中国科研诚信政策的演变与评价(1949-2017年)

史 昱

(1.中国科学院大学，北京 100190；2.科学技术部，北京 100862)

科研诚信是科技创新的基石。近年来暴露渐多的科研诚信问题越发引起政府和社会的广泛关注，加强我国科研诚信研究的意义越发显著。尤其需要搞清楚科研诚信政策在我国科技创新政策体系中涉及的主体和功能边界，在纵向时间轴上我国科研诚信政策的演变路径及趋势，如科研诚信政策目前处于什么样的发展阶段、曾经使用过什么样的政策工具、目前面临着什么样的瓶颈，以及下一步政策如何突破等。针对上述具有现实重要性、然并未曾被破解的研究问题，作者试图构建一个我国科研诚信政策理论分析框架，同时基于建国以来我国国家层面和省域层面科研诚信政策变迁的实证数据，凝练出我国科研诚信政策特征和具体政策工具的使用情况；并在本文理论分析框架指导下,对我国科研诚信政策状态做出总体评价,预判科研诚信政策的下一步逻辑走向,进而提出政策建议。

一、我国科研诚信政策理论框架的提出

本文建立了我国科研诚信政策的三维理论分析框架(表1)，即政策的边界、重心和层次。我国科研诚信政策的三维理论分析框架主要出于作者对我国社会信用体系建设背景下对科研诚信政策与社会互动的考察，并适当借鉴Horbach等(2016)[1]对不同历史时期不同类型科研诚信文献的分析维度及Harvey Brooks(2003)[2]对科学政策的划分。

表1 我国科研诚信政策的三维理论分析框架

来源：作者编制。

我国科研诚信政策的理论分析框架之第一个维度：政策边界界定，即分析我国政策对科研诚信概念范围界定的宽窄。科研诚信的概念涉及主体、行为和规范等三要素，随政策使用目的的不同，呈现出一个从窄至宽的定义“谱系”：即从较为狭义的调节从事科学研究的人员规范，到较为广义的涉及科研管理与服务、科技应用与传播的人员和机构的规范、准则、法律乃至正式或非正式的伦理道德行为规制等。较窄口径的科研诚信政策仅局限于科学研究过程中对科研人员诚实守信的激励和约束，仅关注科研诚信的工具价值，即通过加强科研诚信更好地推动科技进步。较宽口径的科研诚信政策则是在科技创新和社会公共治理的大视野下，从事科技活动各相关主体的职业规范和伦理道德规范，包含对科技与社会互动的调节，侧重科研诚信的社会道德价值，即促进科技运用的正面影响、降低其对经济社会道德的负面影响。不同国家或地区的政策范围，或者同一个国家或地区在不同时期都可能会有所差异。

我国科研诚信政策的理论分析框架之第二个维度：政策重心把握，即分析政策措施是以建设倡导的正向激励还是以规制约束为出发点。其中，建设性(value-based正向激励，即“扬”)政策的工具措施包括准则规范、宣传教育和诚信文化环境营造3个方面，主要是告知和促进相关行为主体什么是正确的和做正确的事；规制性(norm-based规制约束，即“抑”)政策工具可细分为对狭义的违背科研活动本身诚信要求行为的规制、对广义的违背社会道德和责任行为的规制，以及科技信用管理3个方面措施。

我国科研诚信政策的理论分析框架之第三个维度：政策层次分析，即分析政策措施的制定层次高低，是国家层面、省域层面还是机构层面的政策措施起主导作用。科研诚信建设的主体层次有宏观层面的政府、学术共同体等，中观层面的科研机构、区域管理主体等，以及微观层面的个体、科研团队等。科研诚信政策主要涉及宏观和中观两个层次。本文则主要关注宏观层面的国家政策和中观层面的省域政策。机构的科研诚信固然非常重要，但从政策科学意义上讲，单一机构的科研诚信制度规范多归属于科研诚信的具体举措，公共政策意义上的普适性和约束力相对较弱，且有国内学者已对多家机构的科研诚信规定进行过研究，故本文研究对象不包括机构政策。

