党章视域下健全党的领导制度体系的历史演进与现实启示

朱庆佳 柴 通

党的十九届四中全会明确党的领导制度是国家的根本领导制度，提出健全党的领导制度体系的重大战略部署。党章是党的根本大法，集中体现了党的领导制度的实践、理论和制度创新成果，是坚持和完善党的领导制度体系的根本依据。梳理历部党章中有关党的领导制度的规定，考察它的演进历程，总结其中的历史经验，思考其中的现实启示，对于新时代坚持和完善党的领导制度体系，推进党科学执政、民主执政、依法执政意义重大。

一、党章视域下健全党的领导制度体系的历史演进

（一）党的领导制度的奠基：中共一大党纲至八大党章

党的领导制度大致奠基于新民主主义革命和社会主义革命时期。建党之初，我们党就对掌握革命的领导权有深刻的认识，并在实践中逐步总结怎样夺取领导权、如何巩固领导权，这两个重要问题的历史经验，都在党章中有所体现。

中共一大党纲规定了中央执行委员会对地方执行委员会的监督、地方执行委员会对党员的监督管理等内容，对党的领导制度的基本精神进行了简单阐释。中共二大党章是我们党的第一部党章，每一章都规定了党的领导制度的相关内容，突出强调了中央执行委员对党员、党的组织、党的会议、党的纪律、党的经费等的领导，初步确立了党中央的权威。同时，中共二大通过印发了《关于共产党的组织章程决议案》，强调党是群众党，具有严密的集权、有纪律的属性。中共三大、四大、五大分别对其进行了三次修改，党章中有关党的领导制度的规定进一步明确和深化。其中，中共五大党章第一次提出民主集中制，规定了党支部的主要任务，进一步对党的组织系统进行阐释。

中共六大党章是在共产国际的直接指导下制定的，体现了很多苏共和共产国际的色彩，比如，开篇就将党的名称改为“中国共产党，共产国际支部”等。在有关党的领导制度的规定中，第一次对民主集中制的根本原则进行完善。七大党章指出，党必须努力成为一切革命组织的中坚，初步阐释了党的领导制度的内涵；提出党必须与人民群众建立广泛的联系；第一次阐释了民主集中制的基本含义——即在民主基础上的集中和集中领导下的民主；进一步明确基层党组织的组织形式与运作程序。此外，七大党章首次提出党组，并将党组单独列为一章，在明确党组的任务的同时，提出党组要加强党的建设。

新中国成立后，我们党实现了从局部执政到执掌全国政权的转变。党的领导制度在党章中的有关规定，呈现出新特点。中共八大党章根据国家的状况、党的状况的变化，鲜明地强调，党对国家工作和社会活动各个方面的领导；在汲取苏共教训的基础上，进一步阐释民主集中制的内涵和外延，强调与个人分工结合起来的集体领导制；首次将“党的基层组织”专列一章，规定了党的基层组织的组织形式、代表大会、一般任务等。

“文化大革命”时期，尽管党和国家事业发生严重曲折，但是党的领导制度在中共九大、十大党章总纲中仍有体现，包括“文化大革命”结束后，我们党制订通过的十一大党章，有关党的领导制度的规定也蕴含其中，也正是因为党的领导我们最终纠正了错误，重回建设伟大事业的正轨。

（二）党的领导制度的发展：中共十二大至十八大党章

党的十一届三中全会以后，汲取“文化大革命”的经验教训，邓小平同志明确提出“党的领导制度”的概念，提出要进行党和国家领导制度改革，党的领导制度在改革开放的伟大实践中得到不断发展。

中共十二大党章首次提出党的领导核心地位，明确提出坚持党的领导，加深了对党的领导内涵的阐释；首次明确党的领导主要包括政治、思想、组织的领导；提出党要加强对群众组织的领导，对基层党组织的建立原则、组织形式、基本任务等方面进行规定；重新恢复了有关党组的规定；明确党对经济建设、精神文明、发展社会主义民主、民族关系、祖国统一等方面的领导。

