城市化进程中基层社会治理动向之乡村党建创新

陈承新

城市化的全面推进带给执政党的挑战全面而复杂，带给执政党自身建设的挑战也严峻而迫切，及时更新管理方法，及时转换治理方式，是党建应对城市化挑战的明智选择。

乡村稳，则国基稳。中国共产党历来重视农业农村农民问题，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。2019年年初的中央“一号文件”，更是将乡村党建作为实施乡村振兴的重要内容，其中明确指出，要“发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设”。城市化不断推进下的基层党建本就挑战多多，又逢今明两年是全面建成小康社会的决胜期，经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化，这些给乡村党组织带来哪些挑战？作为乡村治理的领导者和重要参与者，乡村党组织如何应对挑战，积极稳妥地推进城市化进程，提高社会治理能力？如何防止落入就党建谈党建、为创新而创新的窠臼？这些都是城市化过程中乡村党组织建设必须着力解决的问题。

一、乡村党组织在城市化过程中的功能

党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，是党全部工作和战斗力的基础。推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐应当成为基层党组织的重要功能。基层党组织建设，也应当围绕上述功能，以加强服务型党组织建设为重点，并以基层党组织建设带动其他各类基层组织建设。乡村党组织是党联系农民的桥梁和纽带，在城市化进程中，乡村党组织要发挥好全面服务群众、推动乡村发展的功能，要以建设服务型党组织带动乡村社会的全面发展，以党组织建设的创新带动社会治理的创新。在城市化进程中，乡村党组织推动乡村发展的功能如次：

一是领导与推动乡村经济发展。乡村党组织要针对本地的实际情况，分析当地的资源配置，领导制定本村的经济发展规划，调整完善本地的产业结构，推动农业现代化，实现可持续发展。

二是推动乡村社会主义民主政治建设，健全社会组织体系和基层自治体系。有学者指出，在现代化政治中，乡村扮演着关键性的“钟摆”角色，它要么是稳定的根源，要么是动荡的根源。1城市化的过程，也是对乡村资源重新整合分配的过程。在资源整合分配过程中，农民利益诉求的多元化很容易引发矛盾，造成乡村社会秩序的失序。习近平总书记指出，农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。2在推进城市化过程中，乡村党组织既要积极稳妥推进城市化，又要维护好农民的利益。乡村党组织支持农民组织起来，把党的领导与村民自治结合起来，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在法律法规允许的范围内维护农民自身权利。

三是弘扬社会主义核心价值体系，形成文明乡风。社会多元文化对乡村和农民的影响很大，在各种文化相互碰撞下，国际国内局势深刻变化下，乡村党组织应该引导农民群众树立符合时代特征的思想价值观念和文明意识，普及乡村民主法制教育，提高农民的道德素养，为城市化建设提供精神动力和智力支持。同时，在乡村营造良好的社会精神风貌，为城市化提供和谐的社会环境。

四是领导和推动乡村公共事业发展，健全社会公共服务体系。大力发展乡村的教育、文化、体育、卫生等公共事业，提高公共服务水平。

二、城市化对乡村党组织的新挑战

中国的城市化是在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下出现的，至少包含人的城市化和土地的城市化。城市化的过程，也是乡村资源重新整合分配的过程。这一过程，既为乡村带来前所未有的发展机遇，也对农民的生产方式、行为习惯、社会组织关系、价值观念、乡村原有的管理模式等产生极大影响，对乡村党组织带来极大挑战。

乡村党组织的适应性面临挑战

首先，引导和推动乡村经济发展的能力面临挑战。村集体经济的薄弱，制约了村级事务的正常开展。有的村党支部“双强双带”能力较弱，存在带富形式单一、带富能力较低、带富范围狭窄、带富群体不大等问题，找不到一条适合村情的致富路子，特别是在带领群众调整产业结构、发展乡村经济方面束手无策；部分村由于无集体经济来源和积累，无钱办事问题突出。

其次，利益整合的难度加大。改革开放以来，乡村社会结构发生显著变化。在村内，传统的乡村劳动者分化成为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村管理者等阶层。乡村的阶层分化使得农民利益诉求多元化，增加了利益整合的难度。强村富村在发展过程中迫切需要拓展发展空间，解决用地紧张、劳动力不足等问题，经济薄弱村则面临着党员及大量人才外流、村干部难选、经济发展缓慢等问题。