二、研究数据

(一)数据来源

本文使用的我国科技政策样本数据来源有三个：一是在线科技政策数据库的汇总利用。通过运用清华大学公共政策管理学院的科技政策数据库、科技部官网政策数据及《科研诚信建设相关法律法规和文件汇编》[3]，力求对1949—2017年的科技政策、特别是科研诚信政策的全覆盖。二是线下相关政策文献的汇总利用。包括《人民日报光明日报科学技术政策言论选编(1950—1985)》等[6]的政策文本回溯分析和关键词统计。三是对纸制和网络主流媒体报道的典型科研诚信案例进行搜集和分析，作为研究的补充和验证。

(二)数据编码

通过内容分析法对“国家-省域”双层次科技政策数据进行编码。编码步骤如下：(1)按照政策题目及内容的关键词中是否体现了科研诚信关键词为判断标准逐条筛选；(2)对入选数据按照“国家-省域”两个层次和“发布部门-地区”分类；(3)按照时间序列凝练国家和省域两个层次1949—2017年科研诚信政策发展轨迹。

(三)数据代表性

本文所用数据为全时段、全样本量、无抽样偏差；特别是由于科研诚信的社会道德属性，在建国后至20世纪90年代前的科技政策中难以找到独立的政策制度，故选择同阶段官方媒体作为政策文本数据来源。综上，本文数据代表性较强。

表2 科研诚信政策文本检索的关键词列表*

来源：作者编制。

*以信用为标题，结合发文单位为科学技术或科技进行检索，或以信用和科技同时进行标题检索。

三、研究结果

(一)我国科研诚信政策概况与演变

1.国家层面科研诚信政策的概况与阶段特征

我国科研诚信政策体系较集中于国家层面。其中，既有上位的法律规定，有中位的党中央、国务院部委的政策文件，也有下位的自组织协会社团的章程倡议。检索搜集到的国家层面政策经人工清洗后共121项(不包含国立研究机构)。国立研究机构对科研诚信高度重视，分别制定了多项机构规章，如中科院制定相关文件13项、工程院9项、社科院4项。国家层面科研诚信政策的第一个峰值为1986年9项，随之是2012年14项、第三个峰值是2014年16项(见图1)。但第二、三个峰值与第一个峰值使用之政策工具有质的不同：第一个峰值以建设性政策工具为主、政策属性以狭义的科技政策领域为主；第二和第三个峰值以规制性政策工具为主，政策属性逐渐延展至更广的社会领域。这首先反映出科研诚信问题的社会影响在2011年之后日趋严重，也同样反映出科研诚信政策措施的细化和国家社会诚信体系建设的加速。

本文根据政策出台数量的变化，将国家层面科研诚信问题和政策的演变大致划分为三个阶段：

(1)1949—1986年的问题未显期。科研诚信在这段时期科技政策体系内的主要特征是科研诚信问题不显、以建设性规则为主从正面完善科研活动的社会环境。科技政策中出现了科研诚信要素(integrity-in-policy)，如1986峰值年主要是源于国家出台了一系列从事科研活动人员的相关管理政策，强调了科学道德、职业道德、要求实事求是、不得弄虚作假骗取职称等；但并未出现针对科研诚信的专项政策(policy-for-integrity)，因此可以认为是我国科研诚信政策的孕育期。

(2)1987—2011年的问题渐显期。科研诚信在这段时期科技政策体系内的主要特征是首次出现针对科研诚信的专项政策(policy-for-integrity)，相关政策数量总体不多、力度不小，既修订上位法律增纳入科研诚信、政府数个部门联合出台政策，也有引入科技信用管理和科研诚信承诺制度等新制度新方法从正反面遏制负面问题。

(3)2012—2017年的问题凸显期。科研诚信在这段时期科技政策体系内的主要特征是问题尖锐、治理力度大为提升，相关政策数量显著提升、峰值年频出、政策所涉对象显著深化、联手政策部门显著增多、对负面行为的惩戒性政策工具深化细化并强调可操作性。

图1 我国国家层面科研诚信政策的年度数量分布(1949-2017)

