新中国70年来我国财政理论的演变与发展

文/马海涛 白彦锋 岳童

引言

建国以来，我国央地财政关系的发展可依据财政体制大致划分为几大阶段：第一阶段为建国后到1979年，该时期我国实行“统收统支”的基本体制；第二阶段是改革开放后到1993年，我国基本财政体制以包干制为主；第三阶段则是在1994年之后以分税制为主的财政体制。自1978年改革开放，为发挥地方政府在我国经济建设中的作用，中央政府逐步展开了央地分权改革。1980—1993年我国逐步展开了财政包干制改革，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性。直到1988年，我国形成了多形式的包干制体制。但是这种体制并未改变统支的格局，财政支出的责任主要由中央政府承担。

1993年我国确定要逐步展开市场经济体制的建立。1994年的分税制改革与金融体制改革、国有企业改革和社会保障体制改革相辅相成，共同组成了中国特色社会主义市场经济体制的改革基础，自此，我国基本形成了中央和地方分税制的财政管理体制。本文基于我国改革开放后不同时期的财政体制，梳理了我国财政理论的发展过程，分析了财政理论发展脉络，并逐步明确了建立现代财政制度的重要性。

1978—1994年分税制改革前我国财政理论的发展

1978年后为配合建设市场经济体制的要求，我国基于财政体制的不断探索和实践，逐步形成了以国家分配论为主流的基本财政理论。这些理论主要包括：国家分配论、利改税财政理论以及放权让利财政理论等。

（一）国家分配论

早在20世纪60年代初，以邓子基教授为代表的财政学家论证了财政本质与国家之间的关系，到80年代初，一些学者对国家分配论提出质疑，围绕着财政本质问题也出现了一些新的理论学派，如公共财政论。邓子基教授提出要从以下两个方面来完善国家财政论：一是如何实现继承与发扬，二是对各类挑战的不断解答。

国家分配论是以马克思主义国家学说为基石，认为财政与国家的联系才是最为根本的联系，而财政的本质则是协调国家与其他财政活动主体之间的分配关系,并保持国家在财政分配中居于主体地位。国家分配论将财政和国家的关系概括为“一个主体，两种身份、两种权力、两种职能、两种形式和两种分配关系”，也即“一体五两”。

（二）从利改税到税利分流

1983年和1984年，我国通过两步利改税完善了税收制度。在我国，国家不仅具有管理经济的职能，也是国家资产的所有者，这种二重经济身份需要通过不同的经济形势得到具体体现：经济管理者的身份通过向各种类型的企业征税来实现，资产所有者的身份则通过向国有资产取得利润来实现。利税合一，包括以税代利（利改税），实质上都混淆了国家的两种身份，国家与国有企业的关系也简化为一种僵化的命令与被命令式的关系，而企业就是国家的附属物，而不能成为具有相对独立经济利益的商品生产者。

“利税分流”的制度设计思想，具体来说就是通过承包制这种契约合同形式，来规范国家与国有企业之间的财产关系。利税分流的思想主张具体区分国家的政治管理权和财产所有权，区分企业的法人身份和经营者身份，认为国家应该将国有资产的收益权独立，在此基础上国家利用法定税收制度来保障自己的经常性支出，对国有资产的利润征税，之后再通过国有资产的税后利润分配的方式来适应企业的生产经营状况。这种利税分流的思想较好地协调了国家与市场、国家与国有企业之间的关系。

（三）放权让利财政理论

1978年到20世纪90年代初期我国财政体制进入“放权让利”改革阶段，也成为完善市场经济的突破口。在改革之初，中央政府只能将自己的财政管理权少量下放给地方，并出让部分财政收入在国民收入分配格局中的比例份额。这种放权让利的改革思路符合财税体制改革的基本方向，即通过中央政府让出财权财力，改变传统的财政体制特征。

在这种放权让利的思想指导下，我国最先选择的财政体制是“分灶吃饭”，将地方政府的责权利相结合，调动了地方政府增加财政收入的积极性和发展地方经济的动力，真正实现了发挥央地积极性的基本目的。进入20世纪80年代，包干制已不适应当时经济的发展状况，在借鉴国际经验的基础上，我国的财政学家们也提出了应将放权让利的财政体制逐渐向分税制改革过渡，因为财政体制改革的核心在于如何在特定发展阶段下，较好地协调中央和地方、政府和市场之间的关系来提升经济发展的活力。

分税制财政分权理论

1978至1994年，作为经济管理体制改革的重要环节，我国先后进行了预算管理体制、国有企业体制和税收管理体制等等一系列财税体制改革，这些改革成效显著，但也暴露出不少问题，无法适应社会主义市场经济新体制的需求。在1994年，为了改变现存财税体制的落后性，在借鉴西方国家成功经验并充分考虑本国国情的基础上，我国开始了建国以来规模最大、调节力度最强也最为重要的分税制改革。

