分税制支出端改革与财政转移支付均衡指数研究

张富泉，周良荣,2 ，夏新斌

(1.湖南中医药大学 人文与管理学院，湖南 长沙 210208；2.武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

一、引言

政府间人均财力均衡与公共服务均等化问题，在市场经济发达国早已从理论到实际操作上形成较为完备的转移支付制度体系。因而21世纪国际学术界在这方面的探讨，也已转向完善市场经济公平竞争制度更深层次的研究[1]，如Shankar 等认为财力差距过大可能导致政治分化，需转移支付使收入水平相当[2]等论述。国内研究以党的十六届六中全会首提“基本公共服务均等化”为界线，前期研究主要起自1994年的分税制，学者们惮于改革前财政大锅饭牺牲效率的纠结，主流观点大多是“财政转移支付的适度性”问题，认为中国还不能将公共服务均等化作为现实目标[3]。进入21世纪有关均等化的呼声日益增多，如刘尚希(2006)认为应“提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付[4]”。随后，不少学者采用泰尔熵指数、基尼系数新结构分解法、离散系数等方法，得出的结论是现行财政转移支付的平衡力度明显不足[5]；如范子英(2014)等实证表明分税制强化了央财集权，拥有“关系资本”的能获得更多专项，中国的部长们往往更多转移支付给其出生地[6]；不少观点认为转移支付在合理再分配、推进均等化方面未令人满意[7]等等。

概言之，自20世纪80年代兴起的全球性分税制改革，其突出特征系支出分权而非收入分权，主要目标旨在完善人均财力均衡与公共服务均等化的分税制体系。如澳大利亚、加拿大等较具代表性的资源型国家，对州际政府间人均财力百分之百地均衡；德国增设了人口密度权重指数，但人口最密集的州人均财力最高也只能高出35%[8]。而我国分税制改革源于改革之初，1979年邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”，并言明其“方法上基本上和资本主义社会的相似”[9]。1980年即引鉴市场经济财政分权体制实行财政承包制，1994年又在原财政承包基数上对接国际分税制，从而调动起地方当家理财的主创性，如期实现了“前两步”翻两番。但由于对分税制支出端改革的认识还不够，致使人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度一直未得到应有的规范和完善，以致延缓了全国统一市场和市场经济改革的进程。这正如分税制最初设计者谈到的“分税制改革没有完，要继续进行[10]”；亦如习近平总书记(2013)所指出的“这些问题不解决好，完善的社会主义市场经济体制是难以形成的[11]”。

鉴此，本研究认为需把握好当前精准扶贫使绝对贫困地区基本消除，区域协调互动发展有了良好经济基础，而反腐倡廉又为维护分税制改革这个最大的公权利创造了良好政治生态的有利时机。按照十九大“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系[12]”的重大部署，在深化税收制度等分税制收入端改革的同时，应着力于具有分税制本质特征的支出端改革，深化研究破解地方常住人口和户籍人口的差异性与不便财政分配计量上的难题，将基本公共服务均等化细化量化为“以人为本、以均为基”的标准化、公式化再分配，以构建政府间人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，从规范和完善再分配制度上解决好发展不平衡不充分的问题。

二、分税制支出端改革政府间财力均衡指数的探求与实证

构建“政府间人均财力均衡”的财政分权体制，完善旨在财政支出端分权的分税制改革，作为维系市场经济竞争起点、规则和过程公平的制度安排，一般市场经济国家大都是通过构建均等性财政转移支付制度来实现的。比如：德国财政平衡制度(Finanzausgleich)采取设立“平衡指数(Fai)=州财力/州财力需求”的办法，主要通过财政横向转移支付来实现人均财力均衡；凡平衡指数大于“1”即地方财力大于财力需求的州需将其剩余财力的80%补助其它州，而平衡指数小于“1”即地方财力少于财力需求的州，则可通过州级财政平衡获得补助以最多满足其95%的财力需求。由此来看，结合我国财力协调和区域均衡的目标，完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，引鉴财政支出分权的方法，特别是德国财政平衡指数的计算办法并不困难。要说存在着的某个操作性难题，主要就是各地常住人口和户籍人口都不是国际分税制一般意义上的居住人口，且在全国这两种统计人口数基本一致的情况下，沿海省份和内地省份却存在着很大的差异。

