新时代征地补偿模式考量：逻辑、评估与保障

柴国俊

(河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061)

一、问题的提出

新中国70年来，城镇化进程创造了经济奇迹，同时催生征地活动，并形成大量失地农民和被征地家庭。相关资料估计，建国以来非农建设用地总共占用1亿亩以上，按一亩产生1.5个失地农民算，已造就1.5亿个失地农民[1]。另据《全国土地利用总体规划纲要(2016—2030年)》推算，到2030年4000万亩耕地将被征收，未来十多年将逐渐产生0.6亿个失地农民。由此，合计失地农民人数会达到2.1亿，这显然是很大的数字。被征地民众关系到社会稳定和经济发展，迫切需要社会各界关注。

如此大规模的受影响群体幸福感怎样？如表1所示，统计中国家庭金融调查(CHFS)(1)中国家庭金融调查是西南财经大学2011年发起的全国性大型调查项目，每两年进行一次。基于调查数据已出版专题报告多部并发表国内外高质量论文数十篇，社会反响良好。该调查采取多阶段PPS抽样，样本特征与全国总体特征在多份公开出版的报告中有详细对照[2]，经过科学抽样和严格质控得到的样本能够较好地反映全国家庭总体特点。2011年和2013年数据发现，被征地家庭非常幸福和幸福的比重较低，在10%的统计性水平上低于未发生过征地行为的家庭。较低的幸福感直观反映出征地活动对家庭较强的经济社会影响，凸显出当前征地补偿制度改进的空间。

表1 中国被征地家庭的幸福感对照

数据来源：CHFS 2011和2013。家庭幸福感由问卷问题“总的来说，您现在觉得幸福吗？”提出，选项包括“非常幸福、幸福、一般、不幸福、非常不幸福”。 上标“*”表示10%统计水平上显著。结果已按抽样权重做过调整。

由于城乡制度衔接尚不完善，相当数量的被征地家庭成员既不能很好享受城市居民福利待遇，也不能被农村社会安全网覆盖。失地农民一方面属于城镇化进程中的新市民，但另一方面客观形成城乡体系之外的夹心层。关切他们生计变化，通过征地补偿模式改进，来让他们如同征迁之前一样体面地从事生产经营活动和幸福地生活，切实感受到改革获得感而非剥夺感，是当前经济社会工作的重要方面，也是城镇化研究的重大课题。事实上党的十八届三中全会以来，党和政府在土地征收及其补偿等方面提出了一系列的新理念、新举措，加大了改革力度。2014年12月，中央审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并于次年初在全国33个试点县(市、区)进行“三块地”改革。2018年底国务院总结征地试点尚相对不足，已从定州等地提炼出征地制度改进经验，并在2019年政府工作报告中明确提出要推广农村土地制度改革试点成果。本文主要以案例方式凝练新时代征地补偿模式，利用试点地区和典型区域被征地家庭的经济影响评估新模式成效，并尝试从多层面保障征地补偿新模式运行，最终改善这些家庭的幸福感。

学界就征地补偿、土地增值收益分配、被征地家庭生计等主题做过一些可贵的研究，指明在土地财政背景下，地方政府通过低价补偿被征地家庭来经营城市[3-5]，尚鲜有文献考察在中国特色社会主义新阶段，土地财政和民生及城乡关系的新变化对被征地家庭的新影响，未能总结新时代征地补偿模式。本文指出在新时代发展理念下，土地财政被弱化，考虑到个体生计和城乡联系的可持续发展，务必对受征地影响的家庭实施多样化补偿。余下首先凝练中国征地补偿新模式的逻辑特征，然后从家庭层面评估征地补偿新模式的生计效应，最后指明新时代征地补偿模式的保障机制。

