《中国民主促进会规章制度制定条例》解读

一、条例出台的背景和重要意义

中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视全面从严治党、依法依规治党，党内法规制度体系建设取得重要进展和卓越成效。民进作为与中国共产党通力合作的参政党，理应主动适应新时代自身建设和履行职能的需要，认真学习借鉴执政党制度建设的经验和思路，夯实自身建设的制度基础，为履职尽责提供强有力的制度保障。为此，民进中央领导班子高度重视，系统深入研究，由蔡达峰主席分工负责，高友东副主席兼秘书长协助，搭建了工作班子，制定了工作计划，以坚强决心和科学部署，从全会重点工作的高度，加快民进规章制度体系建设步伐。

在全面系统梳理了现行的民进中央33项规章及中央机关92项规章，29个省级组织499项规章及省级机关641项规章后发现，民进规章制度建设还存在体系不够健全，基础主干规章有缺失，存在一定制度空白，配套规章也不够齐全，无法形成各位阶、各领域、各层级规章制度紧密衔接、榫卯契合的制度合力；不同程度地存在老化、重复甚至冲突的现象，不能完全满足实践需求；名称、概念、功能、体例、层级、编制程序等方面没有统一规范的设定，规章制度建设的科学性需要提高等问题。针对存在的问题，民进中央积极研究探索，专程赴中共中央办公厅法规局调研，深入了解执政党的做法和经验，赴部分省级组织调研，实地了解民进地方规章制度建设情况和意见建议，最终提出了建设思路：本届任期内，民进将以贯彻会章要求为宗旨，积极稳妥出台条例，搭建民进规章制度体系四梁八柱，有针对性制定相应配套法规，建立集规划、制定、备案、清理、解释、评估于一体的制度建设链条，提高全会制度执行意识和能力。

构建完善的规章制度体系是一个系统工程，需要协同推进“立、改、废、释”工作，其中“立”是基础。制定规章本身要有制度依据和保障，国家有立法法，中共有党内法规制定条例。民进也亟需建立此类制度，规范全会的规章制度制定工作。为此，由蔡达峰担任组长，民进中央起草了《中国民主促进会规章制度制定条例》（以下简称《条例》）。为确保文稿质量，草案先后经主席办公会议、主席会议讨论研究，并通过调研、座谈、书面征集等多种形式，广泛征求了民进中央常委、各专门委员会主任、各省级组织以及中央党校、中国法学会、中央社院、中国政法大学等专家的意见建议，并在民进十四届二中全会上专门安排小组讨论研究。起草组逐条认真研究，对合理化建议进行了充分吸收，《条例》草案最终顺利通过全会审议。

《条例》的出台，明确了会章是最根本的民进规章，是制定其他规章的基础和依据，必将促使各级组织和广大会员进一步熟悉会章，增强贯彻会章的意识；加强了民进规章制度建设的顶层设计，为提高制定质量，维护全会规章制度的权威性、统一性、系统性、规范性和有效性提供了制度保障；体现了民进作为参政党依法依规治会理念和法治精神。

二、逐条解析

《条例》共七章，分别为总则，规划与计划，起草，审批与发布，适用与解释，备案、清理与评估及附则，共二十八条。

第一章 总 则

1.第一条，规定了制定目的和依据。

制定本《条例》，首先是为了贯彻会章的要求。会章的总纲部分明确指出，要以制度建设为保障，全面加强自身建设，不断提高民进全会的整体素质和履行职责的能力。制度建设，一般包含“立、改、废、释”几方面的工作，其中“立”是基础。民进中央方面，为了实现制度层面对会章中规定的机构、职权、职责、权力、义务、工作要求等方面的落实，构建民进规章体系的基本框架，需要制定、修订一大批规章制度。地方组织、基层组织方面，也需要根据上位规章要求或工作实际，制定相应的规章制度。而制定规章本身要有制度依据和保障，国家有立法法，中共有党内法规制定条例。规范和保障民进的规章制度制定工作，让全会在制定规章制度的时候有据可依，制定出来的制度具有权威性、统一性、系统性、规范性和有效性，是十分必要的，也是我们制定规章制定条例的目的。

