三亚市公园绿道建设存在的问题与对策

张作壮

在城市规划建设中，公园绿道不仅是满足市民、游客散步休闲、锻炼游憩、愉悦心情的好地方，还承担着减轻污染、改善环境质量的作用，其对提升城市形象和城市文化识别度等发挥着重要作用。近年来，三亚城市化建设快速发展，城市面貌日新月异，公园绿道建设作为城市园林规划设计建设的重要部分，越来越受到人们的重视和喜爱。2019 年11 月2 日，习近平总书记在上海考察时充分肯定了上海黄浦江两岸贯通及滨江岸线转型工作，昔日以工厂仓库为主的生产岸线变成了公园绿地，成了生活岸线、生态岸线、景观岸线，不仅为上海增添了一道靓丽的风景，也为现代城市治理和建设提供了宝贵经验。2019 年11 月5 日，省委书记刘赐贵在三亚市宣讲党的十九届四中全会精神时要求三亚市要勇当海南自由贸易区（港）的标杆，必须在生态环境保护和建设上下功夫，在“五网基础”和“五化道路”上下功夫，尤其要在绿化、彩化和亮化上下功夫，努力实现建设全省人民的幸福家园、中华民族的四季花园、中外游客的度假天堂。为此，笔者提出把三亚公园绿道建设作为新时代城市建设的重要抓手，把公园绿道建设的发展理念贯穿于城市发展始终，科学规划，聚焦人民日益增长的美好生活需要，在高质量发展中创造高品质生活，让市民在共建共享发展中有更多获得感，努力实现公园形态和城市空间有机融合，推动公共空间与城市环境相融合、休闲体验与审美感知相统一，为城市可持续发展提供有效路径。

一、三亚公园绿道规划建设现状

近年来，三亚市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加快建设美丽宜居城市，努力在全面践行新发展理念、推动城市高质量发展上探索路径、积累经验。特别是城市“双修”以来，三亚市加大了公园绿道建设力度，新建了一批公园，在“还绿于民、让绿于民”的绿地保卫战中，收回了名花公园、月川体育公园等15 处公园绿地，共15.46 万平方米，全市公园数量大幅度增加，城市人居环境得到了改善，市民的幸福感和获得感得到了明显提升。至2018 年底，三亚市已建成并对外免费开放的公园绿地共有43 个，总面积872.04 万平方米，人均公园绿地面积14.2 平方米（按建成区常住人口为61.4 万人计）。在建公园2 个，面积共计9.6 万平方米。这些公园的建设，为三亚城市的绿色发展打下了良好的基础。

二、三亚公园绿道规划建设存在的问题

随着自由贸易区（港）建设和大三亚经济圈的不断推进，在看到三亚市公园建设成就的同时，我们还应清醒地认识到三亚市公园绿道规划建设和维护尚处于粗放阶段。规划上没有统一的、长远的蓝图，没有和城市建设同进步同发展的战略思想。设计上缺乏特色，没有把公园定位在地标打造和城市魅力新亮点的全新高度。建设上忽视成本与收益的核算理念，没有考虑绿水青山如何带来金山银山的经济考量。生态文明上乏善可陈，没有依托公园建设来缓解水资源匮乏的生态绿色可持续发展创新举措。立法上明显滞后，没有相应的公园管理法规保驾护航。管理使用上责权不明，没有把辅助设施建设和日常使用维护做到细致周全。具体表现在以下几个方面：

（一）公园的空间布局和规划不合理

按照国家园林城市标准（即万人拥有综合公园指数为0.06），目前三亚市公园绿地数量及面积均已达到或超过国家园林城市相关标准，建成区绿地率达41.59%，人均公共绿地面积达18.96 平方米。其中，海棠区公园绿地面积44.12万平方米，人均公园绿地面积6.43 平方米。吉阳区公园绿地面积618.60 万平方米，人均公园绿地面积23.02 平方米。天涯区公园绿地面积190.41 万平方米，人均公园绿地面积7.68 平方米。崖州区公园绿地面积18.91 万平方米，人均公园绿地面积为6.54 平方米，但由于原河西区等老城区建筑密集，崖州区等新区配套绿地建设尚待完善等因素，三亚市建成公园绿地分布仍不合理，总体呈现东多西少的情况，全市的公园绿地尚不能满足500 米的服务半径全覆盖，急需在今后的建设中，进一步增加公园绿地的建设投入，加强规划公园绿地的建设力度，并合理调整公园绿地的分布，逐步实现三亚市300 米见绿、500 米见公园的目标，让公园建设成果公平共享。