二、新时代征地补偿模式的逻辑形成

当前征地行为正摒弃土地财政，补偿手段趋于多样化，越来越重视民生和城乡融合，为新时代征地补偿模式的形成奠定基础。

(一)征地各环节向好

十八大以来，农地征收的条件、目标和手段正在好转。值得指出的是，征地、拆迁均伴随城镇化和工业化而生，但属两类经济社会活动：征地集中在农村，农村房屋拆迁被看作集体土地上的附着物处理，主要由2004年《中华人民共和国土地管理法》保障；拆迁集中在城镇和城乡结合部，主要由2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》等政府规范性文件来保障。城市更新、旧城区改建会进行国有土地再开发利用，地方政府会通过招拍挂出让国有土地使用权并收回土地出让金，这一目的在本质上同出让集体土地使用权是一致的，尽管如此，为界定明确，本文重点讨论农村征地现象。广义地讲，征地活动基本属非自愿移民，世界银行贷款项目曾指出发展中国家相关政策体系和效益分享机制尚不健全，开发性移民理念正在实施[6]。另城镇化征迁移民同水利水电移民略有不同，但强制性家园变换和经济社会转型的双重影响同样值得重视[7-8]。如下依据发展趋势，梳理出农村征地活动显现的三方面新特征。

1.倾向于摒弃土地财政

以低价征地、高价出让商住用地来经营城市的土地财政行为备受诟病。近几年全国土地出让金仍居高不下，土地财政占地方政府公共预算收入比重依然未有减退之势。但现实看，三条红线管制下的土地存量有限，房价泡沫、地方负债等风险偏高，以及非正规的融资运营成本上扬，均导致土地财政不可持续。党的十九大报告明确指出，长江经济带不搞大开发、共抓大保护，实践中正转变以土地为核心的城市既往发展模式，逐步修正紧张的城乡关系。2017年设立的河北雄安新区同样积极探索摒弃土地财政的发展模式，尽力打造创新发展示范区。2018年，《河北雄安新区规划纲要》及《河北雄安新区总体规划(2018—2035年)》正式提出要着眼建设北京非首都功能疏解集中承载地，努力成为新时代高质量发展的全国样板，为雄安从当前到2035年规划建设提供基本依据和发展愿景。值得注意的是，雄安新区从一开始就依据“不大规模开发房地产”思想，不搞土地财政，城市政府不依靠土地出让金来运营，通过体制机制试点发展高端高新产业，卖地财政向税收财政转变，被征迁家庭补偿来源自然不是垫资的土地出让金，征地的条件在该示范区发生质变。河北定州的征地试点经验是，未考虑当地财政前提下，通过专家德尔菲法，确定政府、集体和农民的土地增值收益分配比例分别为55%、15%和30%，三方均认可，期待征地试点经验能够推广(2)定州征地试点、雄安征迁等案例显示城市政府摒弃土地财政的端倪，为实现城乡融合发展而进行的征地多元补偿正成为事实，典型案例折射出无土地财政的征迁变化，也体现本文所构建核心概念“新时代征地补偿模式”的条件逐渐成熟。随着征地试点的增多和扩围，相关数据资料会更加详实，摒弃土地财政转向税收财政的倾向预期更为明显。。

2.补偿手段多样化

21世纪以来，征地补偿安置先后经历货币补偿安置和多种形式保障并存两个阶段[9]：早期按原用途的货币补偿占主导，后期出现货币、产权调换、入股合作、就业培训等多种征地补偿安置套餐，受影响民众可选择方案增加。考察河北定州征地试点工作发现，补偿标准从“静态”变为“动态”、安置方式从“单选”变为“多选”，区片价补偿、养老保险、粮食补贴三重保障得以构建。正在进行征迁工作的雄安新区同样秉承原住民多元化补偿思路，积极推广货币、安置房、就业培训、养老社保、粮食补贴等多种安置理念。进一步地，总结成都区县灾后重建引发的土地制度创新，受影响农户获得增减挂钩财产性收入、集体建设用地租金、联建资金等。概括而言，当前多样化的补偿手段越来越重视长期效益，而不是以往的一锤子买卖。