据第六次人口普查，沿海省份如广东，当年的常住人口为1.04亿而户籍人口只有8502万人，内地省份如河南，户籍人口为1.04亿而常住人口仅为9403万。究其原因，主要是承包制分税制过渡期过长，固化了地方财政利益关系，造成市场分割，相应带来沿海与城市经济发达区接纳劳动力却拒接外来人口落户，以至出现不同于国际家庭户为主自由迁徙的中国独特的“候鸟型农民工现象”[13]。像广东省常住人口远多于户籍人口，而河南省户籍人口远多于常住人口，原因就在河南等内地劳动力大量流向广东等沿海省份而把老小妇孺等抚养人口留在了内地户籍地。这就表明河南省等中西部内地存在着劳动力净输出即劳动财富的外溢，而广东省等沿海地区接纳外来劳动力在获得劳动财富时，也或多或少为之提供了公共服务或是公共财政的外溢。因此，为了完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，国际分税制一般意义上的居住人口数，必须从其统计常住人口或户籍人口中剔出劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，探求岀一种符合国际居住人口规格的人均财力计量标准。

借鉴德国依据联盟基本法保证社会成员基本权利与享有基本生活水准，从而假定各州人均消费水平基本相同而对财政平衡制度的科学设计，基于我国完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，求取国际分税制一般性意义上的居住人口的要求，我们假定全国各个省份人的能力与努力程度的平均水平，以及省级公共财政服务的人均水平基本相当，并设其任一省份统计常住人口符合国际分税制一般意义的居住人口“标准人”Q，创造了本省份人均生产总值m与全国人均生产总值M、本省份人均财政收入n和全国人均财政收入N，并享有本省份人均财政支出l和全国人均财政支出L的均等性基本公共服务，用公式表示为：

Q={m/M,n/N，l/L}

(1)

由式(1)可见，从省级统计常住人口中剔出其劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，折合为国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”指数Q，包含着其本省所创造的人均生产总值和全国人均生产总值即m/M 、本省人均财政收入和全国人均财政收入即n/N，并假定享有本省人均财政支出和全国人均财政支出即均等性的基本公共服务l/L等三因素。这三因素在居住人口“标准人”指数Q中各占多大比重为宜？同样可参鉴德国使具收入平衡性质的增值税等预平衡占30%，具支出平衡性质的州级财力平衡包括联邦补充补助占70%的比例关系(1)德国财政平衡制度分为增值税预平衡、州级财力横向平衡及联邦补充补助两大块。前者系收入平衡性质， 通常由财政计划委员会谈判决定年度分配；后者考虑的是财力需求因素则带有支出平衡性质。以2002年为例，其预平衡资金为122亿欧元占34.4%，州级横向平衡与联邦补充补助合计232亿欧元占65.6%；取其整值即前者和后者分别占30%和70%。见朱秋霞《德国财政制度》中国财政经济出版社，2005年第192-203页。，并对其收入因数部分结合我国实际，使GDP与地方财政收入因素各占15%，则可得出某省统计常住人口剔出其非真实因素，折合为国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”为：

Q=m/M×15%+n/N×15%+l/L×70%

(2)

按以上公式，试计算全国省级政府间2016年度人均财力均衡的居住人口“标准人”Q 值，可从《2017中国统计年鉴》中提取全国(不含港澳台，下同)2016年的地区生产总值、地方财政收入和支出加总，分别除以全国统计常住人口总数，则可得出该年度全国人均地区生产总值M=56539元，人均地方财政收入N=6323元，人均地方财政支出L=11621元；如计算北京市居住人口“标准人”Q 值，则可再按该市2016年度相关数据，计算出其人均生产总值m=118128元，人均地方财政收入n=23384元，人均地方财政支出l=29484元，代入公式(2)则可得出北京市2016年度在全国省级政府间人均财力均衡的居住人口“标准人”指数是：

Q=118128÷56539×0.15+23384÷6323×0.15+29484÷11621×0.7

=0.3134+0.5547+1.7760=2.6441

同理，从《2017中国统计年鉴》中提取全国31个省、直辖市、自治区2016年度相关面板数据，则可计算出其折合为国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”指数Q(见表1)。