再次，村级治理模式的转型对乡村党组织的挑战。城市化打破了乡村以行政村为单位的治理模式，乡镇进一步整合，通过撤、并、扩等多种方式对现有的行政村设置进行优化调整。在变化了的形势面前，原有的以村为单位设置党组织的方式很难扩大党组织的覆盖面。此外，一些乡村党组织的领导方式、领导者的素质和观念还不适应当前工作的需要，对城市化过程中农民的利益诉求不能有效表达，导致城市化过程中因土地征用和房屋拆迁等问题引发的矛盾逐渐升级，导致上访甚至引发群体性事件，直接影响乡村的发展和稳定。

乡村党组织建设面临的挑战

在城市化进程中，村与村之间的传统隔阂被逐渐打破，城乡之间的流动日益频繁。在这种新形势下，虽然乡村党建处于不断加强和改进过程中，但由于原有体制制度惯性等因素，仍面临一些问题。

一是思想认识不到位。城市化是乡村经济社会的一场深刻变革，不仅要改变农民的居住条件，更重要的是加速更新干部群众的思想观念，廓清理念误区，打破观念桎梏。当前一些村干部的思想观念还没有实现由“管理型”向“服务型”转变，少数村干部观念转变不彻底，工作缺乏主动性，群众观念淡薄。还有一些乡村党组织对党建工作认识不到位、重视程度不够，把经济工作视为硬任务，把党建工作看成软指标，“谈起来重要，忙起来忘掉”。少数乡镇、村干部对乡村社区的认识存在偏差，认为乡村社区与原来的行政村差不多，只是改了个名字、换了块牌子而已，对乡村社区的职能认识不到位，导致党的基层组织缺乏工作思路。有的乡村党员，特别是支部成员在发展管理、事务管理、民主公开化进程等方面，不同程度地存在思想观念保守、方式方法单一、作风简单粗暴等不足，影响和制约了党组织服务作用的有效发挥。

二是组织设置不合理。城市化打破了乡村以行政村为单位的治理模式后，以中心村为主的新型乡村社区开始逐步涌现，以建制村为单位的党组织设置模式也随之被改变。随着城市化进程的加快，乡村党员的分散性和流动性加大。党员之间由于行业不同，层次不同，在观念、意识上存在较大的差异，造成了党员教育管理难度加大。相当一部分外出务工的乡村党员进入到非公有制企业，与原来村党支部联系寡淡。传统的以村委会为单位设置党支部的组织设置模式，越来越不适应乡村党组织建设的需要。

三是党员队伍结构不合理。乡村党员队伍年龄偏大、文化水平不高、整体素质偏低的现象还比较普遍，优秀人才流失也比较严重，“人才断层”已成为当前乡村党组织建设面临的严峻问题。许多“乡村能人党员”通过自己劳动所得远远多于村干部补贴，以致出现乡村党组织干部岗位“能人不愿干，能力差的人抢着干”的现象。

其他组织对乡村党组织的挑战

村民委员会对党组织的权威带来影响。自实行村民自治以来，乡村党组织与村民委员会的关系就处于一种微妙状态。3目前，全面推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”成为中央既定政策。乡村党组织对于自身的权责定位和与村委会之间现实与法理等关系的认知不断接受挑战，对于“一肩挑”存在着的由于权力缺乏有效监督而导致权力滥用的风险也要提高警惕。

其他社会组织替代党组织部分功能也造成一定影响。农民专业经济合作组织等各种与农民利益诉求多元化密切联系的社会组织发展起来。由于部分党组织的功能没有随着当前乡村社会发展和农民利益诉求而变化，应该由党组织发挥的功能被乡村的其他社会组织如经济合作组织等替代。有的社会组织运行机制不健全，有的社会组织存在运行不规范等问题，这些不仅不能维护农民的权益，反而会侵害农民的利益。

乡村的宗族、宗派、宗教和黑恶势力对乡村的政治环境有很大影响，对党组织工作带来压力。在村民委员会的换届选举中，或利用私人关系、家族关系来游说影响农民投票的结果，或利用宗教组织在选民中拉选票，以期通过控制村民委员会选举等方式控制乡村事务的管理，扰乱乡村社会环境；有的还组织上访，给基层党组织带来极大的工作压力，并削弱了党组织的凝聚力。

三、以制度创新促进乡村党组织功能实现方式的转变

在城市化建设蓬勃发展的新形势下，要充分发挥乡村党组织的领导核心作用，就要把基层党建工作放在城市化建设的全局中，通盘考虑，促进乡村党组织职能由管理型向服务型转变，并以此契机推动社会治理体制机制的创新。

以组织功能的更新强化，回应乡村党建实际需要

为了回应城市化进程中乡村党建的实际需要，乡村党组织功能需要与时俱进，更新强化。

一是强化利益表达和综合功能。坚持党的群众路线，落实到民主政治的制度安排，就是畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，让党员和群众充分表达自己的利益和愿望，才能找准乡村发展问题症结并确立发展思路。