3.重视城乡互动和民生问题

中国征地行为关联城乡发展，体现城乡关系的演进与重塑。党的十八大以来，新型城镇化理念和规划开始实施，注重以人为本和土地集约利用。十九大进一步提出乡村振兴战略，强调城乡融合发展。民生是为政之要，城乡融合离不开城乡家庭的民生，优先保障和改善民生正吸引决策高层越来越多的注意力。基于当前社会主要矛盾，国家宏观经济政策目标正转变为“保就业、稳民生”[10]。诚如《后乡土中国》所言，当前的农村问题已由解放前的农民温饱问题演变为农民发展问题[11]。从旧城镇化到新型城镇化再到乡村振兴战略，从旧工业化到新型工业化，体现出党和国家的关注点由物到人的转变。

学术调查也反映出城乡家庭民生日趋重要的倾向。例如，国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组曾连续数年在多省调查民生问题，发现城乡居民对社会治安、社会保障、教育等方面满意度较高，但对就业、收入的满意度偏低，满意度偏低的群体包括低收入、低学历家庭及非正规就业者，建议日后多关注这些群体的利益诉求[12]。再如，北京师范大学政府管理学院和政府管理研究院自2011年起每年选取民生热点并撰写《中国民生发展报告》，连续跟踪研究民生主题并编制出城市层面的中国民生发展指数。影响更大的是，北京大学中国社会调查中心自2010年正式开展中国家庭跟踪调查(CFPS)，连续发布《中国民生发展报告》，重点关注中国居民的经济与非经济福利等民生问题，已诞生一大批高质量的民生研究成果。

这些调查成果启示我们，关注城乡特殊群体的住房、就业状况是构建社会安全网的关键，成为全面建成小康社会的重要着力点。从重物不重人到重物更重人，从城乡紧张到城乡融合，整个政策环境正焕发出经济社会新面貌。中国的征地行为天然联系城市与农村，牵涉政府、民众和企业，深入分析征地活动是理解中国城乡关系变迁的重要窗口。例如，河北雄安新区在总体规划正式批复后进入建设阶段，秉持功成不必在我的历史耐心和功成必定在我的责任担当，扎实稳妥推进征迁工作并切实保障群众正常生产生活，正成为近期当地工作重点和他地创新典范。

(二)新时代征地补偿模式日渐形成

放眼全球，梳理国外征地事实，能够发现发达国家业已完成城镇化和工业化，开始城市再开发，涉及发展权交易、经济社会效应和历史保护[13-15]；发展中国家则明晰土地产权来协调再分配，做强制性发展[16-17]。回顾发达国家和其它发展中国家征地补偿经验，我们能够总结出国外征地补偿模式的两个突出特征，即市场化交易和法律保障。客观地讲，国外遵循市场化交易和法律保障原则进行征地补偿的做法优劣兼具：优点是有民众基础，更容易得到被征地住户的支持，社会冲突较少；不足之处是征迁效率太低、周期太长。

自十八届三中全会倡导市场主导作用和政府引导作用以来，中国征地补偿模式开始逐步从土地财政向无土地财政、从征地单一货币补偿向多样补偿、从忽视家庭生计和经营城市政策向保持家庭生计可持续和城乡融合理念过渡。党的十九大报告更明确指出，中国特色社会主义新时代要坚持贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，五大理念形成征地补偿新旧模式转变的方向和动力，不同层面的主体行为推动新旧模式更迭和变迁(见机制保障部分)。如图1所示，新时代征地补偿模式的条件、手段和目标描述了征地补偿从头到尾的整个过程，构成“三位一体”的核心要件。新时代背景下，三个要件均凸显出新变化：征迁条件是摒弃土地财政；手段是货币、住房、入股等补偿并存；目标转变为受影响家庭生计可持续和城乡融合。在新型城镇化和乡村振兴战略背景下，正在形成的中国征地补偿新模式倡导，基于无土地财政条件，通过多样化补偿达到城乡良性互动、民众生计可持续目标(包括消费支出平滑和就业收入优化)，这与国外征地补偿模式和中国征地补偿旧模式相比日渐显现出强烈特色(3)当然，中国征地补偿新旧模式划分界限并非泾渭分明，三要件均是逐步过渡的，两个阶段逻辑特征也是逐步改善和清晰的。。

