用法治推动“阳光政府”深化改革

林 策

“阳光是最好的防腐剂”。“阳光”不仅是司法的“最好的防腐剂”，更是行政的“最好的防腐剂”。中国共产党坚持“以人为本、执政为民”的基本方针，致力于打造一个公平、公正、公开的“阳光政府”体系，自改革开放初期提出的作为开创性标志的“两公开一监督”制度以来，至今已走过了40 多个年头。在这40 多个年头里，“阳光政府”的构建过程可归纳为三个主要的阶段①王善，崔玉亮.改革开放以来中国共产党推进＂阳光行政＂的发展历程［J］.学术论坛，2012（4）.：20 世纪70 年代末，可视为“阳光政府”的初始阶段；20 世纪90 年代初，可视为“阳光政府”的发展阶段；21 世纪至今，可视为“阳光政府”的全面深化改革阶段。在今天看来，“阳光政府”取得了一定的成果，美国的一家国际公关公司2018 年的调查显示，中国民众选择“相信政府”的比例达到了84%，且连续多年位居世界第一，便是对该成果的最好佐证。

虽然，“阳光政府”已经取得了值得称赞的成绩，但是客观地说，各级政府机关在实际施行“阳光政府”时仍有许多不可忽视的缺陷，而且，“阳光政府”的改革进程只有起点，没有终点，尤其21 世纪以后，行政体系改革进入了“深水区”，“如何弥补‘阳光政府’现有的缺陷”以及“如何走好‘阳光政府’的‘最后一公里”俨然已经成为了新时期“阳光政府”法治建设的战略重心。

一、“阳光政府”的概念及发展历程

阳光代表着公正、公开、透明，“阳光政府”就意味着各级行政机关所进行的各项活动都应符合公正、公开、透明的原则。“阳光政府”从法治的层面上理解，它是一种现代民主政治的基本原则，也是人民对政府行使民主监督权的基本前提。对于现代民主国家而言，政府的产生源于社会公意的达成，政府的权力源于社会公意的授权。因此，政府必须对社会、人民负责，也必须受社会、人民的监督，“阳光政府”正是为了保障行政机关对人民负责、受人民监督而创设的具体制度的体现。

“阳光政府”概念的提出最早可以追溯到我国改革开放初期。1978 年，以邓小平同志为首的中央领导集团提出了一系列关于保障民主权利的改革思想，被视之为“阳光政府”的理论基础。1987 年党的十三大提出“大力提高党政机关的透明度、公开度，保障人民群众的知情权”的改革要求。1988 年，由河北藁城县政府率先提出的“两公开一监督”重大行政改革措施，受到了党中央与国务院的高度肯定，并向全国各地区推广，这可视之为“阳光政府”的现实雏形。1993年，中共中央作出了开展“反腐斗争工作”的决定，“阳光政府”的建构呼声日益明显。1996 年，中央纪委明确提出要在县级以下行政区域全面施行政务公开制度的决定。1997 年，以江泽民为首的中央领导集体要求全国各级行政机关施行公开办事制度，充分保障人民群众对政务及财务的知情权。2000 年，中共中央向全国乡镇行政机关提出了全面推行、落实政务公开的要求。2008 年颁布《政府信息公开条例》以后，标志着我国“阳光政府”的基础工作已经基本构建完成并以立法的形式加以固定。

虽然目前我国各级行政机关的“阳光政府”工作已基本建构完成，并且已经取得了显著成果，但还存在许多不足，比如在行政、人事、财务等方面。

二、打造”阳光政府”现存问题

（一）行政方面

行政权是行政机关最基本的权力之一，行政行为也是行政机关用以维系国家正常稳定发展的最基本的手段之一。具体而言，行政行为包括：命令、许可、强制、确认、检查、惩罚、给付、奖励等多种行政主体依据相关法律法规的规定而实施的行为。在我国，民主集中制的政治体制要求行政权为人民代表大会所有，由人大通过民主选举的方式产生各级行政机关并授权各机关行使行政权。行政机关在行使人大所赋予的行政权的时候应当向人民负责，受人民监督，并同时保障人民享有建议、批评、举报等权利，而为了保障人民顺利享有这些权利的前提是要保障人民对于行政机关行政行为的知情权。再进一步，为了使“保障人民对于行政机关行政行为的知情权”这一抽象的概念实体化，就必须要保障政府的行政信息公开。