（二）公园管理水平不高，绿道环境难以保证

由于三亚独特的气候条件，特别是冬季，吸引大量的外来人员，给城市管理特别是公共场所的管理带来不小的压力，三亚城区许多公园作为全天对外开放的公共场所，在公园内健身、运动、游乐的人流量非常大，尤其是冬季，随着人流量的增加，垃圾清运、公共设施管理等问题不断凸显，加之个别市民和游客道德意识不高，随地吐痰、扔垃圾、践踏花草、破坏设施设备、带宠物入园、在园内水体垂钓、捕捞、戏水的现象时有发生，公园管理人员对破坏公园环境的人员只能劝阻，不能进行处罚，加大了公园的管理难度。如何解决公园开放力度加大所带来的游客安全、环保卫生、管理经费短缺等问题，特别处理好公园的“公益性”“公共性”与可持续发展等问题制约着公园绿道的发展。

（三）绿道建设滞后，公园之间缺乏连通

三亚市规划建设六条绿道，长105 公里。绿道不仅可以为市民游客休闲散步提供好的场所，更可以将周边公园绿地串连起来，提高通达性，扩大公园绿地的服务范围，更好地发挥公园绿地的社会效益。目前，三亚市六条规划绿道中只建成一条——月川生态绿道，该绿道长7.6 公里，如一条绿色项链，将周边7 个公园绿地串连起来。其他30 多个公园由于没有绿道连通，宛如散落在城市中的一颗颗珍珠，只能供少数人“欣赏”，没能通过绿道将各公园“串点成线、连线成片”，做到随时可进入、可游览、可参与，实现从在城市中布局点缀各类公园，转变为把全域整体建成一座大公园。

（四）重点区域和重点地段的生态廊道还没有提前规划和建设

如环球邮轮码头的凤凰岛应建一条与外地连接的绿道，游客下邮轮就可以步行到阳光海岸购物和消费，从而带动经济发展。还有三座连通河两岸的步行桥规划立项及建设缓慢。不能很好普惠到市民和游客的福祉，具体三座步行桥分别是：①三亚市临春河月川步行桥（已立项，但还没有动工建设）；②三亚市临春河名花公园步行桥（有方案，但还没立项）；③三亚市西河儿童公园步行桥（有方案，但还没立项）。

究其原因：一是缺乏统一规划。三亚市至今没有城市公园建设专项规划，公园建设主要依领导重视程度而定，由于城市公园建设的随意性，导致三亚市公园建设缺少连续性和计划性。二是城市建设发展影响。由于城市建设发展，城市区域不断扩大，老旧城区缺少公园建设用地，新建城区公园建设滞后，导致公园分布不均。三是撤镇设区影响。2015 年撤镇设区，新增的海棠区和崖州区由乡镇变成了城区，公园绿地明显偏少，加剧了全市公园分布不均的现状。四是管理体制机制制约。三亚市公园管理经历了由市管到属地管理的转变，由于市、区两级管理体制不顺，各区园林绿化管理人员、技术力量参差不齐，导致管理水平差异大。五是公园立法相对滞后。三亚市有立法权之后，就以白鹭公园为例来进行立法，以便保护公园的合法运营，避免人为干扰和破坏，但至今还没有通过这方面的立法，影响公园建设和管理。

三、高标准建设三亚公园绿道的路径

（一）重视规划，谋划先行

要尽快出台公园建设专项规划，制定近、中、远期公园建设计划，明确目标任务，有步骤、有计划地推进公园建设，使公园建设与城市建设发展同步，不断满足人民群众对美好生活的需要。在空间布局上要结合各区和大三亚经济圈以及城市内河湖和人口稠密情况、总部经济区等特点合理布置规划一批公园绿道。规划思路要注意“三个转变”：一是在生态空间的建设上，规划思路要在全域公园化的生态基底中营造城市空间，从而实现“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的公园美丽格局。二是在生活空间的建设上，规划思路要从单纯的物质空间建造，转变为注重人的感知感受，更加注重不同年龄段、不同人群对各种场景的需求，精细化营造体现人本理念。三是在生产空间的建设上，规划思路要从以廉价要素吸引企业，吸引就业和人才转变为以优质的生态环境、城市生活和公共服务吸引人才，人才吸引企业，企业创造繁荣。