2.第二条，规定了“民进规章制度”的适用范围，是指民进制定的，规范和保障民进组织工作和会员行为的，以条款形式表述的制度性文件的总称。条款形式表述，是起草规章时最基本的要求。

3.第三条、第四条，规定了民进规章的层级和制定权限。参照中共党内法规的有关规定，结合民进实际，为了简明实用，《条例》对民进规章设定了三个层级：

一是会章。会章是民进根本性规章，是制定其他民进规章的基础和依据，由民进全国代表大会制定。本《条例》也是依据会章对制度建设的要求所作的专门规定。

二是条例。条例对会章中重要内容的贯彻作出基本规定，确保民进全会对会章的统一执行，由民进中央统一制定。

三是规则或规定、办法、细则。它们是对条例的专门规定作出具体解释，确保民进全会对条例的执行，或按照条例要求和工作实际对某一方面工作作出专门规定，原则上不直接解释会章，由民进中央、中监委和省级组织依据各自职权范围制定。

这里需要明确的是，并非省级以下的组织就没有制定规章制度的权利了。比如中国共产党党内法规的制定权限到省级，目前只在几个副省级城市做试点。但事实上，省级以下的党组织，肯定存在一些上级组织制定的党内法规没有作出明确规定，但本地实际工作又确实需要的情况，这时，可以出台相应的规章制度，只是这些规章制度，不属于“党内法规”的范畴罢了。同理，“民进规章制度”的制定权限到省级组织。省级以下组织，可根据上位民进规章和本地实际需要，制定不与上位民进规章相抵触的规章制度，这些制度属于地方性的规章制度，不属于“民进规章制度”这个专属概念的范畴。这些规章制度，以及在履行职责、自身建设过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等规范性文件，都可以用于指导实际工作。

此外，关于在制定《条例》中有对会章的规定，这是因为会章没有就自身在民进规章制度体系中的地位及与其他民进规章之间的关系作出明确规定，在会章没有作出相应修订之前，只能先在《条例》中作出说明。这也是参考了执政党的做法。

4.第五条，规定了规章制定工作的领导机构和工作部门。民进规章制度的制定工作在民进中央统一领导下进行，有利于加强对民进全会规章制度建设的顶层设计。

5.第六条，规定了制定民进规章制度应当遵循的原则。必须贯彻中国共产党的理论和路线、方针、政策以及遵守宪法和法律，我们制定的民进规章一定要政治方向正确，不与宪法和法律相违背；从民进事业发展需要和自身建设实际出发，就要求大家制定规章制度，要注重围绕中心服务大局，民进事业发展需要什么制度就制定什么制度，而不是为了制定而制定；民主集中制是执政党根本的领导制度和组织制度，对于参政党而言，制度建设同样必须坚持民主集中制原则；制定规章制度时，必须要以会章为基础和依据，因此，一定要认真研读会章，弄清楚会章到底提出了哪些方面的要求，应该如何通过制度予以贯彻，保障对会章规定的执行；权威性、统一性、系统性、规范性和有效性这“五性”，是对民进规章制度的方针性的要求。权威性要求，一方面指的是制度本身的权威性，要“有法必依”，另一方面指的是体系上的权威性，民进中央立足全会，统一管理规章制定工作，上位民进规章对下位规章具有约束作用；统一性要求，源于目前民进中央及各省的现行的规章，名称为意见、办法、规定、规则、制度、通则、简则、条例、说明等，概念、功能、体例、层级上没有统一设定。因此，要通过制定条例来规范，增强统一性；系统性要求，源于现行规章还普遍存在内容分布不全面，会章明确规定的有些职责、工作、职权和制度等，尚未建立规章。因此，必须依据会章，拟定自身建设和履行职责各项条例，构建民进规章制度体系框架，各条例根据需要，再制订规则细则，从而形成内容比较全面的成系统的规章体系；规范性要求，源于现行规章，编法各异，没有遵从统一规范的制定程序。因此，需要把规章的起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等各环节的责任主体和管理程序，作为基本内容，作出明确规定；有效性要求，指的是针对民进组织、班子、机构和会员的行为，设定行为规范的情节和评判标准，要尽可能作出约束性的规定，倡导性的规定也要明确是非界限，便于执行、监督和评价，保障会章规定的职权、任务和责任的落实。

