外业务无疑挑战重重。

二、我国保安服务业海外发展的动因

（一）海外安全需求上升

随着“一带一路”倡议的推进，我国海外利益规模不断扩大。对外贸易、对外投资合作快速发展，中国公民出境旅游、务工、出差人数逐年增加。2018 年中国非金融类对外直接投资7 974 亿元，中国公民出境16 199 万人次，与此同时，海外中资企业和公民的安全问题成为不可回避的话题。“一带一路”涵盖了东南亚、南亚、西亚、中东、北非等国家和地区，其中以新兴经济体和发展中国家为主，上述地区是当今世界安全热点问题较为集中的地区，安全形势复杂严峻，传统与非传统安全威胁交织。恐怖主义袭击、政治动荡、民族宗教极端势力猖獗给我国海外企业、公民和机构安全构成巨大威胁。针对我国企业、机构和公民的袭击时有发生（见表1）。2018 年11 月23 日，我国驻巴基斯坦卡拉奇总领馆遭遇恐怖袭击，造成包括巴基斯坦警察在内的7 人死亡，再次引起国人的强烈关注。早在2015 年11 月，中铁建三名高管在马里丽笙酒店遭恐怖组织枪杀事件发生后，习近平总书记就作出重要批示，要求加强境外安全保护工作，确保我国公民和机构的安全。李克强总理在2016 年《政府工作报告》中明确提出，“加快海外利益保护能力建设，切实保护我国公民和法人安全”。海外利益保护迫在眉睫。

表1 近五年来中资企业、机构、公民海外遭受袭击事件

（二）我国海外利益保护能力不足

目前，我国海外利益主要依靠政府的领事保护为主要方式。领事保护一般是指在坚持“以人为本、外交为民”的理念指导下，领事机关或者领事官员，根据本国的国家利益和外交政策，在国际法许可的范围内，在接受国保护本国的国家利益、公民和法人的合法权益的行为。随着近年来我国经济的发展，尤其“一带一路”倡议的提出，海外利益作为国家利益的一部分不断向外延伸，海外利益面临的风险日益加剧，领事保护需求持续增长，而政府在资金、人员等方面投入有限，无法满足海外领事保护需求，“供需矛盾”越来越突出。与此同时，中国军队积极推动国际安全和军事合作，完善海外利益保护机制，从亚丁湾护航到利比亚、也门撤侨等军事行动彰显了中国军队的实力，有效维护了我国公民、企业和机构的安全和权益。但目前中国军队的海外远洋护航能力有限，无法保障每一艘船舶的安全。同时，长期以来我国坚持不干涉别国内政原则，利用军队保护我国海外利益有侵犯别国国家主权的嫌疑，因此受到比较大的制约。综上所述，出于政治、外交、人力成本等诸多因素的考量，依靠中国军队或当地大使馆来对当地中资企业、机构和公民进行安全保护并非有效途径，若想更好地保护中国的海外利益，海外安全措施乃至战略层面上的调整必不可少。

三、美国保安业发展概况

美国是保安业发展最早的国家，也是当今世界上保安业最发达的国家之一。纵观其发展历史，随着工业化和城市化的发展，犯罪率不断上升，专有的警察机构无法满足日益增长的安全需求，私人保安业就在此背景下应运而生。1850 年，阿伦·平克顿创建了美国最早的私人保安公司-平克顿私人侦探公司，此后美国私人保安业快速发展。经过一百多年的发展，私人保安业也由单纯的犯罪案件调查向综合性安全防范业务转变，规模化和专业化水平不断加强，业务范围渗透到社会的各个领域，呈现出“警察化”和“军事化”趋向，保安业的社会地位进一步提升，人力、财力均已超过警察机构，日益显示出其重要的作用。

（一）保安服务领域宽泛

美国保安一般分为专有制保安和合同制保安两大类，服务范围广，渗透到社会各个领域，具体包括以下几类：

1.保卫服务。提供保护人员和财产安全，诸如关键基础设施、商业、机构、住宅、高级管理人员的安全，并被越来越多地用于辅助执法、应急救援以及美国在全球范围内军事基地的安全。

