中国城乡关系70年变迁的社会学思考

文/郭星华 刘朔

新中国成立以来，我国社会生产力有了巨大的提高，经济建设与社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，城乡要素互动并不顺畅，城乡基础设施和公共服务供给数量、质量、强度差距较大。改革开放后城乡居民收入在短暂缩小差距之后，迅速扩大，城乡发展不平衡业已成为我国主要的社会问题之一。毫无疑问，时至今日我国的城乡关系尚未实现协调发展的和谐状态，距构建友好的城乡关系还有相当长的一段距离。中国共产党第十九次代表大会指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。和谐友好的城乡关系，是解决我国农业农村农民问题的基础，是关系到我国国计民生的根本性问题。

中国的城乡关系自诞生之日便走上了独特的演化之路，其外在形态与内生秩序都是围绕着权力（秦汉之后演化为皇权，近代以来成为国家权力）而存在并不断演化。时至近代，中国城乡关系最为显著的外部性表现呈现为，与现代化和民族形成交织在一起的中国模式的国家权力的扩张。换句话说，中国城乡演化与变迁有着其自身的特点与逻辑，权力在其中始终发挥着无法忽视的作用。城乡关系的分析需要以历史性和整体性的视角，将城乡关系的演化放置于时间轴上，通过考察新中国70年来城乡关系的发展历程，才能理解国家权力在城乡关系变迁中对社会结构产生的影响，进而尝试性地解读中国城乡关系变迁的内在机理。

权力的下沉（1949—1978年）

1949年新中国的建立，是中国城乡关系的重要转折。在中国共产党的领导下的政府成功地实现了对基层社会的全面控制和改造。国家政权建设最为核心的内容是拓展国家的管辖范围，将国家的触角延伸到过去放任自流的地方。新中国成立后的政权建设，使得原本游离于权力之外的乡村，被国家权力逐步的渗透，中国第一次将科层制的组织系统延伸到村庄，通过“将支部建到村上”，实现了国家权力的下沉。

新中国成立后的城乡关系最为重要的变迁表现为社会运行模式“单位化”。在新中国成立后的数年内，城市社会通过社会主义改造，所有社会成员都被固化在一定的社会位置上，所有的社会资源都集中在党政系统，整个社会采用层级控制的方式，每一个下层单位对上层负责，构建起整合度极高的运行模式。与此同时，在广大的农村，通过土地改革，基层政权建设，直至1958年人民公社、统购统销等制度在全国的完全建立，实现了国家权力对整个乡村社会资源的有效控制与整合，建立起“类单位制”结构。这样一来，新中国成立后我国社会就在整体上构建了“单位制”的运行模式，凸显出国家权力的下沉趋势。历史地看，国家权力不适当的下沉，将会导致“赢利型经纪”模式和“国家政权内卷化”，换而言之，国家权力的下沉与完全的市场机制相比，会产生一定的负面影响。但就新中国成立之后的权力下沉的历史效果来看，“单位制”“类单位制”结构发挥了正向的功能，在保持城乡发展速度的前提条件下维持了城乡之间的平衡，实现了城乡关系友好的发展趋势。具体来说，新中国成立之初，“单位制”运行模式在内存基础薄弱、外有封锁孤立的极端困难条件下，有效地整合了社会资源，推动了社会整体的发展与进步，在较短的时间建成了完整的工业体系，实现了由落后的农业国向工业国的转变。

我国在保持较高发展速度的同时，“单位制”运行模式将城乡差距始终维持在可控范围内。单位制模式下，以国家权力为基础，社会成员被赋予“工人”“农民”和“干部”三种不同的身份。虽然职业身份不同，但获得报酬的方式基本上依照按劳分配的原则，个人收入多少均在国家权力的掌握与控制之下。具体来说，农民以生产队为单位，实行集体劳动的方式及工分制，通过记工评分的制度来分配收入，工分成为衡量其收入的标准。在城市生活中，工人适用一级31元至八级131.76元的“八级工资制”，干部采用一级594元至二十四级45元的“二十四级工资制”。最高工资与最低工资差别固定，且高工资人员在社会中占据比例极小。在实施过程中，又不断采取措施减少工资收入之间的差距。虽然在这一过程中滋生了平均主义，对个人生产积极性的提高产生了负面影响，且使社会人均收入长期处于较低的状态。但确保了人与人之间的收入差距始终维持在一个可控的范围内。新中国成立到改革开放初期，城乡居民收入差距大体保持在2.5:1左右。到1978年，采取“乡村支持城市”“农业支持工业”的偏向性发展近三十年，城乡之间的收入差距，仍维持在2.57：1的范围内。

从以上分析不难看出，1949—1978年间国家权力突破传统社会权力边界的限制，直抵乡村，形成“单位制”的运行模式。层级制的政府组织与全能式的单位制，有效承载了社会运行的各项功能。虽然因缺乏自主性和积极性，以牺牲乡村和农业为代价，造成乡村发展落后而被广受诟病，但在实践中，实现了发展与平衡的协调。保证了城乡之间差距限定在一定的范围内，城乡矛盾维持在可控范围内，维系了城乡之间关系的平衡，城乡之间的关系处于较为友好的范畴之内。