图1 新时代征地补偿模式的要件构成

三、新时代征地补偿模式的生计评估

新时代征地补偿模式的成效可由家庭生计是否受到影响以及受到怎样的影响来评估或研判。一般而言，土地征收等引发的移民和流动人口尽管存在丧失社会资本、转换人力资本的代价[18-19]，还具有重构生计能力、增加创业、回馈原地的好处[20-21]。如图1所示，征地补偿生计影响可分短期和长期两种，征迁新模式通过盘活要素最终实现城乡融合。

(一)短期将促进家庭消费

征地行为会破坏既有社会体系，削弱现行社会规范，还能够给普通家庭带来重要的消费影响，后者理论机制主要是预防性储蓄和生命周期假说。基于2012年和2014年中国家庭跟踪调查数据，葛传路等[22]曾就征地行为对家庭消费支出的异质性影响做实证分析。他们发现，经济殷实、工资性收入较高的家庭征地后消费增加，而征地补偿金占家庭消费比重低、工资性收入低的家庭消费水平有所下降。该研究结论证实了征地冲击引发的预防性储蓄动机，指明征地单一的货币补偿具有缺陷，倡导就业培训等方式多管齐下。基于新时代，社会调研西咸新区、定州、雄安新区征地补偿模式的短期生计效应发现，家庭消费得以继续平滑，支出结构优化，城乡消费差距得以缩小，初步显示新模式的优势，启示相关部门持续采用市场化、差别化政策应对征迁的消费异质性影响，以检验新时代征地补偿模式的消费促进效应。

事实上，统计历年CHFS数据能够得出，十八届三中全会以来，被征地家庭的消费水平与未受征地影响的家庭消费差距缩小，甚至出现前者消费超越后者的趋势，如图2所示。

(二)长期会改善就业、创业和收入

1.就业效应

从“要地不要人”的传统思路过渡为给予被征地家庭经济资助和人文关怀，是城镇化理念的重要转变。在当前倡导以人为本的新型城镇化背景下，有必要实证考察征地对家庭就业的冲击。谢勇研究认为，征地对不同类型的农户就业影响有所差异，尤其要关注中老年人和人力资本较低的农民[23]。

图2 被征地家庭总消费的对照及演进数据来源：CHFS 2011、2013、2015、2017。

理论上存在两种机制解释征地的就业效应。一方面，征地会彻底消除农地产权不确定性。土地征收或集体收回农地再分配这两种土地产权不稳定事实，会减少土地投资并降低利用效率[24]、抬高劳动力流动的机会成本[25-26]，形成农村劳动力暂时性外出务工现象。另一方面，征地等变故引起的资本化会缓解中国普通家庭信贷约束，导致劳动力流动和创业可能性增强[27]。基于新型城镇化背景，柴国俊和王军辉[28]整理出2011年和2013年中国家庭金融调查面板数据，采用普通最小二乘法及核匹配后的双重差分方法对征地影响劳动力流动的相关理论假说进行实证检验。结果发现，征地会通过缓解金融约束而非土地产权渠道促进劳动力流动，西部、选择货币补偿方式以及存在融资困难的家庭更明显地得到征地补偿好处，他们迁移可能性更大、距离更远。这些观点能够检验金融约束等理论在征地领域的适用性，提供我国转型期特有的更多的家庭决策证据，还可为缓解征地冲突、提升失地农民就业保障等决策提供经验基础，为探索新型城镇化道路的落实方式做比较分析。三峡移民超过百万，正是考虑到可持续生计问题，三峡集团从一开始将开发性扶贫和效益分享理念贯彻其中，以就业为导向，较为成功地保障了人类历史上最大的水利水电工程的顺利开展[6,18]。系统分析雄安新区征地补偿新模式的就业实践发现，新区组织三县就业局整合绿化、养护、高端产业配套服务等新的岗位机会信息，按乡镇划片加大原住民免费培训力度，做到劳动力市场供求对接频繁，就业渠道、形式趋于稳定化，城乡就业流动增多，以人为核心的新型城镇化理念和城乡融合新潮流正得到应用，彰显征地补偿新模式对相关家庭就业的积极影响。