2.报警监控。主要是为住宅、商业、工厂等客户安装报警装置。

3.调查服务。为政府、企业、公民提供私人调查和信息服务。

4.装甲运输服务。通过提供装甲车辆和武装人员来保护和运送货币、证券、债券、黄金、白银和其他贵金属，信用卡、珠宝和其他具有高内在价值的物品。

5.监狱管理。通过与政府签订外包合同来运营和管理监狱或者设立私营监狱。

6.系统集成与管理。通过整合现有系统，提供信息安全、物理安全、消防安全等服务。

7.安全咨询。提供安全风险防范措施、安全培训、测谎和心理压力评估。

8.入职调查。对入职员工进行背景调查。

9.信息技术安全。通过技术手段保护公司的信息安全。

此外，美国保安业不断拓展业务领域，积极抢占国际安保市场，在全球多个国家和地区已成立数千家保安公司。

（二）实施学历教育

美国保安业非常重视对保安员的教育培训，各州法律法规规定了对保安员的培训、技能的要求。许多大学和学院都把安全教育列为学士课程，部分学校列为硕士课程，设置安全管理、犯罪学、信息安全和其他相关专业，课程包括应急管理、恐怖主义研究、批判性思维、安全方法、风险调查和安全伦理。

（三）重视保安业海外发展立法

保安业海外发展主要是以私营保安公司为载体，美国通过制定一系列法律法规规制私营军事和安保公司。由美国国务院制定的《国际武器贸易条例》有关军事出口的管制也包含有关军事服务的规定，并要求私营军事公司在国内注册，然后才能在国外开展活动。《安保合同透明和责任法》是美国第一部全面规范私人保安公司海外发展的法律，为政府部门监管海外保安公司建立了标准。《海上和领土特别管辖条例》和《爱国者法》适用于美国私人保安公司海外实施的不法或者犯罪行为的责任追究。

四、我国保安业海外发展建议

（一）加大政府在政策上的扶持力度

保安服务业海外发展面临复杂的环境，各种安全风险，激烈的市场竞争等问题，与在国内开展业务不同，政府需要制定特殊的政策，采取特殊的措施，切实降低海外发展的风险，有效地指导保安服务业在海外的安保服务。结合我国保安业海外发展的现实状况，政府应在以下几个方面作出明确的规定：

1.制定我国保安服务业海外发展的中长期规划。我国保安服务业海外发展的当务之急是要制定中长期发展规划，把保安服务业的发展纳入到国家社会经济发展的统一规划之中。纳入国家实施“一带一路”倡议规划中，根据海外中资企业、机构和人员的安全需求和行业的海外发展局势，制定我国保安服务业海外发展的长期目标，实施重点的倾斜政策，鼓励保安服务业走出去，开展海外业务。规划的主要内容包括投资审批、融资渠道、风险防范以及可享受的优惠政策等。一是在投资审批方面，深化推进“放管服”改革，简化审批流程，便利保安服务业走出去。二是在融资方面，建立政策性融资机构，完善担保体系和拓宽融资渠道，建立完备的融资体系。三是在风险防范方面，实行保安服务与保险服务相结合的保障机制，减少和降低保安服务的安全风险。

2.建立健全保安服务业海外发展的法律法规与政策体系。我国保安服务业海外发展涉及到复杂的法律保障问题，因此建立健全相关的法律法规与政策保障是至关重要的。我国《保安服务管理条例》的颁布实施，促进了保安行业的发展。但随着社会经济的发展，尤其是“一带一路”倡议的提出，海外投资发展较快，安全需求日益增加。《条例》的不足与缺憾逐渐显露，特别是在保安服务业海外发展方面，其规定基本上还是一片空白，导致我国保安服务业海外发展停滞不前。现阶段，政府应制定相应的法律法规与政策，对保安服务业海外发展的资质条件、业务范畴、监督管理、权利救济以及问责机制等方面给予具体明确的规定，以促进保安服务业海外的发展。