二是提高落后乡村党组织造血能力。乡村党组织主要从外围为乡村生产发展提供政策指导、信息服务、农民教育以及引导和培育各种农民自组织等各类服务。结合选派“第一书记”和选调大学生村官，以人才带动造血能力提升。一方面，在经过村社优化调整后的行政村中，推进选派由机关干部兼任“第一书记”的工作，帮助任职村新上增收项目、开发旅游项目、发展其他特色产业等，促进集体经济增收和群众致富，着力提升基础设施建设水平。另一方面，选调大学生村官到村任职，既充分发挥大学生村官团队的宣讲、咨询等作用，又充分发挥大学生村官个人的专业优势，为乡村的发展注入活力，为乡村的产业升级和文化发展提供智力支持。

大学生面向基层就业创业，改变了乡村基层干部来源的单一性，可以缓解基层组织人才匮乏状况，改善基层干部队伍的结构，为乡村振兴、实现全面建成小康社会的宏伟目标提供人才支持和组织保证，又能为乡村基层组织培养有知识、有文化的新乡村建设带头人，对传统农业向现代农业的转变产生影响。

三是加强乡村党组织服务功能。一方面，加强服务规制。抓好县、乡、村三级党群服务中心（站、室）建设，下沉政府部门服务功能，实行大厅式建设、开放式管理、窗口化办公、规范化服务，并制定规范标准。另一方面，充实基层服务力量。根据党员的职业特点和个人专长，适时、适度组织党员参与社区建设，建立党员志愿服务、公开承诺等制度。同时，改善服务内容和方式。由党务工作向服务群众生产生活转变，从集中活动向集中与分散相结合转变，强化党员干部自我管理、互动管理和发动社区群众参与管理。

以“区块化”党建，促进组织功能实现方式转变

乡村党建区块化，建立以村村联建、村居联建、中心村带动建为主的乡村社区党组织和以村企联建、“支部+合作社”为主的产业党组织；在外出务工人员中，依托各类办事处、企业分公司等，建立驻外党组织；打破条块分割，在新乡村建设成片推进区、新建连片居民区、企业聚集区、工业园区和大型商业区、商务楼宇、专业批发市场等功能区块，建立一批区域性党组织，不断优化基层党组织设置，使其更加符合服务型党组织的要求。乡村“区块化”党建，改变以村为单位的党组织设置方式，采取以“块”为主的方式，将所辖区域划分成一个个区块，因地制宜合理划分党建工作区块责任片区，成立区块责任片区党总支，全面负责区块内党建工作的领导指导、活动开展、日常管理服务等工作，把党组织和党员纳入区块管理，构建区域化党建工作新格局，实现党组织的全覆盖。并且，以党组织的区块化管理，推进党员管理的全覆盖和党组织服务群众的区块化，对党员联系和服务群众工作实行条块式区块化管理。

乡村党建区块化，一方面有助于构建功能型党组织，使党的组织与群众的活动密切联系，真正做到哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党组织，哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。另一方面，经过区块化管理，将农民的利益诉求及时向上级组织反馈，既能减少决策失误，又能根据情况的变化对不科学的决策及时调整，既能提高党的决策科学化和民主化，又能密切党和群众的联系，构建和谐党群干群关系。

组织功能的更新强化和实现方式的转变，需要制度保障。要通过加强对村级组织的监督、建立科学的党员干部评价体系以及推进乡村协商民主制度化，保证村级组织、乡村社会组织等各类组织规范运行，更好地维护农民利益。乡村党组织要转变职能，补齐自己的短板，协调与村民委员会、社会组织和宗教势力的关系，鼓励和支持社会各方面参与，激发社会组织活力，促进乡村党组织与其他组织的协调发展、共同进步。

总之，区块化乡村党建，是党建工作在新时期城市化大潮之下作出的自我调适和应对，也体现了中国共产党随社会生产关系变化主动转换基层组织治理方式的决心和魄力。城市化的全面推进带给执政党的挑战全面而复杂，带给执政党自身建设的挑战也严峻而迫切，及时更新管理方法，及时转换治理方式，是党建应对城市化挑战的明智选择。在各个改革发展阶段同时空呈现的当代中国，这一思路还将对更多的地区起到借鉴作用。

1.亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，三联书店出版，1989年7月版，第267页。

2.习近平：《2013年12月23日在中央农村工作会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》，中央文献出版社，2014年版。

3.村民委员会依据《村民委员会组织法》是作为群众自治组织行使权力，乡村党组织依据《中国共产党基层组织工作条例》行使权力，法理地位不同。