园区创新转型的痛点及解决路径——南京江宁园区创新发展对海南园区建设的启示

苏瑞娜

我国经济正由高速增长向高质量发展转变，作为高质量发展“先行者”的园区成为带动各地发展动能转换、探索模式创新的新型试验田。自海南推进全岛自贸区建设以来，将园区作为自贸港建设的“量点”和“亮点”，以其在政策和产业上的先行先试带动海南自贸港建设已成为政策关注重点。但在全球产业再次转移、区域经济持续转型的大背景下，海南园区的产业布局也面临各项挑战，走创新引领的升级之路迫在眉睫。南京江宁园区在推进高质量发展过程中积累了不少有益经验，为海南园区转型升级提供了借鉴与参考。

一、产业园区转型升级的时代背景

改革开放以来，我国积极融入全球市场，凭借国内各项要素的低成本综合优势迅速占据全球产业链中低端，快速实现经济飞跃式发展。在这一过程中，具有资源集聚效应的园区成为吸收外资、扩大出口、孵化产业的重要载体，是各地接入全球产业体系的主平台。各省市园区积极发挥自身优势，借助低成本招商带动地方发展。但随着全球发展模式的系统化调整，国内园区既有的低成本优势面临边际效用递减挑战，走创新引领的转型升级之路成为园区在新时代背景下的发展重点。

（一）全球产业体系再次转移带来转型压力

近年来，世界经济进入深化调整期。全球经济增速整体下降，国际市场需求疲软、投资下滑、产能相对过剩，部分经济体发展停滞乃至衰退。2019 年9 月，摩根大通全球制造业PMI 降至49.7，连续5 个月跌破荣枯线；国际货币经济组织将2019 年世界经济增速下调至3%。西方大国重提保护主义、单边主义不断压缩区域间贸易投资自由化空间。经济疲软引发产业链再次向低成本地区转移，全球产业链“南迁”“西迁”步伐加快，东南亚、印度等地成为产业链落地的新选择，削减成本的压力使得围绕中国大陆构建的资源加工、中间品生产、传统轻工业制造向越南、印度、非洲等地持续分流。园区既往的以承接西方产业转移为方向、以低成本招商引资为重心的发展模式面临可持续性不足的挑战，各地园区转型升级压力骤然增大。

（二）技术快速变革提供跳跃式发展新机遇

虽然国内多数园区进引的企业大多聚集在全球产业体系中低端，但自改革开放以来的持续积累也为园区转型升级奠定了资源基础。近十年来，以互联网企业为代表的新技术产业发展迅猛，大数据、云计算、智能制造等新技术的广泛应用不断催生新模式、新业态，为国内产业的跳跃式升级提供全新机遇。在新经济、新产业的快速发展过程中，具有颠覆性创新能力的中小企业群体逐步成为塑造创新生态系统的核心力量，这类企业将加快传统产业、既有模式的瓦解与交融进程，将重塑园区平台的主体功能。对于国内园区而言，要在未来捕捉到突发式、跳跃式创新机遇就需要重置发展模式，将平台发展重心从发挥低成本优势向培育创新优势转变，将园区主功能从提供低成本要素向服务创新主体转变。

（三）园区发展新理念塑造升级新路径

传统园区在获取竞争优势时主打“便宜”这张牌，园区规划与建设大多围绕着集聚低成本要素展开。园区往往远离市中心，通过批量提供低价土地、廉价交通实现原料、劳动力、资本等要素的集聚与快速流通，吸引以制造业为主的企业将生产线和工厂搬迁至园区，进而带动当地经济发展。对园区经济功能的强调造成园区与城市主体在空间和生态上的隔离，园区“夜间空心化”“假期空置化”带来极大的资源与能耗浪费。以创新为引领的新发展路径则需要园区围绕着“人才”这一关键资源展开布局，这使园区须改变原来的“独立飞地”发展模式，重新回归城市怀抱，真正实现以人为本的发展。新的园区发展应在土地资源集约化的基础上持续推进工作环境舒适化、产业创新生态化布局，实现“人、产、城”三位一体的融合发展。

在新时代背景下，园区的主体功能将从原来的产业建设、税收激励、保税中转逐步扩展到区域综合开发、创新股权激励、贸易投资服务便利化等领域，未来的园区势必同时承担诸如产业升级、前沿科技转化、引领城市发展、支持人才创新创业、综合管理新兴资本等多重功能。但国内园区在发展路径与管理模式上存在的诸多问题限制了园区的创新发展进程，要推动园区转型发展需要在理念、规划、管理操作各层面推进改革步伐。本文以南京市江宁区各大园区转型发展为例来探讨当前园区创新发展中面临的典型难题及解决方案。