第二章 规划与计划

6.第七条，规定了民进中央要制定规章制度建设规划和年度计划。在规划的制定过程中，要把握统筹安排、突出重点、有序推进几点要求。着眼于构建系统完备的民进规章制度体系，立体式、全方位推进民进规章制定工作。把阶段性任务与战略性目标结合起来，按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟需制定的民进规章项目，集中力量重点推进，努力在主要方面和关键环节上取得突破。

7.第八条，规定了规划及计划的起草责任部门和审批机关。

8.第九条、十条，规定了中监委和各省级组织应该根据工作需要制定规划和计划，但具体要求不作统一规定。

规划和计划确定后要严格执行，确保其权威性。执行过程中，如确有必要，必须由审批机关按程序进行调整。

实际工作中，民进中央也是严格按照规章制定条例的规定来执行的，分别制定了民进中央本届任期内的规章制度建设五年规划和年度计划。五年规划以依据会章和实际需要为出发点，以构建框架体系（拟出台27项条例），建立工作机制（执行制定条例规定的清理、起草、审批、备案、解释、评估等工作程序，建立机制）以及提升执行意识和能力（开展规章制度的宣讲教育，加强监督检查，进行实施评估等，保障制度落实）为主要任务，以整体谋划、重点推进，问题导向、急用先立、立改废释并举为基本要求。

五年规划实施中，民进中央将统筹安排中监委和中央机关的规章建设任务。省级组织可以参照民进中央规划，制定各自的规划，并统筹安排各自监委会和机关的规章建设任务。

第三章 起 草

9.第十一条、十二条，规定了起草民进规章必须包含的要素和行文规范。草案要以条款形式表述，并具备以下要素：名称；制定目的和依据；适用范围；具体规范；解释机关；施行日期。具体起草中，一般目的依据、适用范围、基本原则等在总则部分阐述，后面是具体的管理规范，解释机关、施行日期等一般在附则部分。此外，依据明确、内容具体、逻辑严密、表述规范、行文简洁，具有约束性和可操作性，这些都是在起草过程中应当坚守的，使得制定出来的规章制度真的有效管用。

10.第十三条，指出起草规章制度，应当与现行规章相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行规章不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行规章的规定，并在报送草案时说明情况和理由。这就需要在起草之前，认真研究现行相关制度，在起草新规章的同时，完成相关制度的清理工作。

11.第十四条，规定了起草工作的责任分工。参考了中共党内法规的有关规定，结合民进实际拟定。中监委和各省级组织负责各自的规章起草工作。一些规章的内容，可能有涉及其他部门和单位工作范围的事项，起草方要同有关部门和单位协商一致。如果经协商未能取得一致意见，应当在报送草案时对有关情况作出说明，以便审批机关协调解决和决策，避免为今后制度施行留下隐患。

12.第十五条、十六条，规定了要广泛征求意见，撰写必要的说明。其中说明这点容易被大家忽视，这方面在民进中央层面做的还是相对成熟的，所有上会讨论的文件，都会撰写相应的说明文件，以便领导在审议时知道来龙去脉和审议的重点。

第四章 审批与发布

13.第十七条，规定了民进规章制度的审批机关、发布机关与制定机关一致。谁制定，谁审批，谁发布。中监委，各省级组织均有对各自制定的规章的审批权限，只是需要报送民进中央备案。这个稍后在备案的章节会作详细说明。

14.第十八条，规定了要有专门的部门对拟提交审议的草案进行审核。做好审核工作，需要大量的相关知识积累，要对上位法规、规章及本组织所有规章制度均有比较全面的了解，要求高，任务重。

