民主党派专项民主监督工作研究

方 炎 程 恳

中共中央部署的脱贫攻坚专项民主监督工作是一个有力举措，是民主监督工作的一项重大突破，对民主党派提升民主监督能力和加强自身建设具有重要意义。

民主监督是民主党派一项基本职能，中国共产党历来高度重视民主党派的民主监督。改革开放以来，民主党派主要采取向“一府两院”派出特约监督检查员的方式开展民主监督工作。然而长期以来民主监督工作推进力度不够，一直被认为是民主党派履行职能的“短板”。为加强民主党派的民主监督工作，2016年6月以来，受中共中央委托，各民主党派中央对口8个脱贫攻坚任务重的中西部省区，开展脱贫攻坚专项民主监督工作。

一、民主党派专项民主监督工作实践

专项民主监督，是指民主党派受中共党委委托，对某项重大政策实施或重大事项进行专项监督。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《统战工作条例》）明确了民主监督的10种主要形式，其中包括“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”，这是中共十八大以来，民主监督形式的一项创新。

中共十八大以来，脱贫攻坚是中共中央全面建成小康社会的重大战略部署，在动员组织全社会共同参与、合力推进脱贫攻坚的进程中，中共中央重视发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度优势，作出了各民主党派参与脱贫攻坚的重大决策。习近平总书记代表中共中央向各民主党派提出明确要求：开展脱贫攻坚的专项民主监督工作，深入贫困地区进行调查研究，通过意见批评建议等方式，对脱贫攻坚落实情况进行监督，为打赢脱贫攻坚战作出贡献。

根据中共中央部署，2016年6月，中共中央统战部、国务院扶贫办制定下发《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的对口省份、监督内容、监督形式等作出了更为明确的规定。并联合举办了各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会暨培训会，正式启动脱贫攻坚专项民主监督工作。

在监督形式上，由各民主党派中央分别对口8个全国贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区；在监督内容上，聚焦脱贫攻坚政策举措落实的六方面重要内容，包括贫困人口精准识别情况、贫困人口精准脱贫情况、贫困县摘帽情况、落实脱贫攻坚责任制情况、重大政策措施执行情况和扶贫资金项目管理使用情况。

各民主党派中央接到开展脱贫攻坚专项民主监督的任务后，首先进行政治动员。九三学社中央主席武维华强调，开展脱贫攻坚民主监督，是中共中央交给各民主党派的一项重要政治任务，也是各民主党派履行民主监督职能、丰富民主监督形式的重要实践探索。

各民主党派中央都成立了由主席任组长、副主席参加的脱贫攻坚专项民主监督领导小组，并由分管副主席牵头成立工作小组。根据脱贫攻坚所涉及的领域，动员和整合党派内部专家资源，组成了各类监督专家组和顾问组。各民主党派中央组织由主席、副主席牵头的专项民主监督专家组，赴有关省区的深度贫困县，开展民主监督工作。一是进村入户，开展抽样调查；二是专家组开展专题调研活动，对脱贫攻坚工作进行专项评估；三是整理汇总形成意见建议，以协商座谈会议的方式向贫困县有关领导反馈，并与省级领导交流座谈；四是形成调研报告通过“直通车”等形式报送中共中央、国务院。

在履行民主监督职能的同时，各民主党派中央还积极推动监督与帮扶相结合。一方面，民主党派的专项监督本身即是为了推进当地的脱贫攻坚工作；另一方面，各民主党派还想方设法对当地脱贫攻坚进行实际的帮扶。

二、专项民主监督工作有效促进了民主党派自身建设

由于长期以来，民主党派的民主监督工作一直是履职的薄弱环节，这次由中共中央部署的脱贫攻坚专项民主监督工作是一个有力举措，是民主监督工作的一项重大突破，对民主党派提升民主监督能力和加强自身建设具有重要意义。

从政治的高度把握专项民主监督的性质定位。各民主党派中央都从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度认识脱贫攻坚专项民主监督工作。作为中共中央交给各民主党派的一项重要的政治任务，既是中共中央推进脱贫攻坚战略部署的一个有力举措，也是民主监督工作的一项重大突破，是各民主党派履行民主监督职能、丰富民主监督形式的重要实践探索。专项民主监督工作是以《统战工作条例》为依据、以民主党派组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种“协商式监督”，是推进协商民主发展的探索和实践。开展脱贫攻坚民主监督工作使各民主党派真正深入了解参与国家某项重大决策的实施过程，自发地做中共“坦诚相见、知无不言”的挚友和“道义相砥、过失相规”的诤友。

在组织动员方面提升了组织体系的运行效率。在任何一个组织中，动员能力是衡量其凝聚力、向心力的重要指标，也是实现其目标与价值的重要保障。通过专项民主监督工作，民主党派的组织动员能力得到较大提升。