2.创业效应

征地的创业效应明显。土地及其附着物资本化能够缓解流动性约束，而创业是创新的重要途径，在吸纳就业、促进经济增长方面的重要作用已形成共识。在经济新常态背景下，中国经济增长速度趋缓，创新驱动发展适时提出，强调自主创业尤为必要，这里征地补偿可能缓解创业初始资金约束[29]。鲍海君和韩璐曾利用浙江省调查数据分析失地农民创业意向，发现性别、成就动机和征地区位是影响他们创业的深层因素，这为解决失地农民可持续生计问题提供了决策思路[30]。孙光林等[31]基于江苏省和山东省近年调查数据，考察金融知识对失地农民创业的影响，认为拥有较高金融知识的农户通过重视信息并获取金融资本来提升创业概率和创业绩效。事实上，征地拆迁对创业的影响效应和当地金融市场息息相关，在金融市场发育程度不同的地区，影响结果是有差异的，可以预期在金融市场比较发达的地区更容易创业。从金融知识渠道将征地和创业联系起来，能够丰富两大领域的交叉研究，并对促进劳动力创业、缓解征地冲突具有政策启示。

更进一步地，征地会影响到劳动力配置，故有必要关注土地市场、住房市场和劳动力市场互动。Bazzi等人曾考察印度尼西亚20世纪80年代的迁移项目长期效应，认为具有类似农业气候和语言环境的地区水稻生产率和夜间灯光强度更高，建议此类移民计划要充分考虑技术转移[32]。事实上，城镇化是土地密集型技术向资本密集型技术转化的行为，也是劳动力人力资本提升的过程，以人为本的城镇化是必然要求[33]。

调研河北定州土地制度试点我们发现，通过多种形式的征地补偿和民主协商的征地程序的确激活了当地农民干事情积极性，土地增值收益分配的科学改进大大保护农民合理利益并激发创业活力。基于雄安新区征迁工作的实地调研，初步评估分析征地补偿新模式的长期生计效应发现：新区就业趋于稳定化，本地和外地创业交融，城乡一体化进程加快。河北两个案例绩效再次凸显中国征地补偿新模式的成功范例。

3.收入效应

本节最后探讨征地补偿模式对收入结构乃至财富结构的影响。土地征收制度改革的重要内容之一就是“完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制”，其中包括提高征地补偿标准和农民土地增值收益分配比例，评估农民征地后非农收入是否增加构成征地改革的直接表现。基于CHFS2011分析发现，征地补偿活动总体降低了土地等非金融资产价值，短期内转变为金融资产和投资性收入，即资源资产形成了收入流。相比拆迁，征地造成家庭户的转移性收入下降，经营性收入和非金融资产负债上升，这意味着征地影响到家庭收入来源和工作种类，最终导致失地农民的整体福利有所下降(4)拆迁家庭的经营性收入和非金融资产负债均下降，转移性收入上升，表明大多发生在城市的拆迁活动会增进这类家庭的福利水平。。依据城乡融合发展的政策和趋势，农村征地势必要向城市拆迁趋同，失地农民福利终究要横向同被拆迁居民福利看齐，纵向同未征地时的自身福利看齐，征地补偿旧模式下的收入结构有待优化。案例分析西咸新区和雄安新区征地家庭的收入结构变化后发现，被征地家庭的收入水平上涨，且政府转移性收入增加，收入结构更加优化。总体上讲，征地将存量资产转为流量收入，会促进资金、劳动力、技术再配置，会盘活城乡要素市场，最终优化家庭收入财富结构，缩小城乡经济等福利差距，形成城乡良性互动，显现新时代征地补偿模式的优势所在。