权力的回缩（1978—2012）

1978年十一届三中全会的召开，标志着城乡关系进入了一个新的历史时期。这场发轫于农村、允许农民“建立和健全农业生产责任制”，并以极快的速度波及整个社会的改革运动，深刻地影响了整个中国城乡关系的演化路径。随着以建设社会主义市场经济体系为目标的改革在全国不断推行，建国以来建构的“单位制”运行模式逐渐解体，标志着国家权力由新中国成立以来的下沉调整为回缩的态势，原来形成的较为稳定的城乡关系被打破，城乡关系在多个维度发生剧烈的变迁。

从乡村秩序维度来看，改革肇始于乡村，国家权力的收缩首先对乡村社会产生了巨大的影响。最为直观的影响表现在乡村社会结构发生变化。首先，宣告“人民公社”组织在农村解体。在随后的数年时间里人民公社、生产大队、生产小队等被乡政府、村委会、村民小组所取代。表面上看，这只是一种名称上的改变，但在深层意义上，村民小组、村委会等基层组织在职能范围等方面与“全能型”的人民公社相比有明显的缩小，是国家权力在乡村社会收缩的直观表现。其次，随着基层政权组织结构的变迁，其功能也随之改变。村民小组、村委会等基层组织所承担的政治动员、社会控制等功能大大弱化。随着国家权力的收缩，市场机制逐渐取代国家行政命令，乡村基层组织逐渐丧失对农民和农产品的控制，原本由其承担的社会功能也随之丧失或弱化。再次，国家权力收缩对乡村产生最为深刻的影响是乡村秩序核心要素的变迁。随着市场导向的改革深入基层社会，国家权力开始从乡村秩序的核心位置让渡出来，市场机制成为影响乡村发展、构建乡村秩序的核心要素。

不可否认，40年来以市场为导向的改革极大地提高了乡村社会的生产效率，但也使得城乡发展差距问题逐渐显著，甚至影响到国家的长远发展与社会稳定。由于国家权力的回缩，原本由国家基层政权所承担的功能在相当长的时间内出现空白，缺乏相应的社会结构予以承担，对乡村的社会秩序产生了极大的影响。基层政权悬浮后留下的治理空间被一些灰色势力所占领，成为滋生乡村 “豪强化”与 “宗族化”的温床。豪强与宗族对于个人私利与团体利益的追逐，不惜损害与牺牲集体利益，更遑论他人利益。市场化导向的改革，是将村民从原本集体化的“类单位”组织中解构出来，形成市场机制中独立的个体，同时也意味着自身丧失了集体的保护，农民本身承担风险的能力大为降低。在乡村“豪强化”与“宗族化”的趋势下，普通村民个人无法与之抗衡，新中国成立以来以国家权力为基础的国家秩序和传统内生的民间秩序对乡村的治理效果付之阙如，乡村社会秩序趋于恶化。在追求美好生活动机的驱使下，大量的乡村精英和青壮年劳动力从乡村流向城市，这更是雪上加霜，成为农村日益凋敝的内生性原因。

从城市发展的维度来看，城市与乡村、工业与农业相比，乡村与农业始终处于较为弱势的地位。如果任其在市场环境中，通过市场机制来完成社会资源的配置，农业与乡村均处于不利位置。在“集聚效应”的作用下，农村农业各种社会资源势必向城市流动，必然导致农业和乡村的恶化与凋敝。概而言之，改革开放以来，随着市场机制的扩张与不断完善，城市与乡村的差距一再拉大，城乡关系形成了权力收缩-市场扩张-差距扩大的现象。

虽然城乡居民收入差距整体呈现扩大的趋势，但在1978—1984年和1994—1997年两个阶段，出现了明显的缩小现象。中国改革开放始于农村，城市的改革政策滞后于农村，在改革的进程中出现了“改革堕距”。由于“改革堕距”的存在让农村在前一阶段获得了“抢跑”的权力；在后一阶段，则是由于城市“单位制”的解体，国家权力逐渐退出企业。1995年开始，市场机制成为企业行为的导向。为增强市场竞争力，追求更高的企业利润，企业开始有计划的消减“冗员”，直接导致占城市居民大多数的工人群体的规模在数年间快速减少，数百万工人离开原单位，形成了新中国成立以来第一次大规模的下岗潮，下岗的工人群体，失去了工资这唯一的收入来源，短时间内无法在市场经济中找到新的工作，收入大幅度减少，成为这一时期城乡收入差距缩小的重要因素。

尽管由于“改革堕距”的存在，出现了城乡差距缩小的特殊的阶段。但是整体上，城乡之间发展的差距扩张的趋势十分明显，以至于2000年李昌平上书时任总理的朱镕基时发出了振聋发聩的“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊，“三农”逐渐成为影响社会发展的突出问题。