表1采取《2017中国统计年鉴》提供的2016年度全国及各省、直辖市、自治区相关面板数据，计算出其折合为国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”指数。表中“标准人”指数Q=1，则意味着其统计常住人口数即国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”数，并获得了政府间财力均衡的标准性人均财力。而指数Q<1则表明其外出务工者与劳动财富外溢成分比较多，亦即统计常住人口按国际居住人口标准存在着多于“标准人”的非真实因素；而指数Q>1则表明其公共财政服务外溢成分比较多，其统计常住人口数存在着少于国际分税制居住人口“标准人”的非真实因素。由表1计算出的“标准人”Q值低于“1”的省份，如：河南、河北、安徽、山西、广西、湖南、四川、云南、江西、黑龙江、山东、甘肃、辽宁、贵州、湖北、陕西等16个省和自治区，均是劳动财富外溢较多的省份，其大量劳动力外流而将老少妇孺等财政扶养人口留在域内，按政府间人均财力均衡的国际居住人口标准，其统计常住人口数量多于实际居住人口数。而“标准人”Q值高于“1”的省份，除西藏、内蒙、宁夏、新疆等自治区和少数民族人口较集中的青海、吉林两省之外，主要有上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、海南、重庆、福建等9省市。这些省市作为劳务接收和劳动财富的重要承接地，显然也或多或少为之提供了公共服务或是公共财政的外溢，因而也存在着统计常住人口数少于实际居住人口数的非真实因素。

表1 全国各省、直辖市、自治区2016年度常住人口折合国际分税制居住人口标准人指数的计算

我们利用表1中所取得的各省、直辖市、自治区“标准人”指数Q，对我国实施财政转移支付与基本公共服务均等化所体现出公平正义的现状，依据国际分税制支出端改革实行政府间人均财力均衡的标准模式，从第三方的视角进行某种较为客观公正与科学合理的对比分析与评估(见表2)。

从表2以各省、直辖市、自治区2016年地方总财力除以当年常住人口总数得出地方人均可用财力，再由表1中的常住人口分别乘以其“标准人”指数Q再乘人均财力，则可得出其统计常住人口折合为国际分税制居住人口“标准人”财力。由其计算结果可见按国际分税制支出端改革的居住人口标准，全国31个省、直辖市、自治区2016年的“标准人”人均财力，除西藏、内蒙、宁夏、新疆等自治区和少数民族人口较为集中的青海、吉林两省外，其余25个省、直辖市、自治区高于省级“标准人”均财力的有上海(+1.6591)、北京(+1.6444)、天津(+1.1439)、江苏(+0.2492)、浙江(+0.2007)、海南(+0.1869)、广东(+0.1554)、重庆(+0.1186)、福建(+0.0246)等9省市。对此，如果参照德国财政规定其人口密度最高的州也只能高于州级人均财力35%的标准[8]，那么超出该标准的有上海、北京和天津等直辖市，其2016年的“标准人”人均财力分别超出了省级平均的165.91%、164.44%和114.39%。显然，这与国际分税制支出端改革达至政府间人均财力均衡与公共服务均等化的目标，是根本不相容的也是极不公平合理的。

表2 按国际分税制居住人口标准人指数对2016年省级政府间可用财力均衡度的测评

同样参照德国对财力弱的贫困州由联邦实行必要的补充补助，并规定其补充补助的限额只能达至州级财力平衡之后最终差别的90%，亦即最终确保地方达至人均财力90%的基本水准[8]。那么由表2可见我国2016年省级地方财力均衡与公共服务均等化的制度安排，没有达至国际分税制居住人口“标准人”省级人均财力标准90%的基本水准的有河南(-0.3378)、河北(-0.3078)、广西(-0.2702)、安徽(-0.2561)、山西(-0.2447)、湖南(-0.2238)、四川(-0.2129)、云南(-0.1939)、江西(-0.1763)、黑龙江(-0.1505)、山东(-0.1485)、甘肃(-0.1283)、辽宁(-0.1159)和接近差出10%的贵州(-0.0856)等14个省和自治区，其差出率分别为33.78%、30.78%、20.02%、25.61%、24.47%、22.38%、21.29%、19.39%、17.63%、15.05%、14.85%、12.83%、11.59%和8.56%。显然，这与国际分税制支出端改革旨在政府间人均财力均衡的目标相距甚远。例如，按国际居住人口标准北京和天津的人均财力分别为河北、河南的3.36倍和3.52倍。近离距政府之间可支配财力与公共服务水平形成如此大的反差，中心城市按新发展理念要获得周边省份支持生态环保与绿色发展，是难以得到积极支持与配合落实的。