行政信息的公开可从两个主要的维度进行考察，即公开的方法与内容①李志萍，白林.我国政府信息公开存在的问题及对策分析［J］.理论与改革，2006（1）.。公开分为两种方式，即主动公开与被动公开。依据国务院于2019年修改并颁布的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）可知，对于涉及公众利益的、公众希望知晓的以及需要公众参与决策等的政府信息，行政机关应当主动公开，而对于其他的行政信息可以由相关人向行政机关申请后被动公开。本文主要讨论主动公开的情况。目前针对这方面存在的问题是，“重被动而轻主动”。例如：一些政府所主动公开的信息大多属于与公众利益无关痛痒的信息，而实际上与公众利益密切相关的、公众希望知晓的信息却往往需要公众向政府申请后才能公开。

从行政信息公开的内容看，依据《条例》可知，行政信息公开的内容包括除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私等可能会损害国家或其他第三方利益的信息以外的一切信息。由此可见，政府信息公开的内容十分广泛，几乎涉及行政机关方方面面的信息。目前针对这方面存在的问题，可分两方面，即“重表面而轻实质”以及“重临时而轻坚持”的问题。例如：有一些政府网站，虽然表面上有着许多相关词条的网络索引连接，但实际登录进去以后却发现内容一片空白，有的甚至直接就是无法链接的页面；还有一些政府网站所公开的内容虽然能够符合要求，但是却对公开的内容设定时间的限制，达到时限的内容会被删除或隐藏，此即所谓“重临时而轻坚持”。不管是“重被动而轻主动”，还是“重表面而轻实质”，抑或是“重临时而轻坚持”，均不能满足“阳光政府”的基本要求，亦有违《条例》的初衷。

（二）人事方面

文本所讨论的人事信息公开，主要指的是政府机关公务员，尤其是基层公务员的人事信息公开。基层公务员作为投身于服务群众第一线的国家机关工作人员，其人事选拔与人事管理的透明度将直接影响群众对政府人事工作的满意度与支持度。坚持“以公开促进公正，以透明促进公平”是行政机关人事工作的指导要义，同时也是体现社会主义民主政治的基本要求。

依据《公务员公开遴选办法》的相关规定，公务员的选拔及任用应采取公开遴选的方式进行，且应对公开遴选的拟任职人员进行公示。就目前而言，有许多行政机关针对公务员选拔的公开工作做得还不到位。具体而言，行政机关大多仅针对拟任职人员的姓名、拟任职务以及编号进行公示，而对于公众希望知晓的拟任职人员的教育背景、政绩成果、考核情况、奖惩经历等不涉及个人隐私但又与该拟职人员是否能够履行职务密切相关的人事信息均没有实行公示，这显然也不能满足“阳光政府”的要求。

依据《公务员法》的相关规定，公务员的管理应当依据法定的程序，坚持公开的原则。虽然，依据《条例》，人事管理属于行政机关的内部事务信息而可以不公开，实际上绝大部分的行政机构亦从来没有施行过人事管理信息公开方面的措施。公务员人事管理信息的公开可以有效保障人民群众充分直观地考察公务员的业务能力以及政务成果，也可以有效消除“政府与民间”“干部与群众”之间的陌生感与神秘感，从而增加民众对政府人事任免选拔的信任度与支持度，进而更能保障“阳光政府”的深化改革。因此，对于不涉及国家机密以及个人隐私的公务员人事管理的信息，行政机关均应予公开，且应予主动公开。

（三）财务方面

行政机关的财务信息公开方面，历来都是中央与民众高度关注的问题之一，尤其是针对目前居高不下的财政成本问题，更是受到全国人大与全国政协的重点关注与讨论①褚学丽.财务公开是推进阳光政府建设的关键——以广州市预算公开为例［C］//中国行政管理学会2010 年会暨“政府管理创新”研讨会论文集.2010：2.。根据《条例》的相关规定，行政机关需要主动公开的财务信息包括但不限于：财政预算、财政决算、重大建筑项目招投标情况、政府物资采购情况等。这不仅事关政府行政效率，也事关反腐倡廉工作。导致我国财政成本居高不下以及贪腐弊案屡禁不止的一个最主要的原因便是政府财务信息仍不够透明、不够公开。