当然国际上还利用“迁往机会”(Moving To Opportunity)的公房征迁准自然实验从家庭层面考察更长时期的劳动力和学习成绩效应，发现公房本身居住环境带来的民生影响对成人和子女并不一致[13,15]。这些研究也提醒我们，利用三峡库区移民监测数据和雄安新区人口基础信息来跟踪被征地移民的行为变化，特别关注第二代家庭教育、健康、社会关系的福利水平，将是关联代际流动热点的有趣议题[18]。

四、新时代征地补偿模式的机制保障

针对征地活动中市场个体、社会组织、政府三个主体的作用和边界，优化新时代征地补偿模式的保障机制可从三方面入手：微观上充分发挥市场机制，中观上留足社会组织空间，宏观上改善考核机制并推进城市治理，多层面协同促进城乡之间资金、劳动力、技术再配置，如图3所示。

图3 新时代征地补偿模式的机制保障

(一)充分发挥市场机制

从微观层面而言，急需村镇干部为农地确权、颁证，规范土地征收程序，协调好被征迁家庭的补偿安置问题。征地补偿工作的前提是做好土地、房屋等不动产确权登记工作。界定清楚产权归属，处理好使用权、所有权和转让权关系对征地工作非常重要。实践中，“集体所有权、农户承包权、土地经营权”三权分置在规范征地活动方面起到很好作用。这里，土地集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提，农民的承包经营权又派生出承包权和经营权，集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，三者统一构成农村的基本经营制度。鼓励落实集体所有权，稳定承包权，放活经营权。这些规则和办法有效地调解了各级政府、村集体、农户的土地增值分配份额，缓解了征地纠纷。耕地三权分置落地确权，才能在征地测绘评估阶段顺利推进，在占补平衡、增减挂钩中有章可依，切实发挥要素市场化配置的决定性功能。

通过考察成都城乡统筹实践工作发现，当地在符合土地管理法和城乡规划法约束下，2008年即开始利用村庄评议会进行农地确权和颁证，一方面努力缩小公益用地征收范围，减少非市场手段配置土地情形，另一方面积极利用占补平衡和增减挂钩等方式进行制度创新，探索非征地模式下通过市场手段配置土地资源，将转让权兑现为财产收入，进而缩小了城乡收入差距[34]。当然，部分学者并不认同市场交易做法。例如，贺雪峰[35]认为成都城乡统筹发展的本质不应土地确权，而是要在土地财政中不断完成城市资本积累，将城郊的土地级差地租收为国有，然后进行再分配。依据国外征地补偿模式市场化交易的重要特征，结合各地征地补偿公平和效率方面的考虑，柴国俊、陈艳[36]主张综合周其仁和贺雪峰两位教授的观点，认为二者基于不同的实践背景对同一事物产生两种截然不同的结论，正好验证了征地补偿的空间异质性，启示各地征地工作差别化和灵活性。至少东部地区征地可引入市场机制，按市场交易原则试点推进，同时严格界定公益性用地，行政配置土地时亦遵循等价公正原则，建立公益用地靠征收和非公益用地靠市场的新体制[34]。

(二)留足社会组织空间

从中观层面而言，征地补偿模式的机制优化需留足非正式制度空间和社会组织空间，做好培训帮扶工作。对于基层政府，让渡出社会组织生存空间，以行政发包的形式允许基层经济组织、宗族力量、新乡贤、新农人等参与公共服务和社会治理。雄安新区建设而言，国有企业可提供或承担被征地家庭的部分就业岗位，技校或高校可承接再就业培训、心理辅导、继续教育等活动，管委会下设的区县机构则可在搭建就业供需信息平台上提供优质公共服务。

