新中国70年的政府治理

文/唐亚林

问题的提出：关于政府治理内涵的系统反思

自20世纪90年代末治理的概念被引进到中国大陆之后，基本上是以解构国家和政府的统治权威，主张通过政府、市场、社会组织、公民等多元主体参与公共治理并形成多中心治理模式的方式，实现了治理内涵在中国大地的转换生根。这一过程，反映了中国大陆学者接过西方学者与国际组织对治理内涵的引申发挥的接力棒，对治理概念全盘照收，缺乏批判性反思和本土化建构之实质。

西方学术界关于治理内涵的演化有两大特征：一是去意识形态化，有意淡化国家或政府的统治本质；二是去权威化，强调多中心化，主张通过协商以增进共识的方式达成合作行动。但是，这只是学术界的一种“乌托邦式想象”，在实践中难以行得通。

与此形成鲜明对比的是，在中国大陆，执政党和政府不断探索调整党和政府关系、政府与市场关系、政府与社会关系以及中央与地方关系的做法，在价值层面、关系层面、制度层面都承载着治理真正内涵的演化使命，却被忽视被忘记，出现了只是关注属于细枝末叶的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”之本末倒置现象。

实际上，无论是从理论上还是在实践中，国内外学术界大肆鼓吹的从以政府为唯一治理主体的治理模式向以政府、市场、社会组织、公民为多元主体的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”转变这一说法，从来都站不住脚，更多的是书斋里的逻辑推导和缺少深入细致的分类考察与明辨的事理分析过程的“拍脑袋”式想当然的综合结果。真正反映社会现实且有价值的说法，是建构“政府主导下的多元主体共治模式”。

有鉴于此，我们讨论治理问题或者政府治理问题，不能脱离关于国家的整体性思考，不能失去政治视野，不能听任治理跑出政治（统治）的范畴，而需要回到恩格斯所言政治统治与社会公共职能的关系模式这一“元问题”之上。也就是说，政府与市场、政府与社会的关系是国家治理与政府治理的永恒主题，任何国家任何社会都离不开政府的主导，这才是惟一正确的选择，即建构政府主导下的多元共治模式才是当务之急，且离不开一个更为重要的主导性因素，即中国共产党领导。

新中国成立70年来，政府治理现代化一直是中国共产党领导的社会主义国家的一种主导性治理范式，其精神实质始终在一以贯之地传承着，虽然直至2013年中共十八届三中全会召开时，国家治理和政府治理等政策性、学术性话语才算正式出现在执政党和国家的文件和报告中。

政府治理的突出成就

从贯通国家治理与政府治理的共有价值观和制度建构历程二者有机结合视角，可以形成一个关于新中国成立70年来政府治理突出成就的“价值-制度”全新分析框架。

（一）公共性与基本公共服务制度：从政府权力本位到人民美好生活本位

70年来，围绕包括就业、教育、医疗、社保、安全、公平、秩序等公共利益的分配和促进问题，中国政府治理现代化实现了两大根本性的转换：一是建构了以人民为中心的发展观，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，实现了政府治理的重心从政府权力本位到人民美好生活本位的根本性转换；二是建构了基本公共服务制度，通过就业、教育、医疗、社保、住房、公共文化服务与体育等基本公共服务的清单化、标准化、均等化、法制化的方式，实现了公共产品和公共服务向体现履行政府公共责任、提供公民权利保障的多样化公共服务体系的历史性转换。

（二）责任性与问责制：从全能政府到有为有效政府

计划经济时期形成的“全能主义政府”的情况，一是受到了市场经济体制条件下政府职能日益清晰化的挑战，政府的职责是使市场在资源配置中起决定作用的同时，更好地发挥政府作用，让政府成为“有为政府”；二是受到了包括岗位责任制、目标管理责任制、生产安全责任制、环境保护责任制、社会稳定责任制等政府运行基本责任约束的同时，更加注重通过建构体系化的问责制的方式，以及通过建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的方式，让政府决策符合民意、符合实际，体现政府决策和执行的质量和效率，让政府成为“有效政府”。

（三）专业性与公务员制度：从通才到专才

现代政府是建立在社会大分工的基础之上的，需要建立一支从通才到专才的公务员队伍，以保障科层制体系的有效运作。

新中国的干部人事制度脱胎于革命战争年代人民军队和革命根据地政权建设的经验，继承发扬了古代中国科举制、监察制等制度的优秀历史文化传统，借鉴了苏联干部人事制度的一般经验，遵循党管干部的根本原则，形成了对各类人员进行集中统一管理的制度体系。经过几十年的运行，新中国干部人事制度的弊端也日益显现，需要大力进行改革。