同时，我国关于海外投资的法律法规并不完备。现有的法律主要依据国家发改委、商务部、国资委、外汇管理局等职能部门制定的一些法规文件，立法层次比较低，法规之间有重复之嫌，事后监管缺位。政府应加快海外投资的立法体系建设，增加政策的透明度，切实提高管理效率。

3.成立保安服务业海外发展的协调机构。公安部作为全国保安行业的监督管理机构，对保安服务业海外发展进行协调指导是其履行监管职责之一。应在公安部治安管理局设立保安服务业海外发展的协调服务机构，除负责保安服务业的监督管理外，还负责协调发改委、商务部、外交部、财政部、外汇管理局以及其他相关部门，确保保安服务业在海外的有序发展，避免出现政出多门，推诿扯皮现象，提高行政效率。

（二）充分发挥协会和中介组织的作用

1.充分发挥保安协会的行业自律功能。保安协会作为经社会团体登记机关核准登记的非营利性社会团体组织，在政府监管部门和企业之间架起了一座沟通协调的桥梁，搭建起企业和企业之间合作交流的平台。在服务会员企业、提高企业的经营水平、推动保安队伍建设、建立保安职业标准等方面发挥了重要作用。新时期，在保安服务业海外发展中，保安协会应该充分发挥自己的优势，积极与国内外同行交流，加强保安服务业海外发展的信息收集与研判，及时了解国际安保市场的发展动态及我国中资企业、机构和人员的安全需求等方面的信息，发挥好服务保安企业的作用。充分发挥保安协会对保安服务业海外发展的引导和协调功能。

2.切实提高中介组织的服务质量。保安服务业海外发展是一项涉及面广、专业知识要求高的复杂的系统工程，离不开社会中介组织。中介组织服务质量的高低，直接决定了海外发展的成败。保安服务业应充分利用律师事务所、研究智库、咨询公司等社会中介组织的作用。为保安服务业海外发展提供资信证明、安保市场需求信息、东道国法律法规咨询等服务，并为保安企业海外安保服务提供合理的投资方案、风险评估、准入方式的可靠性研究报告。通过中介组织的优质服务，最大限度地降低海外发展的风险。

（三）增强保安服务企业自身的竞争力

1.培育高素质的海外安保人才。面对我国保安企业缺乏高素质安保人才，需要解决以下几个主要问题：一是牢固树立人才是第一资源的发展理念。人才是创造财富的源泉已经成为各行各业有识之士的共识。人才是企业发展的动力，人才是第一资源、第一资本。在当今全球化的背景下，企业的竞争归根到底就是人才的竞争。谁拥有高素质的人才，谁就在竞争中掌握了主动权与制高点。因此，保安企业优先对人才资源进行投入，着手培养和储备安全风险管理人才、涉外法律人才、高素质技战术人才等，这必将对企业在激烈的国际竞争中奠定良好的基础。二是做好吸引人才、培养人才、激励人才的工作。在吸引人才方面，企业要具有吸引人才的魅力。通过塑造良好的工作环境、丰厚的薪酬，形成企业独特的魅力。在培养人才方面，企业要与学校联合起来，提高行业企业对院校发展的参与度,在大学或者职业学院建立保安学院或者实践教学基地，学历教育与在职培训相结合，打造多样化的培养模式。为保安企业海外拓展业务提供高素质的法律、外语、风险评估、公关等方面的人才。在激励人才方面，建立适合人才成长的组织制度。改变过去论资排辈和唯关系论的陈旧观念，建立公开、透明、公正的人才竞争机制。

2.努力打造保安服务企业集团。目前，我国保安企业海外开展安全服务存在企业规模小、单打独斗、低价恶性竞争的现象，无法有效地满足我国海外企业、机构和公民的安全需求，通过打造保安服务企业集团，改变保安企业各自为政，孤军奋战的局面，消除不必要的内部无序竞争，打破保安企业之间的界限，促进保安企业资源的有效整合，发挥其整体优势，提高保安企业海外发展的抗风险能力，增强综合实力和市场竞争力。通过兼并、联合或者新建保安服务企业，扩大保安企业的经营规模，在保安员的招聘、培训和激励以及具体业务方面不断发展。