（二）加大建设力度，补齐短板

要加大公园明显偏少的海棠、天涯和崖州三个区的公园建设力度，加大资金投入，加快建设进度，尽快补齐短板，让市民公平共享公园建设成果。根据《三亚中心城区综合公园绿地规划指标表2020》的规划，争取在2020 年之前建成月川湿地公园、海坡公园、城市活力公园、南新公园、新区公园、红树林公园（二期）、洲心公园等，实现“300 米见绿，500 米见园”的要求。要根据《海南省城镇园林绿化条例》的规定，调整减少的绿地需采取等量置换补偿的方式进行补足，以保证城市绿地总量不变。远离市区的崖州、海棠等区的公园要突出郊野公园的特色，

（三）理顺市区关系，形成合力

要注重把公园绿道的管理权下沉到各区，让各区发挥属地责任和主人翁意识，人民公园人民管，管好公园为人民。同时学习借鉴天津市滨海新区和上海市黄浦江两岸等其他城市好的经验做法，理顺好市级职能部门在公园建设与区级在公园管理之间的关系，创新管理体制机制，形成工作合力，共同推进三亚市公园建设管理上新台阶。针对目前三亚市公园管理存在的问题，建议在健全公园安全防控体系的基础上，继续深入推进公园、社区、志愿者“三位一体”，以及公安、城管两部门联动的“3+2”的管理模式，日常管理由“园林式管理”向“属地化管理”“社会化管理”转型；完善与公园开放模式、协同管理机制相对应的制度规范，鼓励市民广泛参与管理，形成“政府法治、社会共治、游客自治”的管理新局面。

（四）建设高品质公园，助力自贸区（港）建设

自贸区（港）建设需要有一个好的城市环境（包括硬件和软件两方面）。公园建设上不仅要追求数量、更要追求质量，要建设和改造一批高品质的城市公园，创造好的城市环境，助力自贸区（港）建设。根据三亚市的热带气候特点并结合海南文化特色，突出公园的开放性、公益性、实用性、文化性等进行建设，努力打造一批具有浓郁地方特色、人文地理艺术品质的公园，使人与自然和谐相融。让人们留恋往返、心旷神怡。如在离中央总部经济商务圈较近的东岸湿地公园、月川中轴带状公园、丰隆生态公园等区域，建议注重“四个结合”：一是结合河流水系及公园绿地等要素布局多种公共文化设施，包含健康设施、市民文体设施和展览体验设施等，为市民提供多元文化体验；二是结合绿道、城市公园等开敞空间植入亭楼阁榭、大型雕塑等文化“大符号”；三是结合小游园、微绿地等街头空间植入景观小品、微型雕塑等文化“小符号”；四是结合特色文化和公园景观，打造全年性节庆活动，丰富市民生活，传播三亚文化特色等。

（五）加快绿道建设，连通公园绿地

加快推进其他五条规划绿道（这五条绿道是“中规院”规划设计的，它具有前瞻性和适合三亚空间布局，必须付诸实施），以及2018 年新增的三亚河、临春河三条滨水绿道的建设（这三条绿道分别是：临春河东侧（下洋田至美丽之冠段）滨水生态绿道；西河凤凰水城段滨水生态绿道；西河西侧（红树林公园至金鸡岭桥头公园）生态绿道）。这三条绿道都有方案并做好了前期拆迁征地工作，将三亚市公园绿地串联起来，扩大公园绿地的服务范围，更好地发挥公园绿地的社会效益。

（六）加快公园立法的速度，以适应自贸区（港）建设的需求

市人大常委会要把公园立法提上议事议程，加快立法进度，尽早出台《三亚公园管理条例》。要科学立法，围绕居民多层次需求，在规划管理、用地保护、配套设施管理、游园行为约束等方面科学设置法条，倡导建设特色主题公园。要民主立法，通过论证、听证等方式征求专家和公众的意见，切实增强城市公园绿道建设顶层设计的科学性、前瞻性和可操作性；要以立法理顺机制，以立法规范管理，以立法优化服务，重点在理顺体制、强化责任、规范管理上下功夫，变无序为有序，变人治为法治，推动城市公园绿道建设纳入法制化轨道，助推三亚市生态文明示范区建设，为全省生态文明建设树立标杆。