征地活动一方面能促进经济繁荣，另一方面引发社会不和谐。其对经济社会的双重表现实际上和央地治理有关，解决思路亦应从政府治理入手，单一正式治理方式需要转变为正式与非正式治理相结合。嵌入性政治现象表明中央推动的正式治理有利有弊，彰显自下而上的非正式治理的重要性，启迪新时期政商关系和干群关系的构建路径[37]。地方政府通过收取国有土地出让金以发展当地经济来获得政治晋升，这属于自上而下的正式治理，房地产企业和受影响民众的策略性反应乃至参与属自下而上的非正式治理，以政治动员、行政赋权、利益激励和结果控制为特征的征地拆迁行政包干制基层实践亦属于非正式治理，有必要探寻现有自上而下的正式治理和自下而上的非正式治理相融合的整体性治理征迁的路径[38]。让市场的归市场，让社会的归社会，让政府的归政府，协力盘活城乡要素配置，构造共建共治共享的社会治理新格局。当然逐步实现土地财政向财产税等税收财政过渡，是规范征迁社会治理的长效手段。这些讨论有助探索密切干群关系和新型政商关系的落实途径，对促进经济长期增长、维护社会稳定、引导房地产健康发展等决策有参考价值。

具体地，雄安建设积极稳妥推进征迁补偿当然是当务之急，管委会还要关注征迁次生影响，通过出台发展性政策并调动社会组织积极性来多方面培育失地农民的可持续生计能力，尽可能弥补保障性政策治标作用。如管委会加大人力资本和健康投资，重建社会关系网络，提升理财和投资能力，增强市场经济素质，让征迁补偿的多种资金自主使用得持续高效，让原住居民同外来高端人才共享新区高质量发展红利。

(三)改善考核机制，推进城市治理

从宏观层面而言，保障新时代征地补偿模式需要政府优化相关制度设计。一方面，改善地方官员考核是中国征地补偿新模式在宏观方面的重要保障机制。长期以来，大拆大建是地方政府创造GDP和政治晋升的重要手段[39]。不可否认，这类房地产、招商引资活动极大地解决了城市政府融资和财政收入问题，改善了市容市貌和居民生活环境，但由此也易形成强征强拆的社会问题。改进官员绩效考核体系，及时将失业率、幸福感、环保等关系民生的指标纳入考核，是遏制地方政府征拆冲动的重要制度安排。根本上讲，将房地产等投资驱动的增长方式转变为消费需求驱动和创新引导的发展方式，将政府经济职能转变为服务职能，积极落实新时代五大发展理念，是缓解社会矛盾、全面建成小康社会的长久之计，也是国家治理体系和能力现代化的重要方面。值得欣慰的是，新一轮的党和国家机构改革已组建自然资源部和生态环境部，正逐步推进多规合一和环境保护工作，财税制度也有所调整，这些新变化为地方政府官员考核体制的改进奠定重要的制度基础。

另一方面，推进地级城市治理是征地补偿新模式的又一宏观保障。城市治理是引导和考虑利益相关者、地方政府和市民协同管理城市的过程。治理征地需要重视制度创新和激励相容，调动各方力量参与式治理，需要理顺央地关系，需要重塑官民、干群、政商关系。雄安新区当前首要工作是征迁，官方提出“研究建立土地收储制度，不搞土地批租，不搞土地财政，严禁大规模搞房地产开发”，这表明中央在雄安试点摒弃土地财政的城市发展模式，正强力修正旧城镇化道路。如何为新型城镇化筹资，以实现城乡共生共融，这里除了需要向高端高新产业征税外，还要利用好土地制度变革红利，如考虑修订土地增值税、房产税[40]，另多借鉴成都、重庆等地区的土地制度改革实践。成都市政府通过“占补平衡”、“增减挂钩”、“还权赋能”来推动城乡统筹综合改革，让基层官民分享城镇化、工业化红利[34]。

总之，中国征地活动牵涉政府、房地产开发商和家庭的博弈，深刻反映出当前城乡之间的艰辛融合迹象。新时代倡导新发展理念，征地补偿新模式正盘活城乡要素市场，为城乡良性互动探索一条可持续道路。多层次保障新模式运转以提升被征迁民众的幸福感，是推进新型城镇化和乡村振兴战略的重要落脚点，在实践中丰富“新时代征地补偿模式”案例材料将成为学界和政界共同关注的有趣议题。