各民主党派中央接到开展脱贫攻坚专项民主监督的任务后，根据任务的复杂程度和完成难度，通过自上而下的组织体系，对党派组织内部进行动员部署，整合各类资源，以便完成专项民主监督任务。在此过程中，各党派都开展了以下几方面工作：一是进行政治动员，凝聚党派共识。各党派中央主席都强调了脱贫攻坚专项民主监督具有重大的政治意义和现实意义。二是成立专门工作机构，进行组织协调。包括成立由党派中央主席任组长的领导小组和分管副主席任组长的工作小组。三是进行资源动员和整合。根据民主监督任务要求以及自身所联系界别的特色，各民主党派成立了各类专家组，以此为监督活动的展开提供人才保障。四是人才队伍建设。各民主党派在开展脱贫攻坚民主监督工作过程中总结摸索出经验，建立了较为专业的队伍，为下一步专项民主监督打下了基础。

在此过程中提高了民主党派组织体系的运行效率，使各民主党派增强了凝聚力和感召力，政令上通下达，提高了组织动员和处理复杂问题的能力，改进了工作作风，发现锻炼了一批党派成员人才，使得党派成员、党派机关干部了解国情，更接地气。各级党派组织的参与度和覆盖率也有不同程度的提升。

形成了协调顺畅的工作机制。协调顺畅的工作机制是推进工作的基础保障。各民主党派中央切实加强对专项民主监督工作的组织领导，成立工作机构，明确主责部门，制定制度规范，全面建立与相关部委、对口省区的协调对接机制。

各党派中央在明确主责部门过程中，考虑到专项民主监督工作是监督与帮扶相结合的特点，大多是由社会服务部门作为主责部门，例如民革中央、民建中央、九三学社中央和致公党中央都是由社会服务部作为专项民主监督工作的主责部门，农工党中央成立了一个专门办公室，负责人是研究室主任。

在制度规范上，各党派中央在中央统战部的协调指导下，制定了开展脱贫攻坚民主监督工作实施方案和工作细则，明确了脱贫攻坚专项民主监督工作的指导思想、工作形式和工作机制。在对接机制上，根据中央统战部和国务院扶贫办制定下发《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，各对口省区也制定了对接民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作协调运作机制的相关文件，建立了工作对接协调机制。在实际运行中，形成了三个层面的沟通联络机制。一是由党派中央主席牵头成立领导小组，与省委主要领导和中央部委领导建立联系沟通机制。二是党派中央分管副主席牵头成立工作小组，在国家部委方面加强与国务院扶贫办、卫计委、民政部、财政部、环保部、林业局等部委相关司局的沟通联络，同时党派中央分管副主席与对口省区分管扶贫的副省长建立沟通联络机制。三是党派中央的牵头部门，如社会服务部或专项民主监督办公室与对口省区分管副秘书长及扶贫办负责人建立沟通联络机制。此外，还建立了脱贫攻坚工作进展情况材料报送机制、相关信息通报机制、以及意见建议反馈机制。

完善了专项民主监督的工作流程。通过脱贫攻坚专项民主监督工作，民主党派在专项民主监督方面已经形成了一整套的工作流程，具体包括：政治动员、建立领导小组和工作小组、建立沟通联络机制、动员和整合专家资源、制定工作方案和细则、编制工作手册和调查表格、组成由党派领导和专家组成的调查组、深入基层开展抽样调查和实地考察、专家组开展专题调查与评估、研究讨论形成意见建议、召开协商座谈会提出意见建立、督促问题整改落实等几个步骤。

除了民主党派内部的几个步骤外，完整的工作流程还包括：重大政策和重大事项的选定（如确定脱贫攻坚），委托与授权，中共统战部门与相关主管部门（如国务院扶贫办）联合制定文件，监督对象建立对接机制（如对口省区制定了对接民主党派专项民主监督相关文件），各级领导听取专项民主监督意见建议等。内部和外部两方面的工作步骤构成了民主党派专项民主监督的完整工作流程。

三、专项民主监督的理论分析

理论界普遍认为，民主党派对权力监督制约，既不是法律监督，也不是行政监督和一般的社会监督，而是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下，通过协商民主的渠道和方式提出意见、批评和建议，以此对党和国家权力运行进行监督制约。它是一种高层次、有组织、广泛性的非权力性监督。对民主党派专项民主监督的意义，理论界普遍认为，它在巩固和加强党的领导，提高党的执政能力，发展我国新型政党制度，完善我国监督制约体系，推进社会主义政治文明建设等方面具有不可替代的重要作用。