二、园区创新发展面临的典型痛点：以南京江宁为例

江宁区位于南京市中南部，是江苏乃至全国重要的科教中心和创新基地，也是东部地区重要的交通物流枢纽和空港枢纽。全区有4 家省级开发区及众多特色化园区。2018 年，区内省级及以上开发区创造了全区50%以上的地区生产总值和一般公共预算收入，完成了全区86%的进出口总额，吸纳了83%的实际外资使用量。江宁园区的初始发展就是抓住了改革开放以来全球产业转移机遇，以土地、劳动力的低成本优势切入全球初级制造业体系，逐渐形成制造业产业集群。随着全球制造业的再次转移，以科技为引领的创新主导模式将成为园区转型的主方向，高端人才、硬核科技是实现转型发展最核心的资源。但长久以来对低成本优势的追逐，使得江宁多个园区在资源禀赋、产业布局乃至管理体制上存在发展痛点，这限制了园区的创新转型成效。这种制约也是国内其他园区在转型发展进程中所面临的普遍性问题。

（一）科教资源丰富，但成果转化不足

江宁各园区拥有丰富的科教文化资源，该区密集的高校为园区创新升级奠定了人才和技术基础，但周边高校的技术研发、人才培养与园区产业脱钩严重。一是科研成果转化率有待提升。江宁虽有大量的高等院校，但高校日益激烈的考评、升职竞争使专家们将大量精力放在出成果、发文章、申报项目上，科研转化不纳入职称评审，多数专家对科研转化与市场化缺乏兴趣。与此同时，园区的管理主线仍旧是以提供保障性服务为主，园区也难以主导科研成果转化，平台的人才与技术集成优势难以发挥，平台的孵化功能、成果转化功能无法得到较好开发。二是江宁虽有大量的高等院校提供人才储备，但毕业生外流现象十分严重。南京基础教育资源过于集中，过低的高中升学率使得许多人才基于下一代教育问题选择漂泊在一线城市。技术教育、高等教育与市场脱钩严重，造成大量技工人才、研究人才持续外流。目前江宁制造业最缺既懂生产管理又懂运维编程的复合型技术人才，缺乏那些介于白领、蓝领之间的“灰领人才”，但这类人才在培养和储备上严重不足。

（二）产业聚集有布局，但配套设施需升级

经过多年积累，江宁各园区逐步在制造业领域站稳脚跟，尤其在整车及零部件、新能源装备、智能装备制造等领域形成了体系化优势。江宁各大园区在不同的制造业细分行业中均形成了由行业龙头带动的产业集群。发展智能制造所需要的云计算、互联网+应用、大数据等产业配套也逐步成型，众多互联网公司入驻园区为高端制造业提供强大的软件支持。但各园区在向高端制造业转型时仍面临基础设施配套升级挑战。以高端制造业智能化转型所需的数据中心为例，数据中心建设需要高强度的电力供应以实现“24 小时不停电运转”，这就需要园区对自身的电力系统进行整体升级，这种系统升级耗资巨大、成效缓慢。目前多数园区只是挂牌智能制造，并未深入推进电力等基础设施的配套升级，这限制了园区智能制造的长远发展。另外，各园区偏好确保龙头企业、重大项目的基础设施配套，在更具活力的初创企业、中小企业基础设施建设配套建设上投入不足，这也阻碍了园区未来的创新升级道路。

（三）园区管理方式灵活，但管理体制有待优化

江宁园区的管理采取常规的管委会模式，管委会承担了园区规划、发展及社区服务等多项综合职能，其管理模式在组织和行动上都较为灵活，有助于快速解决发展中面临的各项新问题。但管委会也面临着体制不畅带来的系列问题，最明显的就是管理人员职务上升空间狭窄造成的活力不足、人才流失问题。江宁多数园区管理人员年龄集中在40 岁左右，在园区工作时间较长，有丰富的管理经验和实践经验。但这些管理人才到一定年限后都面临调岗、换岗的职业选择，一些人无法纳入班子换届人选，不外调就难以提拔，这造成年富力强、经验丰富的管理人才不断流失。相应的，管委会人才引进也面临较大困难。园区的社会招聘权限不充分，在招聘专职招商、专业技术人员时面临较大的编制制约，人才匮乏问题较为突出。在机构改革的大背景下增加编制难度重重，这又给园区工作造成了较大挑战。另外，管委会薪酬体制也亟待改善。管委会在自主调整工资待遇上缺乏自主性，对于一线工作人员而言，工作强度与劳动报酬不成比例现象突出，极大地影响了能力较强员工的工作积极性。