20世纪80年代以来，党和国家相继按照党管干部、公开平等竞争择优、监督约束与激励保障并重、德才兼备、以德为先、注重实绩以及分类管理等原则，将专业化原则与理性化价值全面引入到公务员队伍建设之中，通过建立离退休制度、改革干部人事管理体系、引入竞争机制、实行凡进必考制度等方式，推动了现代政府治理的专业知识与能力基础建构，并先后施行《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国公务员法》及其相关配套管理条例，为当代中国的政府治理现代化奠定了制度化、法治化的现代人力资源基础。

（四）科学性与民主集中制：从决策封闭化到决策民主化

为推进决策的科学性，执政党和政府一方面始终贯彻“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，把群众的呼声作为一切工作的出发点和落脚点，形成了科学决策的民意基础；另一方面始终坚持民主集中制的原则，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对“三重一大问题”进行集体讨论，作出决定，并予以有效执行与监督；再一方面，对与人民群众利益密切相关的重大事项，引入评估、咨询、公示、听证、纠错、责任追究等机制，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛地集中民智，扩大人民群众的参与度，变决策的封闭化为决策的开放化、民主化，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（五）法制性与法治政府：从有法难依到执法必严

中共十一届三中全会后，党和国家不断推进社会主义法制建设进程，使民主制度化、法律化，并将“有法可依、有法必依”的“八字精神”扩充为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字精神”，这意味着法治政府制度建设走向了程序化、规范化、体系化、制度化、法制化。

如果从当代中国法治实践与法治制度建构的演化历程来看，法制性的内涵是“五位一体”的有机统一体：一是中国共产党领导人民制定国家的根本大法——宪法，即宪法是党和人民意志的集中体现；二是宪法规定社会主义制度体系的组成部分，包括法律制度体系、法治政府制度体系；三是社会主义法律制度体系制约和监督党和政府依法治国、依法执政、依法行政；四是中国共产党带领人民遵守宪法和法律；五是全社会形成高尚的法治素养、法治思维和坚不可摧的法治文化、法治思想，并成为社会主义核心价值观的重要组成部分。1997年之后，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，成为当代中国法治政府建设的基本方略。

（六）技术性与电子政府：从技术嵌入到技术赋能

20世纪90年代后，通过将现代信息通讯技术的最新成果引入到以人力为核心的现代政府运作过程中，产生了嵌套在科层制治理体系之上，以技术治理为基础的扁平化虚拟治理形态。

技术治理形态的出现，首先是以技术嵌入的方式，通过与既有科层制治理体系的互动、重构与沉淀，产生一批新型的治理技术；其次是以技术赋能的方式，通过政府流程再造、网格化管理、城市大脑、社区通等方式，搭建政务服务等各类功能性平台，形成基于技术治理的新型民意表达与参与机制、公共政策决策和监督机制、政府绩效评估机制等运作机制；最后是通过技术优化制度、技术发展制度、技术成就制度的方式，形成关于电子政府的标准化规范化制度化体系，塑造现代政府治理变迁的技术动力机制，从而为恢复作为主体和行动者的人和组织在现代政府治理中的地位和作用，进而为实现制度与人和组织的有机结合，奠定治理技术基础。

政府治理的成功之道

在推进政府治理体系和治理能力现代化的历史进程中，中国共产党领导的社会主义国家的政府治理主导范式的成功之道，集中体现在党政关系运作一体化、政府与市场关系边界清晰化、中央和地方关系事权责任规范化三大模式及其有效运行的机制体系。

（一）基于发展绩效的党政关系运作一体化

新中国成立之后，为推动国家政治生活的制度化，党和国家一直尝试建立规范化的党政关系。1958年6月8日，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，直隶中央政治局和书记处，初步形成了“执政党决策—政府机构执行”的党政关系运行一体化模式。“文革”时期，党政关系走向了以党代政、党政不分的极端状况，甚至将党的一元化领导变成了个人领导。