专项民主监督的特征。专项民主监督的“专项”，具有以下几个特征：一是主题或内容明确，针对重大政策或重大事项，一事一监督，监督事项的确定是经中共党委与民主党派进行协商，并由中共党委委托监督。二是民主监督的任务具有临时性。如果某项政策实施完成或某一事项得到解决，或者是中共党委结束委托，则专项民主监督工作自然结束。三是专项民主监督具有完整的工作流程，包括外部的“委托—授权”，民主党派组织内部从接到委托启动政治动员，到提出监督意见建议督促整改的一整套工作流程。民主党派是政治组织，民主监督是政治监督，要按照政治组织的制度规范开展一系列监督活动。四是监督的绩效是显性的。由于监督主题明确，任务明确，工作流程规范，针对性强，因此专项民主监督的效果是可确认、可鉴定、可测量的。

专项民主监督的性质。根据《统战工作条例》，民主监督是对执政党重大政策实施过程的监督，是通过提出意见、批评、建议的方式对执政党进行的政治监督。条例中第十四条第六款，内容即为“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”。

专项民主监督是以《统战工作条例》为依据，以民主党派组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种“协商式监督”，是非权力性监督，这既是多党合作制度框架下民主监督的性质定位所在，也是其区别于人大监督、司法监督、行政监督、舆论监督等监督形式的特色所在。民主监督不同于有法律授权的权力监督，本质是非权力性监督和非强制性监督。从行政法的角度，强制性监督主要是享有监督权的主体通过党纪、政纪处分、人事任免等方式，对被监督对象执行不力的职权行为实施监督，带有强烈的行政强制性或命令性，性质上属于“刚性监督”。而民主监督只能通过提出意见、建议和批评的方式实现其功能，本质上是一种非强制性监督、“柔性监督”。

监督的授权。脱贫攻坚专项民主监督工作是习近平总书记在2015年11月中央扶贫开发工作会议上提出的。2016年6月，中共中央统战部与国务院扶贫开发领导小组联合下发《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，至此，中共中央与各民主党派中央之间关于开展脱贫攻坚专项民主监督的“委托—受托”关系正式确立，监督者与被监督者之间的“监督—接受监督”的关系也正式建立，这是一个监督授权的完整过程。

专项民主监督主题的选择，既可以由中共中央指定，也可以由民主党派与中共中央协商确定，这对于今后开展专项民主监督工作具有重要的指导意义。

监督的功能。各民主党派开展的脱贫攻坚民主监督作为一项专项监督，其实质是对执政党执行的重大公共政策进行监督。监督的功能，是为了提高公共政策运行的质量和效益，有效推动执政党和政府发现问题、科学施策、科学决策。

专业化监督。民主党派在专项民主监督实施过程中，主要依靠各领域专家对扶贫资金管理、产业项目安排、产业政策制定、教育、医疗卫生等方面提出科学合理、操作性强的意见和建议。民主党派的专家资源是开展监督工作的人才保障。今后的专项民主监督工作，应集中在民主党派专家资源丰富的领域，比如医疗卫生体制改革、教育体制改革等。聚焦这些专业性强的政策领域，有利于民主党派更好开展专项民主监督。

民主监督与社会服务相结合。自开展脱贫攻坚工作以来，地方党政部门接受了各类审计、监督。在各类监督中，地方党政部门普遍对民主党派的民主监督工作持欢迎态度，在监督工作结束后，许多地方政府又回访民主党派中央，希望借助民主党派的力量，提升科技水平，促进地区经济发展。民主党派中央也动员党派资源，捐款捐物，或是安排各类专家，开展社会服务工作，支持贫困地区的经济社会发展，这种民主监督与社会服务相结合的形式、监督者支持监督对象的做法，是民主党派民主监督特有的优势，也是多党合作制发展的一个方向。

四、专项民主监督当前存在的问题

监督对象指向不明。民主党派专家组赴有关省区贫困县开展民主监督工作时，无论是问卷调查，还是座谈交流，都是针对政府的工作。民主党派在参政议政工作中也习惯于向政府部门提出意见和建议，因此在民主监督的对象上，许多人认为是指向地方政府及相关部门，这里存在一定的认识误区，导致监督对象指向不明的问题。

民主党派的民主监督，是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下开展的，其监督对象首先应指向执政党。在脱贫攻坚民主监督实施过程中，主要应是指向省级和贫困县一级的党委，通过批评、意见和建议的方式与地方党委协商，由此影响地方政府的施政行为。

在民主党派中央层面所撰写的报告以及建言专报，也应指向党的领导机构，或是在政协平台上进行政党之间的协商。无论在法理或政策上都应明确规定，以此推动多党合作制度的发展。

民主监督与参政议政工作区别不清。由于民主党派专家都有长期从事参政议政的经验，因此在开展脱贫攻坚专项民主监督工作的初期，很多专家习惯于提出参政议政建议，希望地方政府在某些方面加以改进和提高。这些建议往往提高标准，使地方党政部门难以落实民主党派监督组提出的整改要求。发现这个问题后，各党派中央都要求专家严格按照“两不愁、三保障”要求，既不能降低标准，也不能擅自拔高标准，要明确民主监督与参政议政的工作的区别，依据标准开展民主监督工作。