三、江宁园区创新发展的实践尝试

传统的凭借低要素成本迅速获取产业链中低端竞争优势的发展思路造成江宁园区土地资源限制、配套滞后、工业孤岛、同质化恶性竞争等诸多问题，在全球产业再次转移、国内经济转型与产业升级的新形势下，江宁园区也开展了一些创新实践。围绕着人才和科技这两个重心，江宁园区通过明确园区功能定位、深化园区改革创新来促进园区转型升级与整体竞争力的提升。

（一）培育新兴业态，推动园区智慧化建设

信息化、智能化与工业化融合将是制造业发展的大潮流，要抓住创新发展、转型升级的大机遇，就需要提高园区的信息化、智能化水平。一是夯实产业基础。通过增强智能制造的招商引资力度，强化工业基础生产能力，逐步破除园区“低端锁定”现状，提高园区产业集成水平。省级园区尤其重视推进智能技术对传统制造业的改造，借助对传统制造业的改造给人才施展才能的新空间，推进企业管控、设计与制造、产供销、业务与财务等关键环节的集成式发展，实现智能管理与控制。二是加快产业转型。推进园区产业从大规模标准化生产向大规模柔性定制生产的转型，逐步向全球产业链上游迈进。以园区为统筹，协调企业从单项技术推广应用延伸到最佳适用技术的优化集成，从单个企业技术改造延伸到全生命周期管理，实现园区内部跨行业、跨企业间的协作集聚。以园区为平台，塑造商流、物流、资金流、信息流的“四流”合一，增强区内企业的创新能力，间接促进官产学研的结合，进而实现园区对产业转型升级的带动作用。

（二）加大园区产业、环境的配套建设

国内园区已逐步进入创新发展时代，这对园区综合管理、服务能力的整体提升提出了更高要求。对于园区而言，在推进招商引资、项目强化、城建突破、研发创业时，还需要不断完善配套设施建设。通过进一步推动教育卫生、公共交通、住房保障、融资平台、现代物流等要素在园区的聚集，深度挖掘园区的工业、商业、教育、娱乐休闲的综合功能，推动园区管理主线从单一的“产业园”向综合的“产城一体”转变。产业配套建设的关键在于改善园区与城市综合服务的“两张皮”现象。单一的产业聚集会导致园区创新转型缺乏关键资源与必要动力，产业功能强、城市功能弱限制了综合资源的重新配置、阻碍产业与创新能力的提档升级。江宁园区通过不断升级配套设施来完善园区综合功能。提升园区内的居住、休闲服务功能，实现居住、生产、交通、服务综合功能的融合，增强“人”与“技术”在园区层面的留滞。通过完善生活、服务设施配套提升园区整体环境，让资源围绕生产、生活、娱乐等综合功能进行合理配置，进而塑造、培育创新经济发展的新空间，推动“产城融合”步伐。

（三）理顺园区管理机制，给管理人才提供有效激励

园区转型升级、创新发展无疑于一场“二次创业”，维持管理团队的创业激情是园区转型成功的重中之重。在推动园区转型升级时，应先一步建立合理的人才激励与约束机制激活管理人员的积极性与能动性。在面临上升通道狭窄、人员流失率过高等挑战时，江宁园区通过管理创新在一定程度上为人才提供了新的上升渠道。在干部选任方面将园区中层干部纳入党政班子换届统筹考虑，拓宽园区干部与区县干部的交流渠道，建立职级与园区发展挂钩的动态管理考评机制，根据考评结果按适当的行政级别给予提拔任用，解决优秀管理人才“升迁无望”的后顾之忧。在用人最受限制的编制方面，尝试按一定周期实行编制使用核准和调剂制，保证重要领域及紧缺高层次人员的用编需要，逐步探索雇员制以规避编制限制。园区人事制度改革向来面临着各方利益的协调，在推动改革时不能急于求成。

四、南京江宁园区对海南园区创新发展的启示

海南园区的创新发展应主要围绕着夯实产业基础、增强人才汇聚这两个主题展开。具体而言，海南各园区应该集中资源与精力做好以下四件事：

一是加快立体交通建设便利岛内外交流。海南四面环海、纬度较低，地理孤岛与台风气候制约着海南与外部世界的交流，交通不畅严重制约着海南对接全球产业系统、吸引海内外高端人才的能力。海南的孤悬特质与气候特征限制了空运和海运的成效。空运方面，海南机场吞吐量虽在不断提高，但台风、雷暴天气频繁，航班误点率偏高。海运方面，港口吞吐量和承载量都有限，相关管理与配套建设有待提升。空海运输的限制使得轮渡成为海南连接外部世界的最佳选择，但目前渡轮运力极大限制了岛内外联通，不利于信息、资本、技术与人员的自由流动。南京园区发展经验显示，产业是发展根基，人才是发展动力，但只有接入全球产业体系才能发挥园区在产业与人才上的集聚效能。要成功对接全球产业体系，就必须加强与外界联系，塑造“能进能出”的互联互通渠道与人员流动管道。海南园区发展的首要一步就是提升立体交通设施建设，增强岛内外交通互联互通能力。