财务信息的公开可以从财政预算与财政支出方面入手。目前我国财政预算的计算方式使用的仍然是粗放式的“基数计算法”，这种方式忽视了政府工作计划和财力的可能，对历年行政机关财政支出事实的合理性进行考量。这样的计算方式，势必会导致各级行政机关在每个财政年末突击式地、非理性地开设新项目、增加新投入等手段以保证次年的财政预算不被削减，进而导致财政预算长期居高不下。客观地说，目前所采用的财政预算计算方式是基于我国政府财务信息不能做到具体、实时、真实地公开的无奈之举。为此，财政部专题组就曾指出，可通过建立系统性的财务信息日常监督系统①财政部驻鄂专员办课题组.构建中央财政收入日常监管机制的设想［J］.湖北财税：理论版，2003（12）.，依靠实时监控与分析预测等方法来重建一个客观、科学、有针对性的财政预算计算机制，以期解决目前的财政问题。

我国各级行政机关财政预算成本过高的原因，除了归结于不合理的财政预算计算方式以外，还应归结于因财政支出过程中受监督的力度不足而导致的财政预算被滥用、盗用等腐败现象。新华社曾经报道过有关政府“天价采购名单”的新闻，诸如“千元的U 盘、几万元的路由器、十几万的复印机”等，不一而足。政府“天价采购名单”背后所揭示的，正是缺乏对政府财政支出信息有效的监管与制约，某些腐败贪婪的政府官员肆意妄为地贪污、挥霍财政，很显然严重违背了“阳光政府”的原则，不仅会导致财政预算过高以及贪腐弊案频发，更会严重伤害人民群众对于政府工作的信任。

四、法治化重构建议

（一）加强政府工作人员的法治教育

政府工作人员，尤其是作为“关键的少数”的政府领导干部人员，如果缺乏法治意识，漠视“阳光政府”的具体要求，势必会导致其下属上行下效，导致行政机关整体上的漠视法律，进而极大地影响“阳光政府”的深化改革以及“依法治国”目标的实现。

对此，应当对各级行政机关工作人员，尤其对是政府领导干部加强法治教育的力度。鉴于我国地域辽阔且人口众多的国情，加强法治教育的工作应通过重点针对领导干部层面的工作人员作为切入点而展开。法治教育的内容应当分为理论与实践两大方面，分别有针对性地展开。对于理论方面的教育内容，应当重点关注“阳光政府”的理论基础、法治内涵以及发展历程等方面的指导和教育；对于实践方面的教育内容，则应当重点关注“阳光政府”相关法律法规的落实办法、评估标准、反馈途径等方面的指导和教育。政府领导干部人员在经过系统性的法治教育之后，应当及时、恰当地对其下属政府工作人员进行传播和教育，确保能够建立起由点到面的、由上至下的、全覆盖式的法治教育氛围，进而从思想上保障“阳光政府”工作的顺利展开。

（二）加强群众监督政府的法治教育

群众监督政府是民主政治的基本表现，且具有有效性、直接性、广泛性等优点②邓小河.对群众监督制度化的若干思考［J］.理论与改革，2001（02）.，同时也符合构建“阳光政府”工作的初衷。就目前而言，群众对政府的监督方面仍处在较低的水平，群众法治意识的缺乏主要表现在群众不知晓、不了解政府信息公开的相关法律法规。群众对于《条例》的知晓程度将直接影响“阳光政府”的工作效果，而目前群众法治意识缺乏的现状，将会极大地影响“阳光政府”深化改革的进程。

为此，各级政策可以通过网络媒体、电视广播、收音广播以及报纸杂志等传媒加大对公民监督政府的权利法治化宣传教育，尤其应当加大对《条例》的普及教育。其次是在基础教育层面上的普及，各教育部门、学校、教师应当注重在日常教育教学过程中加入群众监督政府的法治普及内容，从小培养公民的法治意识，增强公民监督政府的能力，从而提升全社会的法治意识，增加群众监督政府的积极性。

（三）建全财务信息日常监督系统

针对我国政府现存的财政成本过高以及贪腐弊案频发的问题，应通过构建系统性的财务信息日常监督系统，提高政府财务信息透明度，进而达到改进财政预算制度以及预防腐败的效果。

该监督系统的监督主体包括人大、审计部门、财政部门等承担监督职能的官方机构，以《条例》作为基本准则，各级行政机关作为受监督的客体，对财政预算、财政决算、物资采购、重大项目招投标等各项相关的财务信息通过系统进行具体的、真实的、实时的记录与保存。被记录与保存的财政信息应力求精确且无法擅自修改，除了涉及国家机密的财务信息以外，其他信息均应向社会公开。通过构建行政机构财务信息日常监督系统的方式，以便专门机构以及人民群众实时地监督政府日常财务情况。通过构建财务信息日常监督系统，势必会极大地改善政府财务信息公开的现状，进而推动“阳光政府”的深化改革。