此外，由表2计算出各省、直辖市、自治区2016年度按居住人口“标准人”的人均财力，相对于按统计常住人口直接计算出的人均可用财力，则表现出财力强的更强、弱的更弱的某种放大效应。如上海、江苏、浙江、海南、北京、天津、广东、重庆、福建等9省市，按“标准人”指数Q计算的人均财力比按统计常住人口的人均可用财力，分别高出0.1989、0.1754、0.1272、0.1272、0.1073、0.1059、0.1035、0.0940、0.0749个百分点；而河南、河北、广西、安徽、山西、湖南、湖北、四川、云南、江西、黑龙江、甘肃、辽宁和贵州等14个省和自治区，由于可用财力相对较弱，其“标准人”的人均财力比统计常住人口的人均可用财力，则分别低出0.0108、0.0047、0.0603、0.0232、0.0461、0.0234、0.0094、0.0471、0.0992、0.0416、0.0424、0.1668、0.0157和0.1173个百分点。究其原因，主要是上海等省市作为劳动财富的重要承接地，而河南等省和自治区作为劳动财富的主要输出地，其统计常住人口的总抚养比还具有亦轻亦重的“隐性不公”所至。据《2017中国统计年鉴》的人口数据，北京、上海、天津和广东等省市2016年度劳动人口的总抚养比分别为29.39%、29,26%、28.63%和32.33%，远低于全国当年总抚养比37.91%的水平；而河南、河北、安徽、湖南、江西、广西、四川和贵州等省和自治区的总抚养比分别为44.64%、41.58%、40.85%、43.04%、44.55%、45.03%、42.16%和46.83%，较全国总抚养比则要高出3—9个百分点。

由此看来，按国际分税制支出端改革的居住人口标准，通过各省、直辖市、自治区统计常住人口折合为居住人口“标准人”指数Q的测评，还可将统计常住人口计算地方财力均衡的“隐性不公”科学合理地显性化。因此，深化分税制支出端改革以完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，增强透明度、着力规范化，从而将现代公共财政这个关系国计民生的最大公权利早日纳入规范化、标准化、法制化的管理轨道，既是新时代按新发展理念推进市场化改革的关键之举，也是促进公平正义和转向质量效益型发展的当务之需。

三、实行人均财力均衡与公共服务均等化“标准人”再分配

由以上分税制支出端改革对政府间人均财力均衡与公共服务均等化指数的探求与实证，可见改革开放以来引鉴财政分权体制的市场经济效率性运行方法，财政承包制改吃全国“大锅饭”为分灶吃饭，此后推行的分税制更是与国际分税制在名义上的衔接与并轨，从而迎来了经济持续快速发展和大国综合国力的崛起。但由于在注重税种税率等收入端财税改革深化完善的同时，对全球性财政支出分权改革的潮流有所忽略，因而在协调均衡地方财政关系、完善均等化财政转移支付等方面做得还不够，以致出现了如表2按国际居住人口“标准人”指数Q测评，全国31个省、直辖市、自治区政府间可用财力差距过大，有违于社会主义市场经济公平正义与发展不平衡不充分等矛盾的问题。鉴此，本研究依照分税制支出端改革与政府间人均财力均衡测评的指数模型，给出一个限制性条件即“Q≧1”，那么则可得出统计常住人口“标准人”分配公式的改进模型。即：对所计算出的各省、直辖市、自治区居住人口“标准人”指数Q值，凡低于“1”也就是低出全国人均财力基本水准的提高到“1”来计算，亦即从统计常住人口中剔出劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，其统计常住人口折合为国际分税制居住人口“标准人”的计算公式是：