鉴于国外执政党的经验教训，我们党进一步认识到党的领导的重要性，中共十四大党章把党的基本路线写进党章，强调维护党的领导核心地位，强调坚持四项基本原则；在党领导社会主义事业中，强调以经济建设为中心；加入党对军队的领导；进一步强调党对非党组织的领导；将民主集中制确定为党的根本组织原则和根本领导原则；首次将从严治党载入；提出加强和改进党的领导方式和方法、提高党的领导水平。

中共十五大报告鲜明提出依法治国，标志着党的领导方式和执政范式的不断进步。中共十六大党章规定了“总揽全局、协调各方”党的领导原则，提出党要发挥领导核心作用；明确坚持党要管党、从严治党；明确党的基层组织在非公经济组织中的作用；提出完善党的领导体制，改进党的领导方式，增强党的执政能力。

中共十七大党章将党在领导军队、民族、宗教、统战、外交等工作中总结的经验载入；提出党要科学执政、民主执政、依法执政；明确反腐败工作的指导方针和体系建设；提出实行巡视制度；规定各级党组织要实行党务公开。

中共十八大党章形成了党领导中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，将党领导经济、政治、社会建设等方面的经验补充进去；完善党的建设的总体要求；完善党的基层组织的任务；将党管干部工作的实践经验补充进党章。

（三）党的领导制度的完善：中共十九党章

党的十八大以来，我们党不断健全党的领导制度体系，把党的领导贯穿于伟大事业的全过程和各方面。党的十八届三中全会明确国家制度体系的核心是坚持党的领导，提出要不断完善党的领导制度。党的领导制度体系在新时代不断健全和完善。

中共十九大党章将党的领导范围由此前的“主要是政治、思想、组织的领导”，扩展为“党是领导一切的”；明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”；明确党对军队的绝对领导；将党的领导、党的建设、党的事业有机统一，将党的自身建设（从严管党治党）作为党的建设的基本要求之一，突出强调党的政治领导、政治建设、政治能力，突出提升基层党组织的组织力和政治功能，完善党支部的职责，扩展党组的职能。党的十九届四中全会从六方面制度建设出发，系统提出健全党的领导制度体系的重大战略部署。

二、党章视域下健全党的领导制度体系的现实启示

通过梳理历部党章中有关党的领导制度的规定，可以发现，随着党的领导实践的丰富、党的领导理论的成熟、党的领导能力的增强，党的领导制度体系逐渐形成并完善。这个制度体系，是以党的全面领导为最高原则，以人民立场为根本立场，以总揽全局、协调各方为基本方式，以党的自身建设为基本保障的完整、有机的系统。

（一）健全党的领导制度体系的最高原则：坚持党的全面领导

坚持党的全面领导，解决的是健全党的领导制度体系中，“领导主体、领导客体和领导领域”的原则问题。党的全面领导突出领导主体是党，这个主体是民主集中制下的党中央集中统一领导，领导对象和领导领域是人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等，确保党在各类组织中发挥领导作用。这里强调党是最高的领导力量，领导一切组织、各领域各方面的工作，突出党对国家和社会事务领导的全方位与全过程的属性。但是，党的领导是宏观的，不是包揽一切、代替一切。坚持党的全面领导的核心在于坚持党中央权威和集中统一领导。

党的全面领导是在党领导人民进行革命和建设中实现的。这一点在历部党章中，有关党的领导制度的规定中，可以清晰地发现。建党之初，我们就十分重视党的领导权，尽管由于各种原因，党的领导权经历曲折，但正是我们最终坚持了党的领导，中国革命才取得最终胜利。新中国成立以来，尽管党的领导的具体问题，随着实践的发展不断完善，但党的全面领导的原则始终未变。改革开放前，党始终坚持全面领导的原则；改革开放后，尽管在领导方式上，我们提出党政分开，但强调党政的职能分工有异，党的全面领导原则始终未变，尤其是党的十八大以来，党中央进一步旗帜鲜明地强调党的全面领导原则。