20世纪80年代后期，中国共产党试图通过党政分开的方式来构建党政关系制度化，但由于只是单方面强调党的政治领导，忽视思想领导和组织领导，结果遭到了失败。在20世纪90年代至21世纪头10年这段时期里，党政关系的探索集中体现在“坚持党总揽全局、协调各方的原则”“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“加强党的执政能力建设”“科学执政、民主执政、依法执政”等原则性规定之上。

2017年中共十九大报告确立了“坚持党对一切工作的领导”的第一方略，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。坚持党对一切工作的领导，“重点是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”。2018年2月中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，正式确立了加强党的全面领导下党政关系运行一体化模式的内涵。一方面，党主要是把方向、谋大局、定政策、促改革，确保全覆盖，提升领导力；政府主要是重执行、保落实、优服务、增绩效，确保满意度，提升公信力和执行力，由此形成党政关系运行一体化模式的职责分工机制——“党的领导力-政府的执行力”的二分机制。另一方面，党主要是负责重大方略和政策的决策和监督，而政府主要是负责党的重大方略和政策的执行以及提高政府的行政绩效与民众的满意度，并将执行中存在的问题及时反馈，以利于宏观决策的随时随机调整，形成党政关系运行一体化模式的决策与执行高效互动模式——“党的决策权-政府的执行权”的联动机制。

（二）基于发展动力的政府与市场关系边界清晰化

对于如何发挥市场和政府在资源配置中的作用、如何处理好政府和市场的关系问题，中国共产党经历了从1992年中共十四大报告强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，到2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用之认识的革命性转换历程。

2012年中共十八大后，中国在政府治理领域着重推进了以权责清单为抓手、以“放管服改革”为主线、以划清政府权力边界来调整政府与市场关系为目标的政府治理现代化改革进程。目前，当代中国的各级政府在机制与制度层面通过列举权责清单、划定行政权力边界的方式，把回应市场和社会主体以及公民的需求作为现代政府建设的基本要义，基本确立了“负面清单”“权力清单”“责任清单”三单建设体系，初步达成了市场和社会主体“法无禁止即可为”、政府部门“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则，基本理顺了政府、市场和社会的各自活动范围和基本功能，创设了规范政府与市场和社会三者关系的基本制度体系，从而建构了把政府与市场、社会关系从理顺走向定型，进而形成制度化政府治理格局的发展动力体系。

（三）基于发展活力的中央与地方关系事权责任规范化

1949年9月底中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》以及《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定了新中国实行以民主集中制和民族区域自治制度为两大核心制度的单一制国家结构形式，其背后的精神实质是在巩固国家统一、确保中央集权、建设各民族大家庭、形成全国一盘棋的条件下，因地制宜地发挥中央和地方两个积极性，形成建设社会主义国家的革命热情。

1994年，国家通过中央税、地方税和共享税三大税种的划分，开始在中央和地方之间建立制度化的分税制财政管理体制。2016年8月16日，国务院根据2013年11月中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所确定的“建立事权和支出责任相适应的制度”之要求，发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同财政事权以及各自和共同支出责任划分，乃至建立财政事权划分动态调整机制、加快省以下财政事权和支出责任划分等内容，都做出了具体的规定。2018年1月国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，为推进中央与地方关系事权责任规范化法律化，以及将事权划分与支出责任有机匹配并落实到民生领域，奠定了坚实的制度基础。

结语：一种新型政府治理形态的全面展现

中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，中国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，这决定了将发展作为解决中国一切问题的基础和关键的判断没有变，决定了政府治理现代化的发展目标不仅包括及时回应和有效满足人民日益增长的美好生活需要的服务型政府建设，而且还包括承担推进发展重任的发展型政府建设，决定了政府治理现代化的发展方略不仅在于通过政府与市场、政府与社会边界的厘定，不断优化政府的职责，而且在于通过清单化、标准化、规范化、制度化、法制化的方式把政府（行政）权力有效地制约起来，决定了政府治理现代化的发展使命不仅包括建立推进政府治理体系与治理能力现代化的“现代政府治理体制”，而且包括建立中国共产党领导的治国兴国、治世兴世的“党兴国体制”，这种集发展目标、发展方略、发展使命于一体的新型政府治理形态的辩证内涵不可偏废。

70年中国共产党领导的当代中国政府治理现代化经验，昭示着集服务型政府与发展型政府于一身、融行政职责优化与行政权力制约于一体、汇现代政府治理体制与党兴国体制于一境的新型政府治理形态图景的全面展现。