注：其中11项政策文件在制定出台后有修订的情况，在统计时间分布时皆以首次发布时间为准。

2. 省域层面科研诚信政策发展的概况与阶段特征

利用清华大学科技政策数据库，筛选出科研诚信82项相关政策(见图2)：

这些政策覆盖了我国23个省(自治区、直辖市)，但绝大多数都只制定出台了5项(含)以内政策，10个地区仅有1～2项相关政策，具体分布情况见图3。地方出台相关政策最多的是北京12项，其中7项是中关村科技园区的政策，包含一个顶层文件《关于进一步加强中关村国家自主创新示范区信用体系建设的意见》及其5项具体政策，体现了中关村科技园区的政策先行先试。江苏和天津的政策数量仅次于北京，主要涉及科学道德和学风建设，以及高校教师职称评审和科技计划管理中的失信行为规制，以教育、科技行政管理部门政策为主。

此外，根据科研诚信直接和间接关键词进行“全文检索”，关键词共在32个地区相关政策中出现频次达1718次。其中，涉及科研诚信关键词频次超过(含)100的地区有5个，分别为北京、山东，甘肃，内蒙古和山西；50(含)～100项的有安徽、新疆、海南、四川、江西、天津和吉林7个地区；50项以下的有19个地区。

根据政策发布的数量变化，本文将省域科研诚信政策的演变分为2个阶段：

一是，2001—2009年的问题未显期。省域科研诚信在这段时期科技政策体系内的主要特征是政策数量较少，主要涉及科技信用特别是科技信贷等金融领域、科技计划信用管理和技术市场建设等，政策制定机构以科技主管部门为主，辅以少量的科技园区和地方政府。

二是，2010—2017年的问题渐显期。省域科研诚信在这段时期科技政策体系内的主要特征是政策数量呈现波动性特征，惩戒性政策工具显著增多，政策制定机构以部门联合形式为主等。

(二)我国科研诚信政策核心特征与关键问题

1．我国科研诚信政策的范围特征：广内涵和大边界

与美国等一些国家科研诚信政策[7]的窄边界不同，我国科研诚信政策的范围特征均为广内涵和大边界，这与我国“大政府”的传统与管理体制显著正相关。我国科研诚信的国家层面政策，其调节对象既包括直接从事科学研究活动的个人，也包括科研管理相关人员和机构，覆盖了科学研究、科研管理、科技服务以及科技成果扩散应用等行为环节，规范的表现形式既包括科研规范，也涉及职业道德准则、学风作风、学术环境等多个方面，并从一开始就涵盖了比较宽领域的政策措施，后期不仅没有收缩，更增加了对学术论文发表和期刊管理方面的举措。从省域层面政策来看，比国家层面的政策边界略窄，缺乏针对违背科研伦理等社会道德行为的规制。

图2 省域层面年度发布科研诚信政策的数量(2001-2017)

图3 省域层面科研诚信政策数量分布标题检索结果(1949-2017)

科技的社会体现与科技领域本身的政策两者的关键词数量比例相当，显示出我国科研诚信政策宽窄平衡的特点。在1950—1985年时段主流媒体涉及科技管理服务领域的诚信相关政策点主要包括学位管理、成果和标准管理、资金管理、安全保密、科技奖励、职称评审、知识产权、创新竞赛以及科技合作协作和科技后勤服务等，涉及科技的社会体现，主要集中于精神文明建设领域，如坚持追求真理、实事求是、求实精神，严谨治学、勤俭节约、注重群众实践经验作风等。1999年，科技部、教育部、中科院、工程院和中国科协联合发布《关于科技工作者行为准则的若干意见》，可以视为我国科研诚信的首个国家层面的专项政策，此后陆续出现了多项科研诚信专项政策，由于其“专”，更多体现出“窄”的特征。但同时，国家和地方层面科研信用管理政策，特别是近年来的社会信用体系建设相关政策的不断涌现，平衡了科研诚信专项政策的“窄”，使之呈现出“宽窄平衡”的特征。