二是把握全球产业再转移的新契机夯实产业基础。当前全球产业系统面临再次转移浪潮，产业链“南迁”“西迁”过程释放的发展机会正是海南需要重点把握的机遇所在。对于海南各园区而言，应把握全球产业链向低成本地区转移的机遇，以园区为主平台承接东南沿海各省的产业外迁机遇，夯实岛内的制造业基础系统。有了制造业基本盘，就有了创新发展、转型升级的实体资源，园区才能逐渐从低端产业向中高端产业进化。技术进步带来的跨越式发展机遇是海南园区需要布局的另一个关键。国内园区整体的发展方向是走科技主导的创新发展道路，海南各园区在夯实产业基础的同时也应根据自身资源禀赋积极把握新技术带来的跨越式发展机遇，找准自身优势与新产业风口的契合点抢先布局特色产业。园区可通过引进重点项目、孵化本地团队塑造新业态优势，一旦新业态形成集聚，就会孵化相应的龙头企业，龙头企业的品牌效应可促进园区实现稳步扩张与对外辐射，在园区平台上形成新的全链条发展模式。用基础产业搭建基本盘，用新产业开拓新机遇，以此塑造具有独特优势且可持续发展的产业系统是园区创新发展的题中应有之义。

三是提升园区的配套建设形成“养凤聚凤效应”。园区未来的趋势是以创新引领、科技主导的发展模式，其发展关键是人才集聚。要形成人才集聚效应，除了发展产业之外，需要先一步建设大学、科研院所、图书馆、医院等具有“人才锚定”效应的基础设施，用这些基础设施配套来凝聚人才、留住人才。海南园区发展面临的最大问题是人才培养不足与外流严重问题，除了岛内产业单一无法留住科技人才之外，教育基础设施发展不充分也是人才外流主因之一。在当前全国各地“人才大战”的背景下，海南无法在引进人才上占据竞争优势，各园区的人才工作的重点不应是“引凤”而是“养凤”“育凤”，尤其应关注那些尚未成为“凤凰”的人才。这就需要将政策引导重心向建设教育基础设施布局，将工作重点放在培养并留住本地人才上，在政策引导时可适度将资源向高等教育倾斜，通过开展“育凤”“养凤”计划来培育岛内人才、留住本地人才。

四是切实推进园区管理改革释放平台集聚优势。园区发展需顺应国家开发区改革与创新发展的新要求、新趋向。未来的园区建设应将改革、开放与创新作为主要推动力，着力促进园区营商环境的提升，将园区打造成引领区域经济、社会变革的改革高地、开放高地和管理服务创新高地。对于海南园区管理而言，需要将工作重点聚焦在完善资源利用、创新运营服务模式两方面。一方面，要盘活低效资源，促进土地的集约利用、增强基础设施升级改造以适应产业转型与经济发展新模式。另一方面，则是要顺应当前开发区的体制机制改革潮流，构建市场化运营模式，积极探索职业管理人团队管理模式提升园区管理服务效率。值得注意的是，管理改革尤其要关注园区薪酬体系的改革。可建立以岗定酬、按绩定酬的收入分配机制，探索建立完备的员工绩效考核体系，将考核结果直接与工资挂钩。在奖励性绩效工作方面激励人员的积极性。对个别特殊管理人才，可推行契约化年薪制；对紧缺专业人才，可实行特岗特薪。通过优化激励的方式来带动人才积极性，进而激活园区管理活力。

全球产业再次转移与技术突破式发展给海南园区带来新机遇。从产业再次转移释放的机遇来看，海南园区应发挥自身优势积极承接产业“南迁”“西迁”释放的人才与资源，塑造有生命力、可持续发展的产业体系，通过“干中学”模式锻炼本地人才、增强本地技术人才储备。从技术突破发展带来的机遇看，各园区应面向未来、积极布局创新发展路径，在园区规划建设中注入“产城融合”新理念，优化园区空间布局，促进园区生产、生活、生态的融合发展，推进“以人为本”的新型园区建设，为未来园区引进创新企业、聚集硬核科技、留住高端人才预留发展空间。虽然海南园区创新发展面临岛内地理、环境、产业等各方面挑战，但园区应积极发挥主观能动性，充分调动资源，在软环境支撑上做出努力，围绕基础设施联通、产业承接、人才培养、科创孵化等重点工作推动园区的系统升级建设，促进园区向产业发展主引擎、人才培育主渠道、创新发展主平台的混合功能迈进，将园区建设成为海南自贸港建设的新引擎与新高地，促进全岛自贸港的快速发展。