国家权力的再进入（2012年至今）

伴随着改革开放的进程，我国城乡差距扩大，城乡矛盾日益尖锐。为转变这一趋势，构建友好的城乡关系，从2003年开始，包括对农村史无前例的资金投入、减免农业税等多项惠农“反哺”政策陆续出台。据统计，2003年中央财政对“三农”的投入为1754.5亿元，到2013年增加为13799亿元，10年增长21倍，年均增长21.2%；2005年的12月，全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起取消农业税；根据“十一五”规划，整个“十一五”期间，中央财政不仅免除了农业税和每年拿出1200多亿元用于乡财政支出，还将从教育、基础设施、医疗卫生等方面加大对农村的投入。这些优惠政策力度不可谓不大，但是实际效果却乏善可陈，城乡之间居民收入比仍然维持在3:1以上，城乡差距依然在不断扩大。

前面分析过，伴随着国家权力回缩，我国城乡关系出现了两个新的问题。一是由于国家权力的“悬浮”，乡村出现了“豪强化”与“宗族化”，乡村秩序恶化，农业税取消等一些列惠农反哺政策，确实减轻了农民的负担，但也在客观上，造成基层政权组织对村民的联系及控制能力大为削弱。二是乡村与农业天然的弱势地位，在市场竞争中不可避免的萎缩与衰落。农村在基础设施、公共服务等领域与城市相比，具有明显的差距。单一的惠农政策与投资在农村所能发挥的作用究竟有多大，是值得思考的问题。

2003年以来的实践证明，仅仅在经济层面推动农村改革，其结果只是加剧了基层政权的“悬浮”，撕裂了乡村治理的“缝隙”，推动了豪强化与宗族化，乡村秩序并未得到明显改善。大量青壮年劳动力离开乡村，国家对乡村的投入与支持，不能发挥应有的作用，乡村在凋敝的深渊中沉沦。综上所述，我们认为友好的城乡关系首先要弥合乡村治理缝隙，重建乡村秩序；在此基础上深化农村改革，从而实现友好的城乡关系。

2012年开始，我国的城乡居民收入差距明显下跌，城乡收入之比自2002年以来第一次降到了3以下，并且在随后的数年中持续下降，究其原因，我们认为是自中国共产党第十七次代表大会开始，通过一系列卓有成效的措施，国家权力再次进入基层社会，对城乡关系在两个维度上产生了积极影响。

一方面，国家权力回归乡村秩序的核心。党的十七大以后，以“大学生村官”“驻村第一书记”为代表的一系列政策的实施，乡村基层政权干部结构得以优化，治理能力明显提高。以驻村第一书记为例，该项制度要求选派政治素质好、专业能力强、特别能吃苦、特别能战斗的干部队伍，充实乡村基层队伍，保证乡村工作中国家政策的执行效率和效力。基层干部是国家权力的承载者与实施者，干部结构的优化，提高了基层政权的治理能力。外来干部入住村庄，乡村基层政权实现重构，意味着国家权力逐渐承担乡村秩序的核心作用。针对业已形成在 “治理缝隙”成长的“乡村豪强”和“宗族组织”，中央发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》。该通知指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记的重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，要在全国范围内开展扫黑除恶专项斗争。打击黑恶势力，巩固党的执政基础，打通国家权力“最后一公里”，从而恢复国家权力在基层社会的力量与权威，重建新时代的乡村秩序。

另一方面，实施了全方位、系统性的深化农村改革措施。近年来，在国家权力的推动下，深化农村改革不再仅限于单一的经济层面，而是要实施覆盖乡村社会生活各个领域的乡村振兴计划。包括完善并大力推进大学生村官、驻村第一书记等制度，培养乡村基层政权队伍；大力推进美丽乡村建设，注重乡村文化的传承；以国家权力和各级组织为主导的“精准扶贫”，切实加强基层组织。基层政权结构在社会整合、社会动员等各方面功能逐渐恢复，成为乡村发展的深层力量。可以预期的是，随着国家权力再次进入基层社会发挥应有的作用，城乡差距缩小，城乡融合发展的趋势已经逐渐明朗，实现城乡友好关系的未来，曙光已现。

结语

两千多年来城乡关系不断演化，经历了不同的时代，权力始终扮演了重要角色。改革开放后，为了追求生产效率，国家权力逐渐让渡于市场机制，借以希望实现城乡协调、融合发展。但是在实践中，国家权力一旦缺失，带来的是城乡差距的失控与城乡关系的紧张化。在社会主义新时代，建设友好的城乡关系在呼唤国家权力的回归。当然，这里并不是说要回到计划经济时代所有的资源配置均由国家权力来决定，那就属于矫枉过正了。不过，就目前情形来看，国家权力在构建友好城乡关系中发挥着越来越重要的作用。当然，在新时代的历史背景下，国家权力对于市场机制如何进行合理的配置，从而实现效率与公平兼顾，还需要在实践中不断探索与总结。