某省“标准人”数=某省常住人口×某省“标准人”Q值(限Q≧1)

(3)

凡“标准人”Q值低于“1”的省份则需将它提高到“1”来计算，以剔出其公共财政服务外溢或劳动财富外溢等非真实因素，求得统计常住人口折合为国际分税制居住人口“标准人”的人均财力。如表1、表2中计算出的各省、直辖市、自治区2016年度的“标准人”指数Q值凡低于“1”的省份，有陕西(0.9424)、湖北(0.9298)、贵州(0.9144)、辽宁(0.8840)、甘肃(0.8717)、山东(0.8515)、黑龙江(0.8494)、江西(0.8237)、云南(0.8086)、四川(0.7870)、湖南(0.7762)、山西(0.7553)、安徽(0.7438)、广西(0.7298)、河北(0.6922)、河南(0.6622)等16个，将其Q值提高到“1”来计算，以使这些省份达至人均财力均衡与公共服务均等化即省级人均财力最基本的水准。而对“标准人”Q值高于“1”的省、直辖市、自治区，如福建(1.0246)、吉林(1.0436)、广东(1.1555)、重庆(1.1187)、海南(1.1869)、浙江(1.2008)、江苏(1.2493)、新疆(1.2747)、宁夏(1.3809)、内蒙(1.4594)、青海(1.7597)、天津(2.1439)、北京(2.6441)、上海(2.6592)、西藏(3.0939)等15个，由于其“标准人”Q值大于“1”，表明其统计常住人口中存在财政公共服务外溢成分或民族地区优惠政策性因素，因而保持其“标准人”指数Q值不变，使其统计常住人口折合为一般分税制意义上的居住人口“标准人”。这样在求得统计常住人口“标准人”指数Q值并按其“Q≧1”的限制条件做出校正的基础上，即可实现与国际市场经济标准规范的分税制支出端改革接轨，实行“标准人”公式化再分配以完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度。其分配公式是：

某省标准财力=(全国地方总财力÷全国“标准人”数)×(某省常住人口×某省“标准人”指数)

(4)

需加说明的是，在具体操作问题上，由于统计常住人口的“标准人”指数Q值需由当年人均财政支出、人均生产总值与人均财政收入等因素加权所得，而这些数字要到年底才会有统计结果。为解决计算时差问题并提高财政运行效率，则可考虑用上年度统计常住人口“标准人”数对下一个年度先作预分配，待到年末再按当年统计常住人口折合的“标准人”数结算补平。表3试以2017年度全国各省、直辖市、自治区地方财政支出为案例，先以上年度(2016)统计常住人口“标准人”预分配，年终再按当年统计常住人口“标准人”财力结算补平，并就此分别与当年实际财政支出进行对比，以求证“标准人”公式化再分配的可行性与可操作性(见表3)。

表3运用《2018中国统计年鉴》所提供2017年度的面板数据，对各省、直辖市、自治区2017年度的财政支出试做“标准人”公式化再分配，其“标准人”指数按运算公式(2)计算得出(限Q≧1，若Q值小于“1”则需提到“1”)；各省、直辖市、自治区应得的可用财力则按公式(4)计算所得。考虑到当年数据需到年底才能统计得出，表3先以2016年度“标准人”数(见表1、表2)试对其2017年度财政支出进行预分配，然后再按2017年度“标准人”数(见表3)给以年终结算补平。其预分配和年终结算分配的对比效果，如表3全国31个省、直辖市、自治区除天津预分配财力比按当年“标准人”年终结算财力多出15.67%(另有内蒙和青海因民族政策略有超出)外，其它28个省、直辖市、自治区的差别率基本上保持在可调节的5%范围以内，即以上年“标准人”预分配财力的差额完全可在当年年终结算时给以填平补平。而对天津市预分配财力远大于当年结算财力的原因做出分析，则可发现主要是由于该市当年(2017)的常住人口较上年(2016)减少了0.34%，且经济增长率下降了60.43%，地方财政收入减少了15.16%，因而其2017年度“标准人”指数也由2016年的2.1440相应下降到了1.8198。由此来看，按上年“标准人”预分配到年终时再按当年“标准人”给以结算补平，不仅能够避开当年统计数字上的时差难题与德国式财力动态平衡的复杂性，还能形成吸纳人口进城和区域经济竞相发展的一种引致机制与倒逼机制。为避免按“标准人”公式化预分配至年终结算时可用财力调减的“天津式的尴尬”，并为下一个年度取得再次预分配的财政经济发展主动权，各省、直辖市、自治区势必尽最大努力促进经济增长与财政增收，而且沿海省市与城市经济发达区还将尽可能多地接纳外来人口。