（一）分税制改革思想

分税制改革突破了我国传统的“条块分割”的行政隶属关系，有利于保障中央的宏观调控能力也充分调动了地方发展经济的积极性。应从三个层次来把握落实分税制：首先，广义的分税制是一种包含了财税收支管理体制改革和公债管理体制改革的综合性体制；其次，分税制是一种将事权、财权和财力相统一的分级财政；最后，分税制的设计与我国的政府体制和经济体制密切相关。因此，1994年的分税制是不彻底的分税制，存在不少问题。一是仍然保留了某些旧财政体制的做法。二是1994年的分税制并未划分清晰央地政府的事权、财权。三是分税制改革将原属于地方政府的某些财政收入归于中央，但中央的转移支付模式并未跟进完善，造成了转移支付力度不足。

（二）税收返还与做大蛋糕

1994年的分税制改革规定将消费税和增值税两大税种75%的收入上划入中央政府，而这两类收入原属于地方政府的支柱财源，若上划入中央收入后不采取相应的补偿措施必将引起地方政府财政职能的混乱，因此分税制改革计划利用税收返还来弥补地方财源不足的问题。保障地方政府的基本公共服务财政支出资金充足，且根据不同地区两税的增长率按照固定比例递增返还，还能够减少对地方财力和经济建设的不良影响。然而，税收返还本身存在很多问题：首先，税收返还制度仍然延续了传统财政体制下财力分配不均衡的现象；其次，采用基数法来确定税收返还数额，为某些地方政府提供了舞弊的动机。要想解决这种问题必须建立起科学合理的转移支付制度，发挥中央政府的区域协调能力和资源配置能力，增强对地区经济发展的宏观调控力度。

公共财政理论与民生财政理论

公共财政理论起源于西方发达国家，以社会契约理论为基础。

（一）我国公共财政理论发展简史

随着政治经济和财政体制转轨改革的不断深化，财政学界开始对当时主流的国家分配论进行反思和争论，并逐渐发展出一些新的理论流派，如共同需要论和剩余财产分配论等。1998年，在反思现有主流财政理论的基础之上，贾康指出了一条从“国家分配论”到“社会分配论”的财政理论改革之路。进入1990年后，迫于当时经济体制转轨过程中面临的财政困境，财政学界和政府实践层更加倾向于利用公共财政压缩政府支出规模，应对财政收支困难的局面。公共财政理论自引入之日起就引起了财政学家们的争议，直到90年代中国财政学界对公共财政理论的争议已从完全否定转变为在认同“公共财政”的基础上的争论，并针对“明晰公共财政和公共经济的关系和相互影响”、“如何构建我国特有的公共财政框架并体现中国特色”等命题展开了具体的讨论。我国的公共财政理论受到西方国家理论渊源约束的影响，并不能完全适应我国市场经济和政治体制的发展。因此，在公共财政理论提出多年后仍未能进行制度创新，建立起适应经济发展的公共财政制度。西方公共财政理论并不存在整齐划一的财政制度与理论模式，因此在具体的应用实践中，应根据我国财政制度的演进来发展中国特色的公共财政理论以适应整个经济体制背景。

（二）民生财政理论：公共财政理论的深化和本土化

民生财政理论更加强调以人本主义论为理论基础，强调满足民生需求是政府满足公共需求的重要内容。民生财政理论是公共财政理论的继承和发展，是公共财政理论在当代中国的深化和本土化。民生财政理论要求财政体制不仅要弥补市场失灵，也要弥补政府失灵。当公共需求从生存性转为强调公平性时，民生财政就会从公共财政理论中分离。民生财政理论是具有中国特色的公共财政理论，它立足于我国的基本国情和人民需求，将改善民生作为我国财政体制建设的终极目标。

改革开放后我国主流的财政理论不断发展完善，解决民生问题是我国财政体制建设的最终目标，必须利用好财政来满足民生需求。我国如今面临着社会政治经济各方面的转型发展，政府财政必须从数量和效率上都满足民生建设的需求需要保证民生财政的各项支出都能真正落实到民生建设上，满足民生需求并实现基本公共服务的均等化。可见，民生财政是我国在当前经济社会发展转轨时期的必然选择，更是将公共财政理论的理性升华。

财政投融资与土地财政理论

（一）财政投融资与政府债务理论

财政投融资概念是指政府以信用的方式筹集财政资金，通过直接或间接的投资或融资参与企业或个人经济活动，以落实政府政策。从产业结构变革的角度来看，发展我国财政投融资对调整产业结构，促进产业升级和加强宏观调控有巨大作用。在分税制改革后，中央政府上解财权，但大部分事权责任依靠地方政府实现，这导致地方政府财政收支不平衡和财权事权不匹配的现象更加严重，地方政府进行财政融资的需求也不断扩张。早在1994年3月中央明令禁止了地方自主发行地方债券，这使得地方政府进行债券融资的活动在早期就呈现出隐性化，逐渐形成了发债方式显性化和发债主体隐性化的现状，出现了“城投债”这种“准市政债”的发债方式。