（二）健全党的领导制度体系的根本立场：人民立场

人民是历史的创造者，作为以马克思主义理论为指导的无产阶级执政党，我们党的最大政治优势是密切联系群众、坚持人民立场。始终坚持人民立场，回答的是“我是谁”“为了谁”“依靠谁”的根本性问题，解决的是党自我认知的基本性问题。始终坚持人民立场、坚持以人民为中心，是健全党的领导制度体系的根本立场，是健全党的领导制度体系的出发点和最终归宿。

从中共一大党纲到十九大党章，历部党章中有关党的领导制度的规定，都贯穿了人民立场这一根本立场。第一，坚持“为了人民”。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的领导的最终意义与价值就是服务人民，提高人民群众的幸福感、获得感，这也是我们党的初心。第二，坚持“依靠人民”。我们党自建立以来，不论是革命、建设还是改革时期，始终坚持从群众中来到群众中去，坚持走群众路线，依靠群众、发动群众。依靠人民革命、依靠人民改革、依靠人民建设，是党的领导的基本方式和重要经验。第三，坚持“发动人民”。人民群众是党的领导的力量源泉，从革命时期党与人民群众的鱼水情深，到建设时期人民群众的建设热情，再到改革时期人民群众的创新经验，党的领导的根基和力量源泉始终源于人民。

（三）健全党的领导制度体系的基本方式：总揽全局、协调各方

“总揽全局、协调各方”是党的领导制度体系建设的重要经验，也是健全党的领导制度体系的基本方式。“总揽全局”强调的是党在各类组织、各种政治力量中居于核心地位，是最高的政治力量；“协调各方”强调的是党在领导的过程中的着力点。“总揽全局、协调各方”两者是内在统一的，不可偏颇，其目的是发挥党对社会主义伟大事业的有效领导，充分调动各方面的积极性，发挥各方面的优势，推进伟大事业不断前进。

坚持总揽全局、协调各方，就要着力提高党的执政能力和领导水平。第一，要坚持民主集中制，从途径、内容、广度等各方面不断完善党内民主，坚持完善正确的集中，不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。第二，要健全决策机制，重视决策前的深入调查研究、专家的科学论证、专业的风险评估，推进决策的执行、评估、监督、完善一体化进程。第三，培养高素质干部队伍，加强基层党组织建设，改进党的领导方式和执政方式，不断增强党的执政本领。

（四）健全党的领导制度体系的基础保障：党的自身建设

健全党的领导制度体系的基础保障，是不断加强党的自身建设。只有不断加强党的自身建设，保持党的先进性、纯洁性，党才能始终走在前列，领导人民实现伟大事业。党的历史实践证明，党的自身建设放松，党内就会人心涣散，党的领导制度体系就会受影响；反之，党的自身建设严格，党内则会风清气正，党的领导制度体系就会日益健全。党通过严格的自身建设，增强了党的领导能力，夯实了党的组织基础，为健全党的领导制度体系提供了基本的政治保证。

从中共一大党纲强调党内监督，到中共十九大党章增加“从严管党治党”作为党的建设的基本要求，都体现了健全党的领导制度体系中，我们党始终不渝地坚持加强自身建设。加强党的自身建设，要建立不忘初心、牢记使命的制度，以常态化、制度化的规定，引导全党始终牢记初心使命，永葆党的先进性、纯洁性。加强党的自身建设，要完善全面从严治党制度，不断总结全面从严治党的实践经验和创新成果，适时上升到制度层面，实现实践成果向制度成果的转化。加强党的自身建设，要加强党内和党外的监督，充分发挥新媒体新技术的优势，创新监督方式，拓宽监督途径，确保权力在阳光下运行。

综上，以党章为视角，梳理健全党的领导制度体系的历程，可以发现，在健全党的领导制度体系过程中，党章不仅明确了领导主体、领导客体、领导领域，规定了领导方式、领导途径，而且强调了领导主体与领导客体的关系等问题；还可以发现，这些规定是随着党的领导内外环境的不断变化，随着党的领导制度体系建设实践的不断丰富，适时在党章中加以调整和完善的。这种梳理，对于贯彻落实党的十九届四中全会提出的坚持和完善党的领导制度体系，具有重要的现实意义。