表3 按上年居住人口“标准人”指数预分配与当年结算分配及其实际财政支出的对比

同理，表3还表明全国31个省、直辖市、自治区2017年的实际财政支出额，若以国际分税制支出端改革的居住人口“标准人”公式化再分配，除西藏、内蒙、宁夏、新疆等民族地区不可比外，其中27个省、直辖市、自治区按“标准人”公式化再分配的人均财力，与其实际财政支出额相差在10%以内的共有16个占59.25%。这表明完善分税制改革正朝着省级人均财力均衡与公共服务均等化的方向迈进。但另一方面也应清楚地看到，由表3所示省级政府间高于或低于“标准人”人均财力10%以上的仍有11个省份占到了40.74%。尤其是河南、河北两个劳动财富输出的人口大省，2017年其实际财政支出分别低于按国际分税制“标准人”均衡分配应得财力的22.28%和20.61%；而青海、吉林、海南和贵州四省的实际财政支出，则分别高于“标准人”再分配财力的41.01%、22.92%、21.34%和16.54%。显然，按照分税制支出端改革旨在政府间人均财力均衡与公共服务均等化的目标，在完善财政转移支付制度特别是均衡性转移支付方面尤需加大力度。

概言之，建立在原有财政承包基数上的现行分税制至今尚未完全脱出“承包式分税制”的窠臼，地方政府间人均可用财力的非均衡性问题仍较突出，财政转移支付的随意性和不规范、不透明现象依然存在。而就我国分税制支出端改革的返还支付即财政转移支付而言，主要有税收返还、一般性和专项性转移支付三大项。其税收返还原本就是财政承包基数递增的体制性过渡，并不具备政府间人均财力均衡的性质与作用；而一般性转移支付又是按财政供养人员且是不同的标准(如西部财政供养人员的财力标准要高于中部地区70%以上)来计算的，结果这种“填平补齐”式的财政转移支付措施，由于本身财力标准不同反而制造出一些新的差异；特别是占到整个转移支付45%以上的专项转移支付资金，分别以不同名目、不同渠道细分为200多个专项分散转移支付到各地。显然，这与政府间人均财力均衡以及人均公共服务均等化，较之“一个人均标准分配、一条财政渠道灌水”的公式化、规范化再分配，最大区别就是多头多渠道多标准。尤其是一直沿袭原有财政承包发工资的所谓财政供养的编制人数来计算地方人均财力均衡，而将创造劳动财富与税收的企业家和劳动大众排除在外，这与国际分税制支出端改革按居住人口计算财力均衡的本质特征是根本不相容的。

四、结论与政策建议

本文通过市场经济条件下中外分税制改革的对比分析得出的结论是：国际分税制改革的本质特征系支出分权而非收入分权，其支出端改革的目的旨在完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度。而我国自1994年以来建立在原财政承包基数上的分税制，其政府间财力均衡的计算标准，仍然沿用财政供养的编制人数而非居民人均，且存在着事权财权关系层次不明，规范化制度化法治化不够和软约束与缺乏透明度等问题，可谓是尚未脱出财政承包制窠臼的一种“承包式分税制”。本研究结合中国独特的“候鸟型农民工现象”与省级常住人口和户籍人口的差异性均不同于国际居住人口的难题，借鉴国际分税制支出端改革特别是德国财政制度的实践与大数据，结合国情实际从各省、直辖市、自治区统计常住人口中成功剔出其劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，探求出了将统计常住人口折合为国际分税制一般意义上的居住人口“标准人”指数及其改进模型。为此，提出以下对策与建议：