对审核中存在问题的规章，审核部门可以向起草部门提出修改意见。如起草部门不采纳修改意见，审核部门有权向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。

15.第十九条、二十条，规定了发布、试行等问题。

第五章 适用与解释

16.第二十一条，规定了规章三个方面的效力次序。

各位级规章的效力，从高到低依次为：会章，条例，规则或规定、办法、细则；各层级机关制定的规章的效力，从高到低依次为：民进全国代表大会，民进中央，中监委，各省级组织；同一机关制定的新旧规章的效力，新规章高于旧规章。

17.第二十二条，规定了民进中央有权对中监委和民进各省、自治区、直辖市委员会存在问题的规章制度责令改正或者予以撤销。这个无论在中共党委还是政府系统也都是这么做的。

18.第二十三条，对规章的解释作出了规定。在本《条例》施行前发布的规章，未明确规定解释机关的，由审批机关决定和发布解释意见。解释同规章制度具有同等效力。

第六章 备案、清理与评估

19.第二十四条，规定了中监委、各省级组织批准的规章，应当报送民进中央备案。民进中央对存在问题的规章，有权责令改正或者予以撤销。所以，这里所说的备案，实际上是备案审查制度，对维护民进规章制度体系的统一性和权威性具有重要意义。这里要求的批准后30日，而不是发布后30日内备案，旨在提高规章制度的权威性，在正式发布之前提请上级组织备案审查，发现问题及时纠正，可以避免发布后改正或撤销的现象，体现民进规章制度的严肃和权威。

在执行中，备案工作还需要有具体程序，民进中央会出台专门的备案规定。中监委，省、自治区、直辖市委员会也应当建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。

20.第二十五条，规定了督查、清理与评估工作。

经过几十年的发展，民进各级组织都制定了大量的规章制度，一定程度地存在文件滞后于实践的发展和形势任务的需要，同现行政策法规不一致，规章制度之间不协调、不衔接、不一致等问题。这些问题不仅影响了规章制度的贯彻执行，而且制约了制度建设的有序推进。开展清理工作，是做好规章制度立、改、废工作的基础，十分必要。民进中央后续也会出台相应的清理工作专项规定，为开展清理工作提供具体指导。规章制定本身不是目的，通过健全规章制度，统一思想和行动，指导工作开展才是目的。在制度制定完成后，要注意通过培训、宣讲、编写辅导读本、座谈、征文、宣传等方式，强化本组织成员对规章制度的学习；建立规章制度工作督导制度，通过专项督查和日常督导相结合来促进规章制度的落实，加强对下级组织制度建设方面的业务指导；注重对规章实施效果的评估，不断完善制度建设。

第七章 附 则

第二十六、二十七、二十八条，规定了《条例》的适用范围、解释机关和施行时间。考虑到规章的严肃性和延续性，现行的民进规章，其名称、体例、审批程序等与本《条例》规定不符的问题，需要在今后规章建设中逐步清理和完善。

以上便是对《条例》的逐条解读。

三、推进落实

制度的生命力在于执行，各级组织都要在责任范围内，紧抓落实：加强对会章和规章的宣传和教育，开展形式多样的宣讲、培训活动，加大宣传力度，建立学规章、用规章、守规章的长效机制，在民进全会形成按规章办事的良好氛围；建立工作机制，针对清理、起草、审批、备案、解释、评估等程序要求，建立相应的工作机制。各级组织都要加强与上级组织的工作交流以及对下级组织的监督检查，同时做好自身规章制度的实施评估，保障制度落实；抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部敢于严格自律，严格遵守制度、执行制度，自然会发挥示范引领作用，也会保持进步、赢得信任；做好人力物力保障。规章制度建设政治性、政策性、理论性强，需要培养锻炼高素质的干部队伍。系列工作的开展，也需要做好经费保障。

希望各级民进组织今后都能够严格依据《条例》制定各自的规章，统筹“立、改、废、释”工作，不断提高自身的制度建设水平。