（二）土地财政理论

21世纪之后，土地的有偿出让率越来越高，有偿出让也取代行政划拨成为了政府的主要供地方式。有偿出让土地的方式使得土地使用权的市场价格得到了充分的体现，地方政府依靠这种方式所获得的财政资金远高于行政划拨，但这也使得某些地方政府更加依赖土地出让金来满足城市建设的基本资金需求，土地财政也取代其他类型的收入，成为了地方财政的主要来源。地方政府对土地财政相关的税收和非税收入的依赖也在持续深化。我国土地财政的形成与我国特有的财政体制密切相关，因此许多学者将土地财政的扩大和发展归结为分税制改革的后果，因为地方政府的财政收入与支出不匹配，所以才寻求土地财政等其他方式来扩充财源。目前我国土地财政的收入完全归属于地方，使得地方将土地资源变为事实上的完全归于本级所有，违背了分级管理的制度规定，并鼓励居民参与土地征收出让和抵押融资的经济活动。因此陈伟（2013）指出，可能反而需要中央来划分土地财政的收入，对土地财政的收入在各地间实施转移支付，才会打击土地财政不断增长的势头。

现代财政理论

2013年，习近平总书记首次提出了经济社会发展面临的“新常态”，现代财政理论应运而生。

（一）财政包容性增长思想

包容性增长是建立现代财政制度的思想基础。我国前财政部部长楼继伟曾对包容性增长从理论、国际实践和发展路径等方面进行了系统性说明。延伸到财政领域，包容性增长的关键在于明确政府和市场的地位和职能。政府职能的发挥需要依赖于财税等公共资源，而财税资源则来自于纳税人的市场经济活动，并通过政府预算和财政支出进一步发挥作用。

财政包容性增长要求国家不能仅仅关注发展成果的再分配，还要保障发展机会的创造，争取使得每一个普通大众都能够获得公平的发展机会，通过自己的努力来获取发展成果。政府利用财政收入来进行转移支付的分享，实现收入的再分配，是要为民众营造一种公平的发展环境，在保护市场机制的前提下提供必要的公共服务，在解决就业和提升人民幸福感方面发挥政府的作用，实现财政建设的可持续性。

（二）现代财政理论

自1998年公共财政理论逐渐受到学术界的广泛认可后，政府实践层开始主张建立公共财政制度。新一轮的财税体制改革主张建立现代财政制度，多数论及“现代财政”的学者均认为现代财政制度是实现国家治理现代化的基石，较强的财政汲取能力是推动现代化的保障，我国要建立的现代财政制度应具有强国性与集中性性质（陈龙，2014；刘晓路，2014等）。现代财政制度包括了现代预算制度、税收制度和政府间财政关系几个基本方面，应从财政收支、预算管理和财政管理体制等方面来构建。

首先，建立全面规范的预算绩效管理体制。其次，现代财政理论要求改革现存的税收制度体系，继续推进几大税种的改革，逐步建立起完善的现代税收体制。第三，现代财政理论要求我国继续调整政府间财政关系，使得各级政府的财政收入匹配其事权和支出责任，具体来说，要先依据不同税种的属性和基本功能厘清央地政府间税收收入划分，将税基流动性较大和再分配作用较强的税收收入归于中央，将税基稳定且依赖于地方信息的税收收入归为地方；在划分事权和支出责任时应将关乎国家安全和市场规范等的各项事权集中于中央政府，将地域性较强的具体服务项目归于地方政府，在此基础上利用转移支付制度将某些支出责任交于地方政府承担。

（三）一带一路与大国财政理论

2013年，习近平主席提出的“一带一路”建设成为我国在21世纪重要的对外开放构想和倡议，之后，“大国财政”逐渐成为财税学者关注的焦点。大国财政要求我国的财政制度建设应增强集中性和可持续性。财政的集中性能够保证中央政府在获取财政资源的同时在全国各地合理进行资源的配置，实现区域间经济发展的公平性；财政集中性的另一层含义是要让目前分散的财政功能重回财政部门，真正使得财政在推进国家治理能力现代化的进程中发挥作用。财政的可持续性则是指要在包容性增长的思想指导下，保障经济发展结果的普惠性和经济发展机会的公平性，使得每个人都能够公平发展。这就要求我国企业要更加积极地“走出去”，我国政府要以开放的态度开展国际交流合作，通过结合国际税收协定网络来充分支持我国外向型经济的发展，增强我国在国际经济活动中的财税主权和财税话语权。