1.形成人均财力均衡与公共服务均化的转移支付制度的共识

我国财政均衡与转移支付制度的科学性、系统性还不够，其原因之一是学术界和实际部门对国际分税制支出端改革的本质特征尚未形成共识。事实上，改革开放正是从分税制支出端改吃全国财政“大锅饭”为“分灶吃饭”，促进地方竞争发展，如期实现了“前两步”翻两番。但承包制及其基数上的分税制毕竟只是一种过渡性体制，久而久之势必固化地方财政利益关系，相应带来市场分割的刚性致使全国统一市场至今尚未形成，结果造成发展不平衡不充分等一系列的经济社会与资源环境问题。实践表明，只有结合国情借鉴国际分税制支出分权而非收入分权的实践，完善人均财力均衡与公共服务均等化为目标的转移支付制度，促使人口流动迁徙到哪就把财政公共服务带到哪里，才能使市场起资源配置的决定性作用和发挥好政府作用，通过市场“用脚投票”的自平衡机制达至区域经济帕累托最优均衡。因此，必须明确“基本公共服务均等化”决非所谓可塑性的一种模糊概念，而是健全公共财政建设全过程链的总目标，其终极目标当为与国际分税制接轨的“以人为本、以均为基”的人均公共服务均等化。

2.本着事权与财权关系相一致的原则规范好央地财政关系

实行人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，其前提是要本着事权财权关系相一致的国际分税制准则，根据受益原则、行动原则和技术原则并以公共品提供的层次性，确立政府间事权、财权范围与相应的支出责任[14]，且需通过立法形式切实保障其规范性、权威性和清晰的透明度。中央财政负主责的包括国家安全与社会稳定、国防、外交、货币政策、建造铁路、高速公路和跨区域的长途公路、通讯事业、大型研究项目以及科学发展事业等；亦需负责能源与经济、农业、竞技体育、卫生事业、生态环境保护、对民族地区支持补贴、自然灾害的救治以及同其他国家与地区的经济合作等。省一级地方财政负主责的当有中小学和大学教育、警察、文体卫事业、社会救济、住宅与城市建设、提供公共产品与服务以及其它行政管理等事项。地方任务当由省级及市县共同来负责，市县一级主要担负辖区内公共事务、公共设施建设和公共服务的维持等。央财与地方财政的其它选项，主要还有直接涉及公共服务均等性的义务教育、医疗保障和社会保障等。这些事项按国际分税制一般作法当由央财负主责，基于发展中大国特殊国情与精细化管理的要求，为调动地方当家理财的主创性亦可通过央财转移支付交由地方来落实，但必须保证其具备相应的财政支付力。税务管理在德国等西方国家是由州级政府负主责，考虑到分税制收入端统一税制税率的需要，亦可实行中央财政集中统筹管理的模式。

3.按“标准人”公式规范化再分配实行政府间人均财力均衡

完善人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，面临实际操作的难题就是各地常住人口和户籍人口具有较大差异且均不同于国际分税制一般意义上的居住人口。本研究的贡献主要就在从常住人口统计中成功剔出各个省份劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素，从而求得一种省级政府间要素优势与资源优势互补、财政贡献与生态贡献互为，谁也离不开谁、谁也不沾谁的地方财力均衡的智慧评价指数，其改进模型“标准人”分配公式亦可作为均衡地方财政转移支付的某种计算方法。尤其是在“标准人”指数与分配公式的求取过程中，借鉴德国财政制度使财政支出因素占70%、GDP和财政收入因素各占15%的比重，这在客观上其财力需求70%的因素又考虑到了各地原有财政支出的基础，而财政收入和GDP增长各占15%的因素则兼顾到了效率激励，可谓是国民收入最大化与最优分配即“效率与公平优化组合”[15]，因而十分有利于“承包式分税制”向人均公共服务均等化即国际分税制支出端改革的平稳过渡。实行与国际分税制接轨的人均财力均衡与公共服务均等化的转移支付制度，在构建“财权—事权对等”的央地财政关系[16]的基础上，除需保留对民族自治区的特殊补贴、某些重大国际活动或突发性灾害等必需的专项支付外，其它转移支付资金大多可并入一般性转移支付，并相应打入“标准人”计算地方财力需求与财政支出的基数，做到央地双向整合作为央财均衡地方财力的补充补助资金即可。