2.我国科研诚信政策的重心：国家层面先建设后规制，省域层面重建设

2012年之前，我国科研诚信无论是国家层面还是省域层面都偏重于建设性的政策。涉及科研诚信的党中央、国务院文件、部门联合发布文件三类最重要政策文件基本属于建设性的正向倡导。2012年之后，在我国国家层面，科研诚信政策重心越来越趋向规制为主，且从“轻规制”到“重规制”趋势明显。

在省域层面，科研诚信的政策重心主要集中于建设性举措，特别是诚信文化环境营造方面，规制性措施主要集中于信用管理方面，其中对科技计划管理和金融信贷等方面的措施比例较高。我国省域层面对违背科研道德的规制措施相对国家较少，特别是违背社会道德的规制性政策文本呈现缺失，一方面,可能归因于相对国家相关部门，地方政府和相关机构遇到的科研不端或违背社会道德的问题较少，并且对科研道德的规制，特别是对违背社会道德的规制太宽泛，操作性强的有效措施不多；另一方面，可能出于国家层面已经有了相应的规定而默认从其规定。

表3 国家和省域层面科研诚信政策中建设性与规制性措施的分类统计(1949-2017)

来源：作者根据政策文本分析。

*为以上分析是基于细分政策措施出现的频次，存在同一政策文本出现同时出现多项措施的情况，故政策合计数量大于政策样本总量。

注：部分政策的主题包含不止一方面措施，分别计入相应措施的统计中。

3.我国研诚信政策层次：显著凝聚于国家级，下沉严重不足

整体来看，省域层面的科研诚信相关政策基本起步于21世纪伊始，比国家层面政策晚很多；除转发国家层面的科研诚信政策外，省层面基本没有狭义的仅针对科研活动和人员的科研诚信政策。从涉及的内容看，省域政策较为集中在学术环境和学风建设等氛围营造方面，政策制定和发布机构以教育主管部门为主；其次为科研信用管理及经济类信用方面，政策制定和发布机构以科技主管部门、财政部门为主，也涉及科技园区等。仅在在科技信用领域，省域政策先于国家层面政策出现，其原因应与相关地区扶持科技型企业发展，以及完善科技计划项目管理的需求存在关联。

随着科研诚信问题逐渐进入爆发期、科研诚信政策逐渐转向科技与社会互动的政策，中央层面越来越不可能是处理主体，而必须是当事人所在机构或地区承担起主要责任。但截至2017年年底，省级政府自行制定发布的专项科研诚信政策寥寥无几，大部分是转发国家相关文件。省属高校和科研院所、科技型企业的科研诚信建设力度严重不足。由此可见，机构和地方政府在科研诚信方面面临的挑战严峻，其主体作用亟待加强。

(三)我国科研诚信政策的未来走向预判及目标设定

1.我国科研诚信政策未来特征预判

(1)我国科研诚信政策广内涵和大边界的范围特征将会持续

基于我国大政府的基本国情，本文预判我国科研诚信政策整体上广内涵和大边界的范围特征将会持续。但同时，政策语境下对科研诚信和科研失信的界定将会逐渐清晰化和具体化，与之相应的科研诚信政策工具也将更为具象，故每一个单项科研诚信政策的范围将呈现不断缩小和聚焦的倾向。

(2)我国科研诚信政策的建设性和规制性都将会进一步加强

随着政府和社会对科研失信案件的重视和认识程度日益提高，特别是跨机构、跨地区、跨学科的科研诚信事件的频发将对国内外科研诚信治理体系都形成新的冲击波，治理内容可能会空前棘手化和复杂化，案件形态可能会钻现有法律体系空白、民事和刑事处罚等都将成为新的亟待解决的问题，科研诚信案件的跨部门联合治理机制、国际合作治理等当前的治理空白问题将突显。本文预判未来我国科研诚信政策的规制性将持续加强，惩罚力度将越来越大。在规制性措施强化的同时或以后，建设性措施逐渐会被重视，预防为主、教育先行的治理理念必然深入人心，从而促进科研诚信建设性措施的出台和加强。