监督报告是“监督体”而非“提案体”。由于对民主监督与参政议政工作区别不清，导致在撰写监督报告时，许多报告的体例类似于参政议政的政协提案，“情况—问题—建议”，这种参政议政的报告体例不适用于民主监督工作。民主监督的工作报告应该是专门的“监督体”，“政策要求及规定的标准—根据政策制定的方案及开展的工作—工作实效及群众满意度—制定的方案及方案落实工作中存在的问题—监督结论及进一步改进建议”。民主党派应该用民主监督的工作思维指导民主监督工作，而不是停留在参政议政的思维，形成的监督报告应该是“监督体”而不是“提案体”。

监督报告应在一定范围内进行信息公开。脱贫攻坚专项民主监督工作是中共中央委托民主党派开展的一项政治性监督工作，是向全社会公开的工作。民主党派形成的监督结论、监督建议及相关的报告，既要在多党合作制度框架下进行内部的民主协商，也应将监督报告向全社会公开；既要公布各省区脱贫攻坚工作的监督报告，也应公开向中共中央提出的脱贫攻坚监督报告，这样才能更有力地推进民主监督工作，也有利于向全社会宣传党和政府在脱贫攻坚工作上制定的政策及政策执行和落实情况。批评和建议角度的信息公开更有利于全社会关注脱贫攻坚工作。监督报告的信息公开也是新型政党制度的体现，将推动中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步发展和完善。

对民主党派的自身建设提出了诸多挑战。在民主党派机关的部门设置上，没有专门负责民主监督的机构，从事民主监督工作的政府特约监督检查员是归口在参政议政部负责，如何确定主责部门是民主党派需要解决的首要问题。由于民主党派以往开展的脱贫攻坚工作，包括科技助农、促进地方社会经济发展等业务都是由社会服务部承担，因此多数民主党派中央确定由社会服务部作为脱贫攻坚专项民主监督的主责部门，例如民革中央、民建中央、九三学社中央和致公党中央。只有农工党中央成立了专门办公室，负责人是研究室主任。由此可见，脱贫攻坚专项民主监督工作在部门归口上，是从脱贫攻坚的角度上去安排，而不是从民主监督的角度上去考虑。

此外，民主党派的民主监督本领也有待提高。在开展专项民主监督工作中，过于依赖少数专家，大多数民主党派成员参与较少，没有把民主监督工作与培养青年优秀人才和后备干部结合起来。认为专项民主监督只是临时性工作，没有考虑专项民主监督工作将成为常态化工作，缺乏长期的民主监督能力建设。

五、对策建议

建立健全民主党派机关民主监督机构。在民主党派机关建立负责民主监督工作的部门或有关处室，设立民主监督专门委员会，为开展专项民主监督提供人才队伍保障，同时在资源动员、人才培养、机制建设等方面进一步加强民主监督能力建设。

将民主监督工作与党派各项工作相结合。应促进专项民主监督工作与党派思想建设、组织建设、参政议政能力提升结合起来，将民主监督工作视为人才培养平台，建立健全人才选拔和表彰机制，鼓励、培养年轻后备干部参与。以脱贫攻坚民主监督为样本，加强专项民主监督理论研究，为各民主党派履行民主监督职能打下基础。以民主监督工作为契机提升参政议政水平，避免“两张皮”现象，使专项民主监督成为促进党派自身建设的有力抓手。

进一步明确民主监督的监督对象。以各级中共党委为主要监督对象，在多党合作的制度框架下以协商民主的方式对各级中共党委的重要政策和重大项目进行民主监督，并影响地方政府的施政行为。

进行信息公开。脱贫攻坚专项民主监督工作形成的监督结论、监督建议及相关的报告，既要在多党合作制度框架下进行内部的民主协商，也应将监督报告向全社会公开，以推动推动中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步发展和完善。

为贫困地区后续发展提供参政议政建议。民主党派应该在脱贫攻坚民主监督的基础上，深入调研，提出具有前瞻性的参政议政的建议。尤其是2020年脱贫攻坚取得决定性成果之后，原有的扶贫政策哪些可以改变，哪些还应保留，哪些需要加强，为中共中央、国务院的政策制定提供参考建议。

建立长效机制。在脱贫攻坚专项民主监督取得显著成效的基础上，专项民主监督可以成为民主党派的一项常态性工作。专项民主监督主题的选择，既可以由中共中央指定，也可以由民主党派与中共中央协商确定。专项民主监督的主题，应集中在民主党派专家资源丰富的领域，比如医疗卫生体制改革、教育体制改革等，这些专业性强的政策领域，有利于民主党派开展专项民主监督。