(3)我国科研诚信政策的层次将呈现逐渐下沉至中观治理的特征

从国际经验看，中观层面的机构是诚信建设的最重要主体，绝大多数国家的科研诚信政策最主要的是依靠大学、实验室等科研机构制定和执行，省域层面的科研诚信政策较为罕见。目前，我国相关研究单位还没有国外机构面临那么高标准的荣誉需求和来自于资助机构的强制性要求，导致科研诚信教育培训和处理科研失信问题的经验和人才匮乏。从我国行政管理建制来看，地方政府目前的考核评价注重的是经济发展、社会民生和环境安全等指标，科研诚信在省域公共政策中的位置难觅，但省域层面的科研诚信政策作为国家到机构层面的中间层，可以发挥辅助性过渡治理功能。随着国家层面科研诚信政策的执行力和社会对科技界诚信监督的力度增强，机构开展科研诚信建设的外生和内生动力都会增加，从而推进机构科研诚信政策的制定。随着宏观和中观层面科研诚信政策的完善，社会个体层面的意识和能力逐步增强，负责任的创新将更广泛地深入人心，我们盼望能够看到，未来我国科研诚信建设将最终步入以个人良行为主要特征的社会共治阶段。

2. 我国科研诚信治理的未来阶段性目标

基于前文的分析，结合科研诚信政策演变的规律，本文提出我国未来科研诚信治理的阶段性目标及其政策走向预判见表4。

表4 我国科研诚信治理的阶段目标与政策走向预判

(1)近期目标：重点针对“科研严重失信”行为治理，包括明确国家层面科研违法违规、科研不端行为的调查、惩戒相关规范、程序和责任划分，建立科研信用管理机制等，将形成从刑事性严刑峻法、民事性法律惩戒、政府部门规章制止、社会信用扣分等一系列措施，同时强化教育培训等建设性政策工具。政策边界持续体现宽的特征。政策重心以规制为主，兼顾建设保障。治理层次体现在宏观层面的政府主导，由国家级政策逐渐下沉至省域科研诚信政策的制定完善。

(2)中期目标：在解决严重失信行为治理的基础上，针对“科研失范”等相对轻微失信行为进行治理，对科研机构的诚信管理能力，进一步强化机构层面的责任落实，营造良好的科研环境。政策边界更侧重科技发展自律的相对窄而深的方向，政策重心规制和建设并重，治理层次体现在中观层面，科研诚信政策由政府为主逐渐过渡到区域和机构主导。这一阶段，国家层面需强化对科研诚信宣讲教育和科研领域违背社会道德行为的规制，完善科研信用管理政策，并强化政策措施的落实落地，促进部门联动；地方层面应扩展科研诚信政策覆盖面，推广普及和细化落实科研诚信制度规范，强化与国家科研诚信政策的协同。

(3)远期目标：在解决科研失信行为治理的基础上，加强对“负责任的研究和创新”的引导，政策网络治理机制有效运行。政策边界再次体现出侧重科技与社会互动的相对宽泛的方向。政策重心以建设为主，兼顾规制。治理层次体现在微观层面的个体和团队诚信自律，以及社会共治。最终实现《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》中，“广大科研人员的诚信意识显著增强，弘扬科学精神、恪守诚信规范成为科技界的共同理念和自觉行动”的目标。

四、结语

新中国成立以后，科研诚信作为精神文明建设和科技管理服务的重要内容即被纳入国家治理的视野，此后科研诚信政策的数量呈现波动性增长，相关政策内容措施和参与部门逐渐拓展，政策逐步细化，操作性日益增强。本文首次尝试构建了科学分析科研诚信政策的三维理论框架，按照概念-工具-影响、个体-特定群体-社会公共治理的逻辑递进关系，分别对我国国家和省域科研诚信政策从政策边界、政策重心和政策层次三个视角进行了梳理分析，摸清了我国科研诚信政策体系的“家底”。总体上看，我国科研诚信政策的演变符合我国科技事业的发展趋势，及其在经济社会发展中的作用表现科研诚信，政策内容特征与政策制定部门的职责、以及国家和区域发展的实际需求高度相关。随着科技与经济社会发展的融合度越来越高，科研诚信政策的调节范围和力度都将逐渐增强，在国家科技创新政策体系中的角色更为明晰和显著，并在未来内化为科技创新生态系统的重要营养元素和创新文化的坚实基石。